濕地生態(tài)整體性保護的公益訴訟檢察路徑

焦國宏　呂田

摘 要：由于環(huán)境運營企業(yè)存在管理漏洞、機制不健全等問題，致使污泥未被及時轉運，加之污泥暫存點未進行防滲漏處理，給白洋淀濕地生態(tài)造成污染。檢察機關針對破壞濕地生態(tài)環(huán)境造成損害的問題，進行公益訴訟檢察監(jiān)督，在調(diào)查取證過程中，通過大數(shù)據(jù)賦能，更精準、更高效地固定案件證據(jù)；通過全鏈條比對、篩查，發(fā)現(xiàn)相關企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范、監(jiān)管單位怠于履職情形，以制發(fā)檢察建議并組建“檢察+行政+企業(yè)”三方整改督促小組等方式，助力解決行業(yè)問題，堵塞制度漏洞，助推社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

關鍵詞：白洋淀濕地保護 行政公益訴訟 大數(shù)據(jù)賦能 溯源治理

習近平總書記指出，“建設雄安新區(qū)，一定要把白洋淀修復好、保護好”［1］。白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護，事關雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。為防止對白洋淀濕地生態(tài)造成污染，安新縣行政區(qū)劃內(nèi)的71個淀邊村、淀中村需要對生活污水、垃圾進行妥善處置。雄安新區(qū)成立后，安新縣政府對淀邊村、淀中村進行了污水、垃圾、公廁一體化綜合治理項目建設，不僅有效改善農(nóng)村村容村貌，更有助于提升白洋淀生態(tài)環(huán)境，杜絕白洋淀濕地污染隱患。

一、基本案情及辦理過程

為推動白洋淀淀邊村、淀中村生活污染綜合治理，2019年9月安新縣住房和城鄉(xiāng)建設局（以下簡稱“安新縣住建局”）與某環(huán)境公司簽訂特許經(jīng)營合同，由該公司對27個淀邊村、淀中村污水、垃圾、公廁進行一體化綜合治理（以下簡稱“一體化項目”）。某環(huán)境公司將污水處理站運行中所產(chǎn)生的固體廢物污泥收集暫存后，進行統(tǒng)一轉運。其未對端村鎮(zhèn)某污泥暫存點地面做防滲漏措施，未加蓋雨棚、也未設置導流渠，10余噸污泥包裝袋破損后，對周邊土壤造成污染。因沒有導流渠，雨水進入暫存點內(nèi)，雨水伴隨污泥在地表徑流，對周圍坑塘、水體造成持續(xù)性滲入污染，給白洋淀濕地生態(tài)平衡帶來破壞。

2022年7月29日，安新縣人民檢察院（以下簡稱“安新縣院”）在辦理中央環(huán)保督導組交辦的案件線索中發(fā)現(xiàn)端村鎮(zhèn)某垃圾中轉站有大量污泥散落于附近坑塘、空地周邊，遂對該線索立案調(diào)查。為精準固定涉案證據(jù)，查明污泥數(shù)量以及造成的損害，安新縣院調(diào)取了該環(huán)境公司2021年至2022年范圍內(nèi)污泥轉運站污泥轉運記錄，同時還調(diào)取了46個污水處理站的運行記錄、用電數(shù)據(jù)、污水處理設備報修記錄等，依托河北省人民檢察院雄安新區(qū)分院（以下簡稱“雄安分院”）檢察大數(shù)據(jù)綜合指揮中心，以自然月為單位，結合環(huán)評報告，提取出設備運行、用電量異常時間段，將污泥轉運站轉運記錄與污水處理站污水處理記錄、用電數(shù)據(jù)關聯(lián)碰撞、對比，進一步查明5個垃圾中轉站、污水處理站存在污泥處置程序不規(guī)范、污泥轉運不及時、垃圾中轉站設置不規(guī)范等問題。通過大數(shù)據(jù)分析，安新縣院初步查明案件違法事實和白洋淀濕地生態(tài)遭受損害的情況。隨后，安新縣院根據(jù)大數(shù)據(jù)研判的結論，再次實地走訪污泥產(chǎn)生、運輸、轉運以及處置企業(yè)，通過現(xiàn)場勘查以及詢問相關負責人，對違法事實進行確認并形成完整證據(jù)鏈條。

根據(jù)查明的事實，結合《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物防治法》）《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》以及住建局與某環(huán)境公司簽訂的《一體化項目特許經(jīng)營合同》所約定的內(nèi)容，2022年8月22日，安新縣院向安新縣住建局發(fā)出檢察建議，監(jiān)管其督促涉案環(huán)境公司立即對現(xiàn)存污泥妥善清運，對污泥集中存放點進行規(guī)范化建設，并對縣域內(nèi)其他一體化項目經(jīng)營公司的污泥存放點、污水處理站運營情況進行全面檢查。同年10月18日安新縣住建局回復稱，收到檢察建議后已立即督促某環(huán)境公司整改：將原有的10余噸污泥交由具備污泥處置資質(zhì)的某肥業(yè)公司集中處置；對原有儲存地點進行無害化處理，另行選址新建了具備防滲防曬防雨功能的專門污泥存放點。此外，安新縣住建局對照檢察建議，在縣域范圍內(nèi)開展了一體化項目系統(tǒng)性綜合治理執(zhí)法活動，督促所有涉及污泥處置的運營公司規(guī)范處置污泥170余噸。完善了白洋淀農(nóng)村污水垃圾等環(huán)境管理辦法，細化了監(jiān)管運營責任。

整改過程中，安新縣院了解到某環(huán)境公司系成立初期，在人員和資金上存在一定困難，遂主動對接行政機關，促成設立“檢察+行政+企業(yè)”三方參與的整改督促小組，在規(guī)范化整改的同時兼顧企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需求，提升了企業(yè)配合整改工作的積極性。在三方整改小組參與下，一體化項目中污水、垃圾、公廁等相關問題均得到了解決。相關管理、監(jiān)督機制運行良好，整改效果明顯，淀中村、淀邊村生活污染物對白洋淀濕地生態(tài)污染隱患消除。

二、濕地生態(tài)整體性保護的公益監(jiān)督要點

一體化項目的建設，是為了規(guī)范農(nóng)村生活污染物處理，減少居住人口對濕地生態(tài)環(huán)境的影響，環(huán)保企業(yè)在運營中不規(guī)范的行為，應當引起重視。檢察機關對于此類環(huán)境污染問題，必須有所作為，運用公益訴訟檢察職能進行有效監(jiān)督，督促主管行政機關依法履職，進而督促環(huán)保企業(yè)落實主體責任，從污泥轉運的各個環(huán)節(jié)查找問題、解決問題，以溯源治理助推白洋淀生態(tài)環(huán)境保護。從本案的辦理過程來看，主要有以下三個要點：

（一）將大數(shù)據(jù)思維運用于辦案全過程，破解取證難的問題

本案涉及污水處理站數(shù)量較多，且分布在安新縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊中，逐個進行現(xiàn)場勘查費時費力，且在此過程中污水處理的運營企業(yè)可以對相關資料進行補充、修改，不利于檢察機關全面客觀收集證據(jù)。而污泥定期被轉運處置，相關實物證據(jù)滅失，對企業(yè)違法行為認定難度較大。檢察機關根據(jù)《固體廢物防治法》第36條［2］，通過從涉案單位調(diào)取書面證據(jù)入手，證明污泥產(chǎn)生、運輸以及處置情況，固定企業(yè)存在偷排漏排違法行為的問題。

安新縣院從產(chǎn)生污泥的某環(huán)境公司、運輸污泥的某生物科技有限公司調(diào)取了2021年、2022年污泥轉運聯(lián)單、46個污水處理站用電數(shù)據(jù)、維修數(shù)據(jù)共計一千余份。面對海量數(shù)據(jù)，依托雄安分院大數(shù)據(jù)綜合指揮中心，建立了“污泥處置大數(shù)據(jù)模型”，通過大數(shù)據(jù)分析，將相關合同、環(huán)評報告、用電數(shù)據(jù)、設備報修記錄、污泥轉運記錄等進行分析，快速、準確地查明案件事實。通過分析污泥應產(chǎn)量、損耗量、實際產(chǎn)生量、實際運輸量、轉運量，證實企業(yè)在轉運污泥過程中存在弄虛作假的問題，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析出的結論，精準地對存在問題的污水處理站及垃圾中轉站進行現(xiàn)場勘查、詢問相關負責人，有效地節(jié)省了檢察機關辦案的人力、時間成本。

檢察機關將客觀數(shù)據(jù)進行比對分析，優(yōu)先適用大數(shù)據(jù)獲取的信息對案件事實予以認定，改變公益訴訟勘查、拍照等傳統(tǒng)的取證模式，實現(xiàn) “讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓人少跑腿”，顯著提高辦案精度和工作效率，且通過數(shù)據(jù)結論能夠更加客觀準確地還原案件事實。

（二）采取“全鏈條”監(jiān)督模式，持續(xù)推動生態(tài)保護

從公益訴訟制度確立到發(fā)展，生態(tài)環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關參與社會治理的“名片”。習近平總書記也指出，“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)……注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”［3］。整體性是生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)特征之一，本案中，若只針對發(fā)現(xiàn)的污泥堆放造成周邊土壤污染的違法行為進行監(jiān)督，督促行政機關對堆放的十余噸污泥進行清理，其深層次的行業(yè)問題以及制度漏洞問題仍然存在。白洋淀濕地作為一個整體，任何一個污水處理站污泥處置不當，都會對其造成同樣的污染隱患。因此，檢察機關從污泥“產(chǎn)生—暫存—運輸—轉運—處置”全過程、各環(huán)節(jié)逐步厘清涉案企業(yè)職責、污染物類型、污染方式等問題，查清其是否存在偷排漏排、弄虛作假的事實，將先后調(diào)查的事實形成一個完整的閉環(huán)。同時，根據(jù)環(huán)評報告，對某環(huán)境公司污水處理站的廢水、廢氣、固體廢物等污染物質(zhì)的產(chǎn)生、處置環(huán)節(jié)也進行逐一監(jiān)督。在報請雄安分院后，開展了“淀中村、淀邊村專項監(jiān)督活動”，對縣域內(nèi)71個村的一體化項目展開全面調(diào)查，解決一體化項目企業(yè)所存在的水、土壤、大氣、噪聲、固體廢物等污染隱患問題，真正實現(xiàn)了“辦理一案、治理一片”。

（三）用好訴前程序，加強生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理

本案中，運營企業(yè)雖涉及污染問題，但其同時也是環(huán)保企業(yè)，對生態(tài)環(huán)境具有整改的專業(yè)能力。為此，檢察機關推動設立“檢察+行政+企業(yè)”三方參與的整改督促小組，檢察機關發(fā)揮組織者、協(xié)調(diào)者和保障者的作用，行政機關發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督、專業(yè)技術指導作用，企業(yè)依法依行業(yè)規(guī)范進行整改。三方整改小組定期召開聯(lián)席會議，了解整改進度，積極溝通交流，推動項目各問題有效解決。在三方整改小組的推動下，企業(yè)能夠理解其應當承擔的法律責任和社會責任，化被動受監(jiān)督為主動整改，規(guī)范了污泥產(chǎn)生、暫存、轉運的整個流程。安新縣住建局與檢察機關通過溝通交流，幫助企業(yè)解決了污泥暫存點的選址、建設以及運營企業(yè)管理問題，消除了污染擴大的隱患，實現(xiàn)公益保護目的。

通過該案，檢察機關還發(fā)現(xiàn)一體化項目中存在的機制性漏洞，通過工作專報的形式向黨委政府建言獻策，助推法治建設。黨委政府統(tǒng)籌多個部門，形成工作專班，從制度建設、日常檢查、督查考核等方面進行細化，從而從源頭上堵塞漏洞，消除了一體化項目對白洋淀濕地造成污染的隱患。

三、推進濕地生態(tài)保護整體性效能的思考

黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”，這是對公益訴訟制度在保護公共利益方面的肯定，也對公益訴訟制度的完善提出了更高的要求。生態(tài)環(huán)境具有統(tǒng)一性、復雜性、多樣性以及與公民生活息息相關等特點，是公益訴訟機制創(chuàng)新的“優(yōu)質(zhì)試驗田”。對于如何更好地發(fā)揮公益訴訟的價值，筆者有以下幾點思考：

（一）充分發(fā)揮行政公益訴訟職能，推動解決環(huán)境污染系統(tǒng)性問題

在生態(tài)環(huán)境污染案件中，雖然大多數(shù)環(huán)境污染源來自于企業(yè)或個人，但生態(tài)環(huán)境污染和破壞持續(xù)、擴大的背后，往往會存在行政機關怠于履職的情形。作為法律監(jiān)督機關，通過行政公益訴訟，督促行政機關履職進而規(guī)范公民或法人的經(jīng)營行為，能夠實現(xiàn)最大化的公益保護。本案中，造成濕地生態(tài)污染的直接責任人是運營企業(yè)，檢察機關可以向企業(yè)提起民事公益訴訟，要求企業(yè)承擔侵權責任，實現(xiàn)濕地生態(tài)保護的目的。但考慮到受損環(huán)境修復成本高，鑒定時間、訴訟時間長等原因，提起民事公益訴訟成本高且見效慢。且面對巨額的賠償以及高額的鑒定費，涉訴企業(yè)若停產(chǎn)停業(yè)也會給淀邊村、淀中村一體化項目工作造成巨大的壓力，濕地環(huán)境將會再次受到侵害。

基于修復生態(tài)、保護生態(tài)的目的，通過監(jiān)督行政機關履職，不僅能夠使受損的生態(tài)環(huán)境及時得到救濟，還可以推促行政機關充分履職，更好地起到預防和綜合治理等多方面作用，實現(xiàn)公益保護的共同目的。通過與行政機關溝通交流、對話協(xié)商，可促使雙方在環(huán)境保護方面達成共識，激發(fā)行政機關運用專業(yè)人員和知識，在生態(tài)評估、生態(tài)整改方面尋求最優(yōu)的方式。通過制發(fā)檢察建議、提起訴訟等方式，對行政機關規(guī)范執(zhí)法、依法執(zhí)法起到法律監(jiān)督作用。就本案而言，行政機關最終督促縣域內(nèi)所有一體化項目運營公司規(guī)范處置污泥170余噸，并完善了白洋淀農(nóng)村污水垃圾等環(huán)境管理辦法，細化了監(jiān)管運營責任，從而達到防患于未然的目的。

（二）充分運用大數(shù)據(jù)思維，提升檢察機關證據(jù)標準和辦案理念

浙江省檢察機關率先探索出“個案辦理—類案監(jiān)督—系統(tǒng)治理”的數(shù)字檢察之路，對于當前檢察事業(yè)轉型發(fā)展、提升監(jiān)督質(zhì)效具有一定的借鑒意義。將檢察大數(shù)據(jù)思維貫穿檢察辦案全過程和各方面，能夠更好地推進檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。目前大數(shù)據(jù)更廣泛地運用于案件線索篩查，解決了公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難的問題。但大數(shù)據(jù)在調(diào)查、收集證據(jù)以及跟進監(jiān)督、整改質(zhì)效等方面同樣能夠發(fā)揮更大的作用。

行政公益訴訟本質(zhì)上仍屬于行政訴訟類型，應當遵守行政訴訟確實、充分的證明標準。雖然絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題，但是檢察建議認可度不高也與檢察機關針對行政機關怠于行使職權方面調(diào)查取證不足有關。運用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感技術等科技手段，有助于提升檢察機關對證據(jù)的收集能力，從而提升公益訴訟檢察建議的認可度。對生態(tài)環(huán)境案件，建立大數(shù)據(jù)模型，經(jīng)過數(shù)據(jù)的歸納、匯總、提煉，能夠在污染物質(zhì)、污染程度、違法事實等方面實現(xiàn)精準研判、精確識別，且證據(jù)的客觀性較強，證明效力也更高?？萍际侄蔚妮o助，也彌補了檢察人員在辦案專業(yè)能力不足等方面的短板。

此外，大數(shù)據(jù)還能在跟進監(jiān)督中發(fā)揮作用，如雄安新區(qū)檢察機關構建的水環(huán)境（白洋淀生態(tài)環(huán)境）保護檢察動態(tài)履職多維工作模型，通過對生態(tài)環(huán)境、行政處罰等數(shù)據(jù)進行自動分析，得到生態(tài)環(huán)境曲線、檢察履職曲線、行政處罰曲線，從宏觀方面確定白洋淀流域生態(tài)環(huán)境的實際情況，能夠起到跟進監(jiān)督、整改效果評判等作用，有力提升了檢察工作質(zhì)效。

（三）充分發(fā)揮協(xié)同效能，實現(xiàn)雙贏多贏共贏

生態(tài)環(huán)境問題容易反彈，往往與違法主體逃避監(jiān)管有關。檢察機關既是法律監(jiān)督機關也是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，因此在與相關職能單位協(xié)作配合、制約監(jiān)督等方面具有法律上的正當性。最高檢與生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合會簽《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，體現(xiàn)出檢察機關對于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合，合力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，共同推進生態(tài)文明建設的信心與決心。通過檢察能動履職，主動作為，引入多方力量參與生態(tài)修復，最終實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的全方位保護。

需要注意的是，在生態(tài)環(huán)境案件辦理與跟蹤問效過程中，檢察機關不能簡單機械地行使監(jiān)督權，而要發(fā)揮優(yōu)勢，推動展現(xiàn)出“1+1>2”的協(xié)同效應，實現(xiàn)公益保護的目的。本案辦理過程中，發(fā)出檢察建議后，檢察機關仍然全程跟進整改監(jiān)督，以企業(yè)、監(jiān)管單位、檢察機關三方參與的整改督促小組為切入點，通過溝通交流，尋求生態(tài)保護的最大共識，企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，行政機關堵塞了監(jiān)管漏洞，生態(tài)環(huán)境得到有效保護，實現(xiàn)了雙贏多贏共贏。