數(shù)字化創(chuàng)新與數(shù)字化轉(zhuǎn)型： 技術賦能城市治理的路徑

張丙宣 羅 琳

一、問題的提出

數(shù)字時代，數(shù)字技術被寄予厚望，為克服城市治理問題、推動城市繁榮和高質(zhì)量發(fā)展帶來了前所未有的機遇，并為其提供了新思路新工具。黨的十九屆四中全會強調(diào)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨的十九屆五中全會提出，不斷提升城市治理科學化精細化智能化水平。黨的二十大報告提出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”，進一步明確了智慧城市建設的方向。近年來，智慧城市建設的領域不斷拓展和深化，從能源、交通、城市管理等領域不斷向環(huán)保、旅游、醫(yī)療等領域拓展，其中，以城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”“數(shù)字孿生城市”等為代表的數(shù)字技術賦能城市治理的探索與實踐，為思考數(shù)字技術如何推動我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了契機。那么，數(shù)字技術是如何推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的？該問題的關鍵在于厘清數(shù)字技術與體制機制之間的關系，以及在數(shù)字時代，城市如何運用數(shù)字技術實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

在數(shù)字技術與治理體制關系上，既有研究主要分為兩種傾向，一種傾向把智慧城市視為技術性解決方案，認為數(shù)字技術在城市治理中具有決定性作用，以信息通訊技術（ICTs）、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能為代表的新一代數(shù)字技術，通過實現(xiàn)供需關系的精準匹配，提高了城市資源的使用效率和治理效能?！?〕另一種傾向把智慧城市視為體制機制性解決方案，認為把復雜的城市治理問題簡化為技術問題，將更新、更快、更精細的技術作為改善城市的唯一途徑是危險的，它阻礙了更為系統(tǒng)改革的可能〔2〕。為此，體制機制性解決方案強調(diào)，城市治理的核心是制度，經(jīng)濟社會就是技術的表達，并隨著技術的進步而進化〔3〕，數(shù)字技術推動了傳統(tǒng)的科層組織標準化、數(shù)字化〔4〕，重構(gòu)了整個創(chuàng)新過程和知識管理的規(guī)則，推動組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和治理體制的調(diào)整，影響整個組織生態(tài)系統(tǒng)〔5〕，強化了國家對城市空間的掌控能力〔6〕。因此，破解復雜的城市社會問題的關鍵在于長期的體制機制性改革〔7〕。

兩種傾向均強調(diào)數(shù)字技術的重要性，并指出數(shù)字技術與體制之間存在復雜的關系，這為本研究奠定了基礎。然而，不管是技術性方案還是體制機制性方案，都沒有完全處理好技術與體制的關系。實際上，一項技術能否被采用，不僅直接受到技術的類型（比如替代性技術或者是使能技術）的影響〔8〕，而且受到特定時期社會觀念、文化與制度的約束〔9〕。與兩種方案不同，本文認為技術與體制之間的組合方式是多樣的、連續(xù)的，除了技術性方案和體制機制性方案外，在城市治理的情境中還有諸多介于二者之間的技術與體制機制的不同組合，比如形式多樣的數(shù)字化創(chuàng)新，這些創(chuàng)新深刻影響著城市治理，推動著制度變遷。為此，本文認為技術與體制之間的關系離不開特定的制度環(huán)境和數(shù)字化創(chuàng)新實踐。尤其是在城市治理的情境中，數(shù)字技術賦能城市治理的方式往往通過數(shù)字化創(chuàng)新來實現(xiàn)，數(shù)字化創(chuàng)新的疊加組合推動著城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型?；诖耍狙芯繌闹贫鹊囊暯?，從技術表達體制和技術改造體制層面，構(gòu)建數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的框架，分析數(shù)字技術賦能城市治理的路徑。

二、數(shù)字化創(chuàng)新與數(shù)字化轉(zhuǎn)型：一個分析框架

良好的城市由一個個有機聯(lián)系的街區(qū)組成。能否有效地平衡秩序與活力是城市治理成敗的關鍵。雅各布斯認為，街區(qū)之間是具體的、社會意義上和經(jīng)濟意義上的連續(xù)體。成功的街區(qū)不是一些不相關的孤島，而是依賴于各個街區(qū)間的互相交錯與重合，以及互相幫助共渡難關；在面對來自外部問題時，孤立無援的街區(qū)往往陷入無助的困境中。〔10〕在我國，以人民為中心是我國城市治理的價值目標。街區(qū)正在從城市治理的“末梢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒吧凇?。?shù)字技術通過表達和改造城市治理體制，來保持城市秩序與活力的動態(tài)平衡。

表達制度和改造制度，是數(shù)字技術影響治理體制的兩個層面?！?1〕一方面，任何技術都不是中立的，都帶有明顯的社會性，表達用戶和設計者的價值與意圖。一項技術能否被使用、如何使用以及使用產(chǎn)生何種結(jié)果，往往是社會和政治過程的結(jié)果〔12〕，是制度和體制選擇的結(jié)果〔13〕。因此，技術具有鞏固制度的傾向。另一方面，在表達制度的基礎上，技術潛在地改變組織和制度的結(jié)構(gòu)、模式與規(guī)則，以應對內(nèi)外環(huán)境的變化。技術對制度的表達和改造，往往以表達為基礎，然而，如果技術僅僅停留在表達制度的層面，那么，技術可能被用于鞏固制度，造成制度的僵化；如果在表達的基礎上技術還能夠改造制度，那么，制度可能會得以更新和完善。

技術以數(shù)字化創(chuàng)新的方式來表達制度。數(shù)字化創(chuàng)新（digital innovation）是數(shù)字技術與制度的組合，也是技術表達、改造制度的中介機制。數(shù)字化創(chuàng)新是數(shù)字產(chǎn)品和服務的創(chuàng)建和實施過程，是運用標準化的軟件語言，將行為者、關系、場景等轉(zhuǎn)化為可延展性、同質(zhì)性、可移植的數(shù)字形式，從而限制或推動個體行為的改變?！?4〕數(shù)字化創(chuàng)新往往產(chǎn)生于特定的組織和制度背景中，與組織和制度相結(jié)合，并嵌入到社會預期和適當行為的制度背景中，成為社會和文化系統(tǒng)的組成部分?！?5〕

數(shù)字技術對制度和體制機制的改造是一個長期的過程，這個過程被稱為數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是“多種數(shù)字化創(chuàng)新形式的疊加組合產(chǎn)生了由新角色、結(jié)構(gòu)、實踐、價值觀和信念等構(gòu)成的綜合效應，這種效應會改變、威脅、取代或者補充現(xiàn)有組織、制度、行業(yè)或領域內(nèi)的游戲規(guī)則”?！?6〕實質(zhì)上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是制度變遷的過程，以一種新的組織和制度形式出現(xiàn)，并推動組織和制度部分或全部從一種實踐、結(jié)構(gòu)和價值轉(zhuǎn)向另一種實踐、結(jié)構(gòu)和價值?！?7〕當然，不同地區(qū)的政府或部門對數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型過程有不同的反應，呈現(xiàn)出抵制、適應或者主動推動等不同角色。分析框架見圖1。

圖1 數(shù)字化創(chuàng)新與數(shù)字化改造的分析框架

以5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的新一代信息技術的廣泛應用，正在推動新一輪數(shù)字化創(chuàng)新，豐富城市政府應對治理難題的工具箱。同時，數(shù)字化創(chuàng)新加速推動傳統(tǒng)城市治理體制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。為此，本文將從數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩個層面，分析數(shù)字技術賦能城市治理的機制，最后，討論數(shù)字時代的城市治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)與應對。

三、技術表達制度：城市治理中數(shù)字化創(chuàng)新

在我國城市治理中，數(shù)字化創(chuàng)新的形式不斷翻新。根據(jù)數(shù)字技術與治理體制從松散到緊密的結(jié)合程度，可以把數(shù)字化創(chuàng)新分為數(shù)字化的組織形式、數(shù)字制度的模塊和數(shù)字制度的基礎設施三種類型。它們分別從不同的層面、圍繞特定的治理問題，表達城市治理的制度，推動城市治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺：數(shù)字化的組織形式

數(shù)字化的組織形式是數(shù)字化創(chuàng)新的形式之一。其中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺是數(shù)字化組織形式的典型代表。數(shù)字技術的進步推動數(shù)字化組織形態(tài)的變化，城市的數(shù)字化組織方式主要經(jīng)歷了三次變遷：即20 世紀90 年代中后期，以國家各部委建立并垂直延伸到街區(qū)的數(shù)據(jù)庫為代表的縱向信息系統(tǒng)；21 世紀初，以政府門戶網(wǎng)站和OA辦公系統(tǒng)為代表的橫向信息系統(tǒng)；近年來以APP、微信公眾號以及綜合性數(shù)字信息平臺為代表的移動數(shù)字平臺。然而，不管是信息報送系統(tǒng)還是數(shù)字平臺，數(shù)字化的組織形式的功能基本一致，即收集、記錄組織行為的信息，履行城市管理和公共服務的職能。

在結(jié)構(gòu)上，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺表達城市的治理體制。雖然數(shù)字平臺力求實現(xiàn)治理主體、對象、功能與任務的全覆蓋，形成扁平化結(jié)構(gòu)，然而，實踐中的數(shù)字平臺往往呈現(xiàn)出分層分部門的結(jié)構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市治理的數(shù)字平臺包括市級、市屬職能部門及區(qū)（縣、市）、區(qū)級部門及街道級、街道部門及社區(qū)四個層級，城市的所有行政部門在數(shù)字平臺上都有其位置和權(quán)限，每個層級、部門和人員訪問、使用和支配信息的權(quán)限由各自的職責決定。城市治理的數(shù)字平臺是多樣的，一個部門可能要同時使用多個數(shù)字平臺，或者多個部門共用一個數(shù)字平臺，但是，數(shù)字平臺并沒有打亂他們各自的權(quán)責邊界，而是通過代碼、參數(shù)、腳本等計算機語言將各自的職責模擬和表達出來。

在運行和實踐中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺模擬城市治理中每個層級、部門的行為和行政過程。數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺實現(xiàn)計劃、組織、決策、執(zhí)行、指揮、協(xié)調(diào)、溝通等管理過程，推動跨層級跨領域跨部門合作，開展分布式的整體協(xié)調(diào)的行動，將特定類型的社會問題與治理主體、應對措施精準匹配。溝通協(xié)調(diào)的方式除了傳統(tǒng)的線下會議、公文，線上的視頻會議也越來越普遍，尤其是疫情期間，騰訊會議、釘釘視頻會議成為行政溝通的重要方式。雖然，最重要的溝通和決策依然是線下召開的黨委會，然而，越來越多常規(guī)任務已經(jīng)能夠在數(shù)字平臺上得到較好的完成。

需要指出的是，作為數(shù)字化組織形式，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺模擬和表達了城市治理的行政結(jié)構(gòu)和行政過程，行政組織之外的街區(qū)環(huán)境尚未被納入。

（二）應用場景：數(shù)字制度模塊

數(shù)字制度模塊是數(shù)字化創(chuàng)新的第二類形態(tài)，它運用普遍被人們接受的現(xiàn)成的或可定制的數(shù)字技術，創(chuàng)建一個具有特定價值目標的集成模塊〔18〕，用于解決特定的社會問題。其中，應用場景（application scenario）是城市治理中典型的數(shù)字制度模塊，比如杭州市上城區(qū)湖濱街道的數(shù)字駕駛艙。應用場景以政府部門為主要服務對象，基于城市產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，運用算法感知、呈現(xiàn)和監(jiān)測城市的運行狀態(tài)，成為城市管理者的日常工作平臺。與數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺的展示功能不同，應用場景側(cè)重于多部門多領域數(shù)據(jù)的交互與集成，集決策、任務派單、智能預警、應急指揮等功能于一體，解決諸如城市交通擁堵等問題。

應用場景主要用于履行政府的監(jiān)管和服務兩類功能。近年來，為破解城市道路擁堵等問題，各地紛紛搭建應用場景。杭州市上城區(qū)湖濱街道，整合分散于各部門各層級業(yè)務條線的數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)孤島，通過數(shù)字的交互、碰撞，實時感知、全程跟蹤、全局分析，為管理者、決策者開展全周期管理提供數(shù)字化、智能化、科學化的管理工具。比如打通市、區(qū)兩級政府的交通、公安、城管等多部門以及街道自建的道路視頻數(shù)據(jù)，實時監(jiān)管街區(qū)道路通勤和擁堵情況。街道辦事處將轄區(qū)內(nèi)各類場庫、醫(yī)院、小區(qū)的停車泊位統(tǒng)計出來，將這些資源放到街區(qū)治理應用場景，實時監(jiān)測泊位使用情況。

服務與監(jiān)管相互依存。城市治理除了監(jiān)管，還有服務，通過應用場景掌握的監(jiān)管數(shù)據(jù)，成為城市精細服務的重要基礎。杭州上城區(qū)的“街區(qū)治理”應用場景，協(xié)同城管、交警、衛(wèi)健等部門，建立了“停車指數(shù)”和“泊位指數(shù)”兩個指標，在醫(yī)院周邊道路及醫(yī)院門口安裝了智能導視牌，實時顯示剩余泊位數(shù)量，引導車輛根據(jù)最優(yōu)行駛路線快速駛?cè)胫苓呁＼噲鰩?，為車主智能?guī)劃通行路線，有效盤活醫(yī)院周邊車位，消除車輛排隊擁堵、減少交通事故的發(fā)生。

需要指出的是，與數(shù)字化組織形式相比，以場景應用為代表的數(shù)字制度模塊，突出了街區(qū)橫向的統(tǒng)籌作用，把城市政府、社會以及市場的資源納入進來，通過數(shù)字技術與部門業(yè)務的深度融合，從更大范圍尋找破解城市治理問題的方案。

（三）城市大腦：數(shù)字制度的基礎設施

數(shù)字制度的基礎設施是制定標準的數(shù)字技術，它的開發(fā)者和創(chuàng)造者試圖將其規(guī)范、價值或制度邏輯注入其中，〔19〕旨在建立數(shù)字治理體系，再造數(shù)字時代的社會秩序，限制和協(xié)調(diào)眾多參與者的行為與活動，實現(xiàn)價值的創(chuàng)造和重新分配。〔20〕杭州的城市大腦是數(shù)字制度基礎設施的典型代表。在技術層面上，杭州城市大腦是數(shù)據(jù)交換的中樞協(xié)議，以及由“中樞系統(tǒng)+部門（區(qū)、縣、市）平臺+數(shù)字駕駛艙+應用場景”構(gòu)成的核心架構(gòu)，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)的跨層級跨部門跨業(yè)務跨地區(qū)的協(xié)同，打通融合交警、城管、醫(yī)療、應急、環(huán)保、消防、衛(wèi)健等11 個領域多部門數(shù)據(jù)，在交通治理、環(huán)境保護、城市精細化管理、區(qū)域經(jīng)濟管理等領域建立了48 個應用場景，〔21〕有效地推動了城市治理。

數(shù)字制度基礎設施扮演著“政府”的角色，為城市治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)的技術性解決方案。城市大腦具有三個主要功能。一是為縣（市、區(qū)）平臺、部門和鎮(zhèn)街開發(fā)個性化應用提供基本架構(gòu)、云資源配置和算力支撐。二是為數(shù)據(jù)共享和應用提供合法性支撐。城市大腦中樞本質(zhì)上是治理機制，將部門數(shù)據(jù)連接到城市大腦，城市大腦為市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)街及其部門以及社區(qū)利用相關數(shù)據(jù)提供技術和合法性保障。三是實施監(jiān)管和提供服務。城市大腦借助遍布城市的各類傳感器，持續(xù)“掃描”、無感監(jiān)管整座城市，確保城市秩序與安全，杭州城市大腦每兩分鐘掃描一次城市，為整座城市服務提供算力支持。

城市大腦讓數(shù)據(jù)流動起來，數(shù)據(jù)賦能城市治理。作為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動力、資本和技術之后的第五要素。城市運行的數(shù)據(jù)是城市大腦的血液，但是城市大腦并非把數(shù)據(jù)儲存起來，而是讓數(shù)據(jù)流動起來，通過對城市數(shù)據(jù)的全方位實時分析，向縣（市、區(qū)）平臺、部門和鎮(zhèn)街數(shù)字駕駛艙以及應用場景賦能，為各領域的數(shù)字化創(chuàng)新提供了標準和工具箱，有效調(diào)配城市公共資源，提高資源使用效率。城市大腦不僅是科技創(chuàng)新，也是機制創(chuàng)新，加速了從數(shù)據(jù)封閉到數(shù)據(jù)開放的觀念轉(zhuǎn)變，通過打通城市的神經(jīng)網(wǎng)絡，對整個城市進行即時分析和研判，讓數(shù)據(jù)幫助城市思考、決策和運營。〔22〕

需要指出的是，與數(shù)字化組織方式和數(shù)字制度模塊相比，數(shù)字制度基礎設施超越了特定的創(chuàng)新和組織，它為整個城市提供新的治理和監(jiān)管的架構(gòu)，將不同數(shù)字化組織方式、數(shù)字制度模塊以及行為者聯(lián)系起來，并賦予行動合法性，〔23〕推動各領域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

簡言之，數(shù)字化創(chuàng)新的三種形式，雖然各有側(cè)重，但是都表達了我國城市治理中以人民為中心的價值理念、多層級多部門的城市治理架構(gòu)，并嘗試構(gòu)建數(shù)字制度模塊和基礎設施，為城市治理建立新的社會秩序。

四、技術推動治理體制的改革：城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

數(shù)字化創(chuàng)新不僅表達制度，而且長期的數(shù)字化創(chuàng)新實踐推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，潛在地推動城市治理理念、運作過程、治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則的變化，推動城市治理體制機制的變遷。

（一）構(gòu)建以人民為中心的“整體智治”現(xiàn)代城市

數(shù)字化創(chuàng)新帶來的綜合效應之一是城市治理理念的轉(zhuǎn)變，即從以部門為中心轉(zhuǎn)向以人民為中心，打造“整體智治”的現(xiàn)代城市，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型引領經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

一是以民眾的需求為導向的城市治理。以城市大腦為代表的數(shù)字基礎設施的投入使用，成為落實“以人民為中心”理念的重要手段，也改變了城市服務的理念，即城市治理最需要解決什么、群眾最盼什么，就謀劃、推出什么，讓群眾沒有難辦的事。為破解基層痛點和切實滿足民眾需求，杭州在城市大腦上搭建便民惠企、民生直達的應用場景和數(shù)據(jù)駕駛艙，上線高齡津貼、企退人員節(jié)日慰問費等12 項直達政策，做到兌付資金秒達百姓，讓惠民政策直達群眾，實現(xiàn)“一天都不會差”“一次都不用跑”“一個都不會少”。

二是讓民眾找部門變?yōu)檎艺?。為更好服務民眾，讓民眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便，在城市大腦等數(shù)字化創(chuàng)新取得積極效果的基礎上，浙江省提出打造“整體智治”現(xiàn)代政府的目標，以“整體智治”理念推進政府數(shù)字化改革，圍繞群眾和企業(yè)的“關鍵小事”，深化便民利企“一件事”改革，實現(xiàn)跨層級跨部門多業(yè)務協(xié)同，實現(xiàn)從碎片化治理到整體治理轉(zhuǎn)變。

三是建設智慧城市。數(shù)字化創(chuàng)新實踐有效地配置了城市稀缺資源，破解了城市治理中的一系列問題，為政府提出打造新型智慧城市提供了信心。2020 年6 月杭州出臺《關于做強做優(yōu)城市大腦打造全國新型智慧城市建設“重要窗口”的決定》，從堅持數(shù)字賦能城市治理、健全城市大腦平臺架構(gòu)等方面，打造新型智慧城市，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨后，杭州市上城區(qū)開始打造“會思考的街區(qū)”。

（二）專班運作和部門協(xié)同

數(shù)字化創(chuàng)新是數(shù)字技術與城市治理體制協(xié)同增效的過程，并推動城市運作模式從部門本位向?qū)０噙\作與部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變?！?4〕數(shù)字化創(chuàng)新在表達治理體制機制的基礎上，還為部門協(xié)同和流程優(yōu)化提供了可行的技術手段。

一是專班運作。近年來，在解決城市特定問題上，數(shù)字化創(chuàng)新與專班運作同步出現(xiàn)，成為數(shù)字時代城市治理的一個顯著特征。專班是臨時性機構(gòu)，聚焦問題，打破層級壁壘條塊壁壘，從與任務相關的部門抽調(diào)業(yè)務骨干，集中攻關，任務完成以后，專班自動解散，抽調(diào)的人員重新回到各自部門。專班成員雖然來自各部門，但是并不代表任何一個部門，而是從整體政府的角度，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)設計辦事流程、政策方案或者開發(fā)特定的應用場景。譬如，為了解決醫(yī)院周邊車輛擁堵的難題，杭州市上城區(qū)抽調(diào)區(qū)交警、城管、衛(wèi)健等部門人員，成立工作專班。

二是多部門協(xié)同。數(shù)字化創(chuàng)新促進跨部門、跨區(qū)域、跨層級間的業(yè)務協(xié)同。為解決車輛擁堵問題，城市大腦為各層級、各部門協(xié)同打通多個場景。衛(wèi)健部門整合醫(yī)院掛號平臺多的問題，提前推送最優(yōu)方案的提醒短信；交警部門實時發(fā)布醫(yī)院周邊的交通擁堵指數(shù)，并與高德地圖合作開設醫(yī)院周邊交通應用場景；城管部門切實做好醫(yī)院周邊停車場庫數(shù)據(jù)校準，提高已有車位泊車率；公交集團根據(jù)賦能數(shù)據(jù)合理規(guī)劃公交路線，增加就醫(yī)專車。城市大腦推動部門協(xié)同，使居民暢快出行、便捷泊車、舒心就醫(yī)等多個場景實現(xiàn)有機銜接。

（三）治理結(jié)構(gòu)的平臺化

數(shù)字化創(chuàng)新表達而不是取代城市的多層級多部門的治理體制，然而，數(shù)字基礎設施和數(shù)字制度模塊，的確在推動治理結(jié)構(gòu)的改變，其中，城市治理的重心下沉到街區(qū)，街區(qū)從城市治理的“末梢”變?yōu)椤扒吧凇保瑪?shù)據(jù)和部門力量自上而下地向街區(qū)匯集，推動以街區(qū)為中心的平臺治理結(jié)構(gòu)逐步形成。

一是街區(qū)成為城市治理的重心。數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動街區(qū)從被動執(zhí)行政策的“末梢”變?yōu)橹鲃訝款^抓落實的“前哨”。城市大腦直接賦能街區(qū)，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)在街區(qū)融合，為街區(qū)精細精準治理提供數(shù)據(jù)和算力支撐。街區(qū)發(fā)揮牽頭抓落實的作用，把市級、區(qū)級的部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌下沉到街道，街道與市屬、區(qū)屬職能部門直接互動，街道排查轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)院、商場、小區(qū)等各類停車泊位的分布，統(tǒng)籌變?yōu)獒t(yī)院的配套；區(qū)屬職能部門力量下沉到街道，譬如在街區(qū)組建集公安、城管、應急、鎮(zhèn)（街）綜合信息指揮室等多部門的綜合治理大隊，實現(xiàn)“一支隊伍管巡防”。

二是以街區(qū)為中心的平臺治理。數(shù)字時代，改革的中心從條線的部門轉(zhuǎn)向街區(qū)。平臺是數(shù)字技術與治理體制機制協(xié)同增效的實現(xiàn)形式，通過創(chuàng)建模塊把多部門多層級多領域的治理主體、資源整合進來，使部門的職能和權(quán)力被重組到街區(qū)治理的應用模塊中〔25〕，通過設計激勵機制和協(xié)同規(guī)則，產(chǎn)生積極反饋效用，推動協(xié)作的擴散〔26〕。例如，圍繞治理浙江大學醫(yī)學院附屬第一醫(yī)院和第二醫(yī)院醫(yī)院周邊道路擁堵問題，杭州市上城區(qū)小營街道成立專班，統(tǒng)籌跨區(qū)道路通行路線的設計，將原下城區(qū)的長慶、潮鳴等街道的場庫泊位資源數(shù)據(jù)交給小營街道統(tǒng)一調(diào)度。以街區(qū)為中心的平臺治理已成為整合跨行政區(qū)域、跨部門職能和權(quán)力的重要方式，街區(qū)成為城市治理的基本單元。將部門的職能和權(quán)力重組到不同的應用模塊中，推動功能模塊內(nèi)部的協(xié)同創(chuàng)新。

（四）治理規(guī)則：合作共贏和城市治理共同體

良性的治理應當是開放、有活力、可持續(xù)、社會力量廣泛參與的治理。對城市而言，建立新的治理規(guī)則和社會秩序是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深層內(nèi)容。城市政府仍將是數(shù)字化創(chuàng)新的引導者、倡導者、主導者，同時，街區(qū)通過數(shù)字賦能，優(yōu)化治理規(guī)則，自我減負，并倡導合作共贏，建立城市治理的共同體等。

一是自下而上優(yōu)化治理規(guī)則。例如，針對上級要求街區(qū)重復上報信息的問題，杭州市湖濱街道在街道數(shù)字駕駛艙上開發(fā)了多表合一的應用，這個應用包括了所有常規(guī)性信息報表的字段，社工能夠上門一次采集、更新多個部門的數(shù)據(jù)，根據(jù)部門需要，選出字段，生成新的報表，這一治理規(guī)則的優(yōu)化極大減輕了社工的工作壓力。另外，街道還統(tǒng)一了各部門的地址庫，對轄區(qū)的所有房屋、人口精準賦碼，部門數(shù)據(jù)在街區(qū)碰撞，有助于精準發(fā)現(xiàn)問題精準治理。

二是合作共贏構(gòu)建城市治理共同體。數(shù)字制度基礎設施推動了城市的共建共治共享。通過城市大腦和數(shù)據(jù)駕駛艙，數(shù)據(jù)能上能下，實時更新，讓部門執(zhí)行政策精準高效，贏得了部門的支持。由于互利共贏，企業(yè)愿意把諸如車位等稀缺資源納入到街區(qū)公共平臺，為企業(yè)帶來更多的收入，增加了企業(yè)的收益，贏得了企業(yè)的支持，激活了市場機制。打造街區(qū)治理應用場景，為市民提供有溫度的個性化服務，提高了市民的獲得感。因此，互利共贏的城市共同體營造了良性的城市治理和城市創(chuàng)新生態(tài)。

簡言之，在表達城市治理制度的基礎上，數(shù)字化創(chuàng)新實踐從治理理念、運作過程、治理結(jié)構(gòu)以及治理規(guī)則等多個層面推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

五、討論：數(shù)字技術與城市治理的現(xiàn)代化

數(shù)字技術在表達城市治理制度的基礎上，不斷改造城市治理體制，推動城市治理制度不斷轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。然而，推進城市治理現(xiàn)代化，依然需要思考數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合法性、平臺治理績效以及人文關懷等問題。

（一）數(shù)字化創(chuàng)新的合法性問題

有效性與合法性是任何制度都面臨的共性問題。數(shù)字技術賦能城市治理是通過數(shù)字化創(chuàng)新推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方式來實現(xiàn)，然而，數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型依然繞不開合法性問題，即它是如何被人們和政府認同和接受的？既有研究強調(diào)從外部獲得支持，并通過內(nèi)部實踐和身份認同獲得行政組織內(nèi)部支持。〔27〕上文分析發(fā)現(xiàn)，與既有研究相似，我國城市治理的數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要通過提升治理績效，從外部獲得合法性；另外，我國城市數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型還通過以城市大腦為代表的數(shù)字制度基礎設施自上而下地加速創(chuàng)新，獲得合法性。

數(shù)字化創(chuàng)新顯著地提高了城市治理效能，無疑為它獲得合法性奠定了基礎。20 世紀90 年代以來，數(shù)字化組織形式已經(jīng)成為提高政府治理效能的有效工具，備受部門青睞。近年來，隨著信息通訊技術的進步，數(shù)字化創(chuàng)新加速迭代升級，給人們帶來巨大沖擊，加劇了人們對數(shù)字化創(chuàng)新合法性的分歧，一部分人和部門認同并支持數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，另一部分則指出應該警惕數(shù)字化帶來的風險。

近年來，數(shù)字化創(chuàng)新的合法性正在從每個創(chuàng)新單獨自下而上獲得合法性，逐步轉(zhuǎn)向通過數(shù)字制度基礎設施自上而下地獲得合法性。其中，以城市大腦為代表的數(shù)字制度基礎設施加速了數(shù)字化創(chuàng)新的合法性。城市的數(shù)字化創(chuàng)新只要在扮演著“政府”角色的城市大腦上上線，就自動獲得合法性，這無疑加速了數(shù)字化創(chuàng)新的速度，減少了街區(qū)和城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的阻力。

（二）平臺治理：新舊制度的互補與互斥

制度變遷是個長期的過程，制度變遷的過程往往呈現(xiàn)為新舊制度并存，很少表現(xiàn)為新制度直接代替舊制度。平臺和平臺治理的出現(xiàn)與應用是城市主動調(diào)整組織方式，優(yōu)化政府組織模式，以回應外部沖擊與挑戰(zhàn)。這種嘗試旨在實現(xiàn)新技術與既有制度的互補，克服制度與新技術不兼容的問題。

平臺治理是技術與制度互補的形式之一。平臺治理巧妙地在數(shù)字技術與官僚體制之間找到了結(jié)合點，在保持官僚體制相對穩(wěn)定的條件下，又能夠克服多層級多部門治理體制的外部性問題。在街區(qū)，平臺治理始于上級的推動和街區(qū)克服自身面臨難題的嘗試，是頂層設計與基層探索的良性互動的結(jié)果。上級政府建設數(shù)字制度基礎設施，街區(qū)在這個設施和架構(gòu)上開發(fā)個性化應用。上下級政府均從數(shù)字化創(chuàng)新中受益，這無疑加速了數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

同時，平臺治理也是數(shù)字技術與官僚體制互斥和妥協(xié)的過程。雖然平臺治理能夠克服部門的外部性問題，然而，部門的獨立性、可自由裁量的時間和空間被大大壓縮了，數(shù)字平臺上的部門更加透明了，其行為受到其他部門的約束與監(jiān)督。部門以數(shù)據(jù)保密為由，壟斷數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)和數(shù)字技術淪為部門鞏固權(quán)力的工具，抵制數(shù)字化轉(zhuǎn)型，保持部門傳統(tǒng)的權(quán)力。因此，如果數(shù)字化創(chuàng)新無法推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，那么，數(shù)字技術可能會造成治理體制的僵化。

（三）數(shù)字化創(chuàng)新、治理能力與城市的繁榮

創(chuàng)新推動城市的繁榮。數(shù)據(jù)正在成為數(shù)字時代的核心資產(chǎn)，數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字化創(chuàng)新推動金融資本主義轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)資本主義〔28〕，有學者指出數(shù)字創(chuàng)新的紅利被頭部平臺企業(yè)壟斷，數(shù)字經(jīng)濟越來越呈現(xiàn)平臺資本主義的特征〔29〕。這些擔憂是必要的，互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)壟斷數(shù)據(jù)，帶來的巨額財富及日趨增強的監(jiān)控能力，已經(jīng)威脅到城市社會的公平正義〔30〕，破壞城市創(chuàng)新生態(tài)。

但是，數(shù)字化創(chuàng)新和城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是一種不可阻擋的發(fā)展趨勢。城市并不會因為出現(xiàn)了數(shù)據(jù)壟斷和平臺壟斷，就停止數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。重要的是，數(shù)字化創(chuàng)新改變了激勵結(jié)構(gòu)，為城市帶來新的活力。不可否認，數(shù)據(jù)以及數(shù)字技術能夠帶來績效，然而，這種績效具有明顯的短期性，城市的持續(xù)創(chuàng)新和長期繁榮，還需要優(yōu)化平臺治理規(guī)則、激勵結(jié)構(gòu)和治理生態(tài)〔31〕，推動城市治理體制和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（四）科技、人文與城市社會的韌性

城市治理現(xiàn)代化不僅依靠科技創(chuàng)新帶來的活力，還需要考慮城市的人文、社會機制和治理生態(tài)。在某種意義上，科技創(chuàng)新來自于城市的人文、社會機制、創(chuàng)新生態(tài)以及有活力有韌性的街區(qū)，是“智能”與“人工”的恰當結(jié)合〔32〕，這是一個健康城市的主要特征。它們是城市創(chuàng)新和內(nèi)生發(fā)展的“原湯”。正是對城市人文與社會韌性的堅守，讓人們對數(shù)字化創(chuàng)新保持警惕，擔心他們認同的生活方式被缺乏人文關懷的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所取代。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型應該走科技向善之路。堅持推動數(shù)字技術與人文關懷的深度融合，搭建便民惠企、民生直達的應用場景，讓改革帶著溫度落地。應該高度警惕并有效防范數(shù)字技術替代市場和社會機制，化解數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)霸權(quán)帶來的風險。數(shù)據(jù)取之于民用之于民，積極向用戶和市場主體有序開放，激活市場和社會機制，構(gòu)建有韌性有活力的社會。因勢利導修復社會機制，運用數(shù)字技術，開展“微治理”，引導市民有序參與公共事務的治理，不斷增強社會活力。

六、結(jié)論

數(shù)字時代，技術為我們重新認識和理解城市治理，探索城市治理提供了新思路新工具。在既有研究的基礎上，本研究從制度的視角構(gòu)建數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架，分析數(shù)字技術賦能城市治理的路徑?；诮陙砦覈腔鄢鞘兄卫淼牡湫桶咐?，研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術賦能城市治理是數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩個相互依存的過程；城市治理中的數(shù)字化創(chuàng)新表達了以人民為中心的理念和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了數(shù)字治理的功能模塊和數(shù)字基礎設施，重塑了城市治理新秩序；多種數(shù)字化創(chuàng)新的疊加組合產(chǎn)生了綜合效應，推動了城市治理的理念、運行過程、治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則等的系統(tǒng)性變革，推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而，城市治理中數(shù)字化創(chuàng)新的合法性和平臺治理的有效性依然面臨新的挑戰(zhàn)，為促進城市的持久繁榮，應該堅持科技創(chuàng)新與以人為本、人民中心觀念的深度融合，激活城市的內(nèi)生活力，增強城市韌性。