社區(qū)治理和服務(wù)緣何“嵌套” 創(chuàng)新
——基于職能轉(zhuǎn)移、政策試驗與目標(biāo)執(zhí)行的分析

張樹吉 顏德如

一、問題的提出和文獻(xiàn)回顧

基層治理創(chuàng)新是推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從全球的基層治理創(chuàng)新實踐來看，其共同點是引導(dǎo)社區(qū)參與到治理過程和結(jié)果之中〔1〕。在我國，依托社區(qū)撬動基層治理創(chuàng)新集中表現(xiàn)為“社區(qū)治理創(chuàng)新”和“社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新”。在政府開展的基層政策試點工作中，這兩種創(chuàng)新形式逐漸成為支撐基層治理創(chuàng)新運行的載體。近年來，民政部陸續(xù)組織申報了多批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。在取得預(yù)期成效的同時，諸多創(chuàng)新實踐也反映出了某些長期被忽略的創(chuàng)新形式，即社區(qū)治理創(chuàng)新和社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新相互嵌入（下文簡稱社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新）。因具有了“社區(qū)治理中嵌入社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)服務(wù)中嵌入社區(qū)治理”的特征〔2〕，這種創(chuàng)新形式日益模糊了社區(qū)治理創(chuàng)新和社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新（下文簡稱社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新）的界限，并呈現(xiàn)了“社區(qū)治理創(chuàng)新愈發(fā)趨同社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新”及“社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新愈發(fā)趨同社區(qū)治理創(chuàng)新”的現(xiàn)象。這引發(fā)了學(xué)界的關(guān)注和研究。概括來看，學(xué)界圍繞社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新研究，形成了三種觀點：

一是創(chuàng)新擴(kuò)散說。這種觀點側(cè)重創(chuàng)新要素帶動行為者與社會技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新。論者認(rèn)為，社區(qū)治理創(chuàng)新將公眾參與的內(nèi)容從政治轉(zhuǎn)向政策，公眾參與的方式從普遍行為轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)行為〔3〕；在社區(qū)主導(dǎo)環(huán)境治理體系創(chuàng)新方面，社區(qū)組織成員形成了積極共識，提高了創(chuàng)新擴(kuò)散的范圍〔4〕；在社區(qū)共同住房模式優(yōu)化公共開放共享服務(wù)方面，技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散至聯(lián)合住戶的治理資源再生領(lǐng)域中〔5〕。

二是政績安全說。此種觀點偏重公共物品生產(chǎn)與供給創(chuàng)新所帶來的政績產(chǎn)出。論者指出，我國社區(qū)治理創(chuàng)新的主體以區(qū)（縣）級政府組織為主〔6〕，政府通過行政資金資助的形式吸納社會力量提供公共服務(wù)〔7〕；在此過程中，政府向社會及社區(qū)提供公共物品實現(xiàn)了社會福利的增量改革，表現(xiàn)出了天然低風(fēng)險的特征〔8〕；同時借助社區(qū)治理和服務(wù)實踐，消除了政績風(fēng)險，維系了政績生產(chǎn)〔9〕。

三是重心下移說。該觀點著重于探索創(chuàng)新要素與居民需求銜接的供給機(jī)制。研究者認(rèn)為，在社區(qū)治理和服務(wù)中，只有社區(qū)居民最為清楚自身的社會服務(wù)需求及利益訴求〔10〕；在無限靠近居民需求的過程中，政府注意力轉(zhuǎn)向了社會治理和公共服務(wù)，搭建了“市區(qū)—街道—社區(qū)”三個功能平臺服務(wù)圈〔11〕，從而推進(jìn)與社區(qū)治理相關(guān)的主體、制度、資源與技術(shù)共同嵌入〔12〕。

因過多關(guān)注社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的外部成效，已有研究沒有揭示社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新不僅受社區(qū)內(nèi)在地自發(fā)創(chuàng)新的影響，還要受到政府外在地推動其創(chuàng)新的影響，也就是實現(xiàn)雙向創(chuàng)新。在此過程中，社區(qū)通過雙重屬性自我賦權(quán)，實現(xiàn)資源整合與服務(wù)能力建制性增長〔13〕。遺憾的是，已有研究并未結(jié)合社區(qū)的自主性對社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新相互嵌入的創(chuàng)新形式，也就是本文所謂的“嵌套”創(chuàng)新，做出清晰有效的界定。

社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新指的是政府為優(yōu)化基層社會治理，下沉多種創(chuàng)新要素，通過社區(qū)治理創(chuàng)新或社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新，進(jìn)而塑造社區(qū)治理創(chuàng)新或社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的過程?！扒短住眲?chuàng)新源自于構(gòu)建二者相互嵌入的可能性和維系二者相互嵌入的可行性。依據(jù)“嵌入性理論”的有關(guān)觀點來看，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新成為可能?？枴げㄌm尼通過考察市場控制經(jīng)濟(jì)體系對整個社會組織的影響，提出了“嵌入”概念〔14〕。馬克·格蘭諾維特則發(fā)展出了具體的社會關(guān)系形態(tài)的分析方法，指出在具體的關(guān)系及關(guān)系結(jié)構(gòu)中能夠產(chǎn)生人際互動意義上的信任〔15〕。更有研究拓展了嵌入對象的分析范圍，指出理性、結(jié)構(gòu)（關(guān)系）、人均可成為嵌入者，而被嵌入者包括了經(jīng)濟(jì)、社會、文化、結(jié)構(gòu)〔16〕〔17〕。

正是通過“嵌入”，奠定了“嵌套”創(chuàng)新的要素范圍，及要素所屬事物共同充當(dāng)了嵌入者和被嵌入者。從社區(qū)發(fā)展的多種條件來看，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新是確實可行的。在基層治理創(chuàng)新的制度安排方面：黨和政府偏好選擇“寓管理于服務(wù)之中，以服務(wù)促進(jìn)管理”的治理策略〔18〕；同時，在社區(qū)探索形成的社區(qū)工作法中，將社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新融合起來。在社區(qū)治理和服務(wù)的概念內(nèi)涵相互交叉方面：“社區(qū)化與主體（包括多樣主體、主體互動與主體增多）”奠定了二者的重合之處〔19〕〔20〕；與此同時，內(nèi)容、目標(biāo)與行動網(wǎng)絡(luò)存在交叉〔21〕〔22〕；更深層次的是技術(shù)方式和策略互通〔23〕。在社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新彼此互為工具、相互依賴方面：因社區(qū)空間規(guī)模小，公共服務(wù)空間可達(dá)性和均等化程度高的特質(zhì)〔24〕，在資源、服務(wù)、治理下沉社區(qū)過程中，基層政府引導(dǎo)社會力量吸納諸多要素，通過提供社區(qū)服務(wù)來參與社區(qū)治理〔25〕；同時，基層政府通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制，以項目制協(xié)同社會力量，在有效治理中創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)〔26〕。那么，到底是哪些因素、又經(jīng)由什么樣的作用機(jī)制促使社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新得以生成？結(jié)合本土化的實踐情境，本文將以“政府職能轉(zhuǎn)移—政策試驗下沉—政策目標(biāo)執(zhí)行”為解釋框架，對這些問題進(jìn)行剖析。

二、社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的解釋框架

受困于“資源有限，任務(wù)無限”的窠臼，社區(qū)憑借上級政府賦權(quán)因地制宜發(fā)揮自主性。正是鑒于本土化的實踐情境，政府職能轉(zhuǎn)移推動“社會治理”和“公共服務(wù)”相互影響，契合了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新中的治理活動和服務(wù)活動之間的相互聯(lián)系。政策試驗延伸到社區(qū)層面的試點建設(shè)，關(guān)聯(lián)了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新中優(yōu)化政策內(nèi)容和政策工具的協(xié)調(diào)關(guān)系。政策目標(biāo)執(zhí)行考驗著社區(qū)的執(zhí)行能力，適用于闡釋社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新優(yōu)化執(zhí)行過程的變通策略。

（一）政府職能轉(zhuǎn)移

政府職能轉(zhuǎn)移塑造了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的制度成因。受“放管服”改革的影響，從地方政府到基層政府逐步優(yōu)化政府職能體系，各級政府有意識地向外轉(zhuǎn)移社會治理和公共服務(wù)職能（此處不討論政府職能向內(nèi)轉(zhuǎn)移的情況）。在具體轉(zhuǎn)移過程中，政府采取了行政服務(wù)社會化運營的方式，將“管不好、不該管”的事務(wù)向外轉(zhuǎn)移給社會力量，形成了兩種轉(zhuǎn)移方式：一是轉(zhuǎn)移到社會中，由社會組織承接與提供社會服務(wù)；二是轉(zhuǎn)移到社區(qū)中，由社會組織承接與提供社區(qū)服務(wù)。其銜接之處在于，政府委托的社會組織要下沉基層，即面向社區(qū)提供社會服務(wù)與社區(qū)服務(wù)。

為了強(qiáng)化資金支持、監(jiān)督管理和考核評估等控制權(quán)，政府對社會組織采取“支持與控制”的調(diào)控策略。其微妙之處在于，政府職能轉(zhuǎn)移所形成的政社關(guān)系，多處于“無條件支持”與“絕對性控制”的協(xié)同關(guān)系之中。這表現(xiàn)在從分類控制，到策略性控制，再到策略性吸納的調(diào)整過程。步入新發(fā)展階段，社會治理重心下移帶動資源、服務(wù)、治理下沉，需要社區(qū)對接與融合。為此，政府傾向放寬管制與加大支持，引導(dǎo)社會組織下沉社區(qū)。如何均衡政府與社會組織間的協(xié)同關(guān)系，進(jìn)而維持控制權(quán)，再次成為社會組織下沉社區(qū)后政府調(diào)控政社關(guān)系的難題。關(guān)鍵之處在于，過度的規(guī)范治理會削弱社會組織的參與能力，而過度的培育發(fā)展會增強(qiáng)社會組織的干預(yù)能力。協(xié)調(diào)二者均衡發(fā)展所實施的制度安排，奠定了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的制度成因。

（二）政策試驗下沉

政策試驗下沉賦予了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的過程成因。政策試驗指的是政府選擇若干局部地區(qū)的單位、部門先試先行，總結(jié)重大公共政策的執(zhí)行經(jīng)驗，形成指導(dǎo)整體工作的政策經(jīng)驗，從而進(jìn)行全面推廣〔27〕。其本質(zhì)是一種預(yù)覽政策執(zhí)行過程中試點先試先行的創(chuàng)新行為。在研究中國政策試驗的央地互動過程中，韓博天提出了“分級制政策試驗”，強(qiáng)調(diào)基層干部為主動解決本轄區(qū)的棘手問題而率先開啟了政策試驗的創(chuàng)新現(xiàn)象〔28〕。這突出了基層政府及社區(qū)在推動政策試驗中的重要地位。無論是自上而下篩選的“基層入選”政策試驗，抑或自下而上自發(fā)的“基層首創(chuàng)”政策試驗，其共同點是打造試點社區(qū)。這里的試點社區(qū)指的是依據(jù)中央政府、地方政府開展政策試驗的政策內(nèi)容，基層政府在本轄區(qū)內(nèi)選擇某一個或多個，用于試驗此項政策內(nèi)容，以形成向地方政府及中央政府推薦或推廣創(chuàng)新經(jīng)驗的社區(qū)。試點社區(qū)成為政策試驗下沉基層，進(jìn)而形成社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的銜接載體。

從政策要素來看，試點社區(qū)“試”的對象是“政策內(nèi)容”和“政策工具”〔29〕?；鶎诱劳性圏c社區(qū)，探索與總結(jié)了政策內(nèi)容和政策工具融入本轄區(qū)民生服務(wù)保障的工作機(jī)制。預(yù)期提煉出的工作機(jī)制在多大程度上可復(fù)制、可推廣、可操作，得益于社區(qū)發(fā)揮自主性，能否將既有的社區(qū)民情與政策內(nèi)容和政策工具融合起來，強(qiáng)化這種工作機(jī)制的持續(xù)性、高效性。這會受到兩方面因素的影響：一是這種工作機(jī)制是否在社區(qū)自主實施的可控范圍內(nèi)；二是該工作機(jī)制又是否在憑借已有的工作基礎(chǔ)，兼容政策內(nèi)容和政策工作的支撐范圍內(nèi)。實踐經(jīng)驗印證，兩點限度的共同指向是社區(qū)的資源配置能力。如何提高這種能力，奠定了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的過程成因。

（三）政策目標(biāo)執(zhí)行

政策目標(biāo)執(zhí)行激發(fā)了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的權(quán)變成因。政策目標(biāo)在社區(qū)執(zhí)行中凸顯了“多重”與“組合”的特征?！岸嘀亍敝傅氖钦吣繕?biāo)是多樣的。從政策制定主體來看，同級政府不同職能部門，不同層級政府不同職能部門制定了各自的公共政策，有的學(xué)者稱之為“政策層級性”與“政策多屬性”的特征〔30〕。從政策分布領(lǐng)域來看，國家社會發(fā)展覆蓋了諸多領(lǐng)域，集中在保障和改善民生的基本目標(biāo)，撬動社會、政治與經(jīng)濟(jì)方面的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)〔31〕?！敖M合”指的是兩個及以上的政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中相互疊加。政策目標(biāo)組合，既可能是不同職能部門的各種政策目標(biāo)疊加在一起〔32〕，又可能是不同層級政府的目標(biāo)疊加在一起。這奠定了我國基層政府政策執(zhí)行的顯著特征，即“多重政策目標(biāo)組合執(zhí)行”。

不同層級政府制定的政策目標(biāo)，及其所設(shè)置的考核壓力、政績要求、配套資金和項目周期等指標(biāo)各不相同。各級政府會通過制定配套政策文件及實施方案，一方面表現(xiàn)出本級政府的重視態(tài)度，另一方面則將行政任務(wù)發(fā)包指標(biāo)化、條目化。這無形中造成了多重政策目標(biāo)組合執(zhí)行過程中的“層層加碼”現(xiàn)象。為此，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村（社區(qū)）共同回應(yīng)，變通政策執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，縣（區(qū)）政府會進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等主體一線工作的地位，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）發(fā)揮自主性。調(diào)動行動者自主性的過程，奠定了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的權(quán)變成因。

不難發(fā)現(xiàn)，“政府職能轉(zhuǎn)移—政策試驗下沉—政策目標(biāo)執(zhí)行”構(gòu)成的解釋框架具有較好的解釋力。之所以如此，是因為社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新是由行為者能動地調(diào)試“制度—過程—策略”的互動過程所生成的。其解釋力也就體現(xiàn)在三者促成“嵌套”創(chuàng)新的作用指向。其一，在開展何種試驗和采取什么策略的互動過程中，解釋框架在制度層面限定了預(yù)期實施的職能邊界；其二，在哪些職能定位和采取什么策略的互動過程中，解釋框架在過程層面探尋了可操作的試驗機(jī)制；其三，在哪些職能定位和開展何種試驗的互動過程中，解釋框架在策略層面提煉了常態(tài)化的執(zhí)行策略。在此基礎(chǔ)上，解釋框架之間的內(nèi)部關(guān)系也就得到了清晰的呈現(xiàn)：政府職能轉(zhuǎn)移確定了三者互動過程中具體的職能定位；政策試驗下沉聚焦了三者互動過程中創(chuàng)新要素之間的融合機(jī)理；政策目標(biāo)執(zhí)行則生發(fā)出三者互動過程中可操作的常態(tài)秩序。

三、社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的成因

“政府職能轉(zhuǎn)移—政策試驗下沉—政策目標(biāo)執(zhí)行”這一解釋框架，契合了社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的實踐緣由和發(fā)生情境。依據(jù)此框架，下文將深入探究社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新背后的成因及其作用機(jī)制，如圖1 所示。

圖1 社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的成因

（一）制度成因：“社會治理”和“公共服務(wù)”雙驅(qū)動

政府與社會組織開展合作，是以社會組織遵守社區(qū)權(quán)力秩序為前提條件的。其實質(zhì)是政府職能轉(zhuǎn)移將社區(qū)帶入政社關(guān)系之中，即依托社區(qū)調(diào)和政社關(guān)系。在政府職能轉(zhuǎn)移之前，政府負(fù)責(zé)規(guī)范治理社會組織。在此狀態(tài)下，社區(qū)無需參與政府規(guī)范治理社會組織的過程，集中承接社會組織供給服務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)移之后，政府通過放寬約束力度吸納社會組織參與社區(qū)治理和服務(wù)。相伴而來的，政府將規(guī)范治理社會組織的部分事務(wù)嵌入到社會組織供給社區(qū)服務(wù)需求的過程中，一同下沉社區(qū)。此時，社區(qū)除了承接社會組織供給服務(wù)外，還要參與規(guī)范治理社會組織的過程。社區(qū)承擔(dān)了這種職責(zé)，卻不具備相應(yīng)的權(quán)力。

為了破解此困境，政府在“社會治理”和“公共服務(wù)”驅(qū)動過程中實施權(quán)威引導(dǎo)，實施以強(qiáng)制管控為保障收攏控制權(quán)與以資源供給為杠桿撬動社會資源的政策〔33〕。其核心在于，社區(qū)憑借社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新調(diào)節(jié)社會組織參與。這表現(xiàn)在兩個方面：一是在社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新“培育發(fā)展”社會組織的過程中，社區(qū)治理創(chuàng)新要規(guī)避其弱化“規(guī)范治理”力度所形成的風(fēng)險；二是在社區(qū)治理創(chuàng)新“規(guī)范治理”社會組織的過程中，社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新要補(bǔ)償其削弱“培育發(fā)展”力度所缺失的資源。

為了規(guī)避權(quán)威控制不足的風(fēng)險，社區(qū)治理創(chuàng)新要在社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新過程中實現(xiàn)自身發(fā)展。結(jié)合部分政策要點（見表1）可知，在社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新提高“培育發(fā)展”的扶持力度中，社區(qū)治理創(chuàng)新強(qiáng)化了“規(guī)范治理”的規(guī)制力度。2006 年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中有關(guān)“培育發(fā)展”的部分政策要點表明，為了大力扶持社會組織發(fā)展，黨和政府引入了多種政策工具；而在“規(guī)范治理”方面則要求，創(chuàng)新政府與社區(qū)居委會的指導(dǎo)、監(jiān)督社會組織的方式。2016 年，民政部、中央組織部、中央綜治辦等《關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016 -2020 年）〉的通知》中有關(guān)“培育發(fā)展”的部分政策要點表明，黨和政府創(chuàng)新了社會組織參與政府購買城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)的制度設(shè)計；而在“規(guī)范治理”方面，則要求配套制定了社會組織參與購買社區(qū)服務(wù)的監(jiān)管要求。2020 年，《民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021 -2023 年）〉的通知》中有關(guān)“培育發(fā)展”的部分政策要點表明，黨和政府繼續(xù)加大政策幫扶的扶持力度；而在“規(guī)范治理”方面，則繼續(xù)深化綜合管理的規(guī)制力度。

為了彌補(bǔ)激勵不足的短板，社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新要在社區(qū)治理創(chuàng)新中促進(jìn)自身發(fā)展。通過部分政策要點可發(fā)現(xiàn)（見表2），在社區(qū)治理創(chuàng)新強(qiáng)化“規(guī)范治理”的規(guī)制過程中，社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新相應(yīng)地提高了“培育發(fā)展”的扶持力度。2016 年，《民政部、國家發(fā)展改革委員會關(guān)于印發(fā)〈民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃〉的通知》中有關(guān)“規(guī)范治理”的部分政策要點表明，黨和政府不斷通過直接登記加強(qiáng)社會組織監(jiān)管；而在“培育發(fā)展”方面，則拓展了政府購買的范圍和規(guī)模及優(yōu)先購買權(quán)。2017 年印發(fā)的《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》中有關(guān)“規(guī)范治理”的部分政策要點表明，黨和政府持續(xù)推進(jìn)直接登記管理社區(qū)社會組織；而在“培育發(fā)展”方面，則加大資金保障、擴(kuò)大購買范圍和規(guī)模與承接項目。上述分析可知，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的制度成因背后的作用機(jī)制，是由“社會治理”和“公共服務(wù)”驅(qū)動社會組織遵從政府的制度安排塑造而成。

表2 在社區(qū)治理創(chuàng)新過程中促進(jìn)社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展

（二）過程成因：“政策內(nèi)容”和“政策工具”雙試驗

在政策試驗下沉社區(qū)的過程中，接受試驗的政策內(nèi)容和政策工具在數(shù)量上的不唯一性塑造了四種配置形式：一是單項政策內(nèi)容配置單項政策工具；二是單項政策內(nèi)容配置多項政策工具；三是多項政策內(nèi)容配置單項政策工具；四是多項政策內(nèi)容配置多項政策工具。據(jù)我們不完全統(tǒng)計的歷年試點社區(qū)建設(shè)情況（見表3）來看，2015 年低碳社區(qū)試點建設(shè)與2016 年居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作（持續(xù)五年，連續(xù)發(fā)文17 份）證實，多項政策內(nèi)容配置多項政策工具是政策試驗下沉社區(qū)的典型特征。在政策內(nèi)容方面，低碳社區(qū)試點建設(shè)工作是以低碳社區(qū)建設(shè)為主。在具體過程中，其又嵌入了“智慧城市、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、棚戶區(qū)改造”等附加政策內(nèi)容，并行推進(jìn)試驗；政策工具則配置了“財政補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)、貸款貼息”等多樣工具。

表3 歷年來社區(qū)試點建設(shè)工作

自2016 年申報工作開始以來，在居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革的核心政策內(nèi)容基礎(chǔ)上，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點建設(shè)工作拓展了以“鼓勵社會力量管理運營居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”為主的多方面政策內(nèi)容；而政策工具則配置了“購買服務(wù)、公建民營、民辦公助、股權(quán)合作”等多種工具。進(jìn)一步來看，2016 年強(qiáng)化了中央財政支持試點工作、2017 年強(qiáng)化了試點補(bǔ)助資金管理、2017 年強(qiáng)化了財政分批資助、2018 年強(qiáng)化了試點工作績效考核與2019 年強(qiáng)化了分批試點申報等一系列配套政策，反映出譜系化政策內(nèi)容與多層次工具的試驗特點?？梢?，政策內(nèi)容和政策工具的配置關(guān)系是相互疊加的。這增加了試點社區(qū)的任務(wù)壓力和行政負(fù)擔(dān)。為此，社區(qū)層級的政策執(zhí)行主體要撬動更多資源，支撐政策試驗內(nèi)容順利落地。在此意義上，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新要進(jìn)行資源整合與轉(zhuǎn)化。

多項政策內(nèi)容配置多項政策工具的組合形式，是政府在社區(qū)獲取預(yù)期試驗成效的制度安排。由于我國政策試驗實施項目資金配套的預(yù)算機(jī)制，試點社區(qū)建設(shè)需要各層級政府予以專項資金撥款支持。條目清晰、規(guī)范嚴(yán)格的專項資金，無法補(bǔ)償試點社區(qū)建設(shè)工作中的“人財物”不匹配的資金支付額度。在此基礎(chǔ)上，“配額”財政支持的運行邏輯，旨在撬動下級政府形成同等比例的“配額”資金，補(bǔ)償資金支付缺口。在實踐過程中，“配額”資金不限于政府財政資金，也包括了撬動社會、市場等主體的公益資金。正是如此，社區(qū)治理創(chuàng)新開展組織化動員，吸納轄區(qū)企事業(yè)單位、社會組織、個體商戶與熱心居民，整合多方資源。

在具體撬動過程中，社區(qū)會轉(zhuǎn)化多項政策工具的支撐作用，使其資源整合行為具備合法性支持。社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新優(yōu)化了服務(wù)供需與政策試驗內(nèi)容的融合關(guān)系：一是要將多項政策內(nèi)容落地，與社區(qū)居民服務(wù)需求進(jìn)行銜接，使居民意識到政策內(nèi)容與居民利益緊密相關(guān)；二是將多項政策內(nèi)容融入到社區(qū)居民服務(wù)供給過程中，通過服務(wù)供給分工，實現(xiàn)精準(zhǔn)的服務(wù)回應(yīng)。可見，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的過程成因的作用機(jī)制，是由“政策內(nèi)容”和“政策工具”撬動資源整合與轉(zhuǎn)化塑造而成的。

（三）權(quán)變成因：“自由裁量”和“排序優(yōu)先”雙均衡

社區(qū)會激發(fā)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新中積累的過往經(jīng)驗與應(yīng)對技術(shù)，利用非正式制度制定有效的應(yīng)對策略。其集中表現(xiàn)為“自由裁量”和“排序優(yōu)先”，以緩解層層政府向下施加的壓力。

“自由裁量”指的是基層政府及社區(qū)一線工作人員，圍繞政策目標(biāo)如何執(zhí)行、何以執(zhí)行進(jìn)行共同選擇的過程?！白杂刹昧俊痹醋杂诎l(fā)揮中央和地方兩個積極性的傳統(tǒng)，旨在賦權(quán)省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，進(jìn)而擴(kuò)大省市縣地方的執(zhí)行力〔34〕。經(jīng)層級放權(quán)，省市縣三級政府的權(quán)責(zé)利關(guān)系更突出“上收發(fā)展權(quán)”和強(qiáng)化縣（區(qū)）的治理自主權(quán)。在進(jìn)一步推進(jìn)縣（區(qū)）內(nèi)部縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）及村（社區(qū)）以下四層級的權(quán)責(zé)利關(guān)系的過程中，形成了包括執(zhí)法權(quán)、自治權(quán)在內(nèi)的治理自主權(quán)〔35〕。

“排序優(yōu)先”指的是在多重政策目標(biāo)組合執(zhí)行過程中，基層政府與社區(qū)共同應(yīng)對，結(jié)合不同政策目標(biāo)的執(zhí)行周期進(jìn)行理性評估后，做出符合自身執(zhí)行情況的優(yōu)先級排序進(jìn)行回應(yīng)?！皟?yōu)先”突出了基層政府及社區(qū)一線工作者，理性選擇與判斷多重政策目標(biāo)中常規(guī)工作和專項工作盡快執(zhí)行的過程?！芭判騼?yōu)先”指向了基層政府與社區(qū)一線工作者的共謀策略，在應(yīng)對多重政策目標(biāo)形成的政策任務(wù)時，識別常規(guī)任務(wù)與專項任務(wù)。

統(tǒng)一“自由裁量”和“排序優(yōu)先”的關(guān)系，需要以社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新為基礎(chǔ)，持續(xù)發(fā)揮非正式制度的作用。作為因地制宜的地方性知識，非正式制度將社會結(jié)構(gòu)、社會心理、社會網(wǎng)絡(luò)和社會文化聯(lián)系起來〔36〕。在正式制度的規(guī)范約束下，非正式制度為基層政府及社區(qū)一線工作人員提供了變通執(zhí)行的彈性空間。在利普斯基看來，基層一線工作人員在其工作結(jié)構(gòu)施加的限制下，會發(fā)展出一些挽救公共服務(wù)和決策制定價值的技巧〔37〕。如何維系非正式制度形成的諸多支持至關(guān)重要。社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新作為一種紐帶，其具體作用如下：

其一，維系了從既定的基層社會結(jié)構(gòu)中建立的非正式聯(lián)盟。其核心要義為在非正式聯(lián)盟中確立廣泛認(rèn)同的公共議題。社區(qū)治理創(chuàng)新運用了新的技術(shù)手段、組織形式、動員策略與協(xié)商對話等方式，優(yōu)化了公共議題的集體行動效率。社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新則要將社區(qū)居民的社會需求和政府的政治需求，依托服務(wù)供給融入公共議題之中。

其二，強(qiáng)化了轄區(qū)內(nèi)社會群體的社會資本。其核心要義為密切轄區(qū)內(nèi)社會群體間的協(xié)作關(guān)系，提高信任感與認(rèn)同感。社區(qū)治理創(chuàng)新打造了社區(qū)治理共同體，強(qiáng)化轄區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)組織和居民等多方主體間的信任關(guān)系，提高歸屬感。社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新則優(yōu)化了服務(wù)供給塑造協(xié)作關(guān)系的氛圍，傳遞溫暖與關(guān)懷，強(qiáng)化服務(wù)供給過程中的心理交流與情感聯(lián)絡(luò)。

其三，支撐著同行同輩、跨行業(yè)精英間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其核心要義為創(chuàng)新互惠互利的激勵反饋過程。社區(qū)治理創(chuàng)新利用正式制度約束下的剩余激勵空間，優(yōu)化信息共享、資源共用、平臺共駐，強(qiáng)化關(guān)系支持。社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新則借助物質(zhì)和精神雙激勵，優(yōu)化了行業(yè)精英的激勵方式。

其四，增強(qiáng)社區(qū)文化所孕育的凝聚力。其核心要義為創(chuàng)新社區(qū)文化服務(wù)，激發(fā)公共精神，創(chuàng)造公共價值。社區(qū)治理創(chuàng)新要優(yōu)化培育和發(fā)展社區(qū)文化的氛圍，拓展文化活動項目開展形式。社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新應(yīng)在供給文化類公共物品過程中，嵌入轄區(qū)文化符號、歷史典故、家風(fēng)家教、地域標(biāo)識等德育元素，豐富精神滋養(yǎng)。維系非正式制度的持續(xù)成效，需要社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新?；诖?，社區(qū)治理和服務(wù)“嵌套”創(chuàng)新的權(quán)變成因的作用機(jī)制，是由“自由裁量”和“排序優(yōu)先”雙均衡依賴的非正式制度所塑造而成的。

四、結(jié)論與進(jìn)一步思考

長期以來，實務(wù)界的創(chuàng)新實踐探索，已然開啟了社區(qū)支撐基層治理創(chuàng)新的新篇章。這其中，支撐社區(qū)作為一個層級自主運行的社區(qū)治理和服務(wù)，履行了至關(guān)重要的非正式職能。通過相互嵌入的影響，社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新呈現(xiàn)出了“嵌套”創(chuàng)新的形式。本文嘗試從“政府職能轉(zhuǎn)移—政策試驗下沉—政策目標(biāo)執(zhí)行”三個維度去詮釋此種創(chuàng)新的成因及其作用機(jī)制。然而，與“嵌套”創(chuàng)新相關(guān)的問題尚需追問。

（一）從“嵌套”創(chuàng)新催生嵌套創(chuàng)新

探究“嵌套”創(chuàng)新，目的在于盡可能揭示作為一個具象化形式背后的本土化敘事?！扒短住眲?chuàng)新既是基層治理創(chuàng)新的一種具體形式，又是基層治理創(chuàng)新的一種類型表達(dá)。長期以來，“資源少、任務(wù)多”的治理困境倒逼著基層政府及社區(qū)持續(xù)整合與轉(zhuǎn)化資源。怎么整合？又以何轉(zhuǎn)化？其實踐成果可謂是百花齊放，各有千秋，其關(guān)鍵在于將多項創(chuàng)新議題聯(lián)系起來。為此，“嵌套”創(chuàng)新不僅指的是社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的相互嵌入關(guān)系，而且能夠解釋諸如社區(qū)協(xié)商議事、社區(qū)居民自治、社區(qū)環(huán)境治理等多項創(chuàng)新議題之間的相互嵌入關(guān)系。也就是說，“嵌套”創(chuàng)新催生了嵌套創(chuàng)新，使基層治理創(chuàng)新呈現(xiàn)為嵌入者和被嵌入者的融合關(guān)系。

（二）社區(qū)治理和服務(wù)的多屬性趨向

本文關(guān)注社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)，源自于二者在國家治理體系和基層治理體系之間的獨特地位。一方面，從國家治理延伸至基層治理過程中，社區(qū)治理和服務(wù)作為單項議題被創(chuàng)新。另一方面，從基層治理上升到國家治理過程中，社區(qū)治理和服務(wù)作為撬動多項議題的捆綁議題被創(chuàng)新。由此，社區(qū)治理和服務(wù)各自呈現(xiàn)出制度、過程、工具等多重屬性。考察和追問組織行為意義上的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，需要充分把握社區(qū)層級的特殊性、復(fù)雜性。