提升?？谑懈卣佳a(bǔ)平衡管理水平的對(duì)策建議

王 宇

（海口市土地儲(chǔ)備整理中心，海南 ?？?570312）

耕地占補(bǔ)平衡工作是保障農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策就是保護(hù)耕地和糧食安全。我國(guó)最早于1997 年首次提出實(shí)行占用耕地與土地開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的耕地占補(bǔ)平衡政策，在2017 年1 月再次以中央文件的形式下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，明確要求堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，并進(jìn)一步提出了加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護(hù)，促進(jìn)形成一個(gè)保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局。2018 年，中央提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余、指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制。2018 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，標(biāo)志著我國(guó)耕地指標(biāo)的跨省交易邁入實(shí)踐環(huán)節(jié)，在確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的基礎(chǔ)上將指標(biāo)調(diào)劑收入用于鄉(xiāng)村振興。2019 年12 月，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，為確保占補(bǔ)平衡數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，確定耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)作為保障耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)落地的信息化監(jiān)管平臺(tái)；并于2020 年4 月對(duì)其進(jìn)行了升級(jí)改造，具體到補(bǔ)充耕地的名稱、驗(yàn)收時(shí)間、面積、位置坐標(biāo)及補(bǔ)充地塊前后影像等方面，更為客觀科學(xué)。2021 年，中央要求完善耕地占補(bǔ)平衡管理，為全面推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度落實(shí)落地提出了方向指引。由此可見，我國(guó)在耕地占補(bǔ)平衡的落實(shí)過(guò)程中，實(shí)踐也助推耕地占補(bǔ)平衡政策不斷發(fā)展完善，由早期的“先占后補(bǔ)”“邊占邊補(bǔ)”發(fā)展為當(dāng)前的“先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，更加重視新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量并重[1-2]。

在落實(shí)耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡的時(shí)代背景下，研究分析耕地占補(bǔ)平衡政策具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。在理論意義上，耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施以來(lái)，學(xué)術(shù)界從多個(gè)角度出發(fā)對(duì)其開展了研究，并取得了一定的研究成果，不過(guò)大多數(shù)都是集中在耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量質(zhì)量評(píng)價(jià)、考核機(jī)制等方面[3]，對(duì)于當(dāng)前耕地占補(bǔ)指標(biāo)的來(lái)源和落實(shí)途徑研究較少，特別是對(duì)省內(nèi)實(shí)施的易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的研究較少。本文探討的耕地后備資源、易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易和引入社會(huì)資本投資等新增耕地指標(biāo)途徑具有較為貼近當(dāng)前實(shí)踐的研究?jī)r(jià)值。在實(shí)踐意義上，研究增加補(bǔ)充新增耕地指標(biāo)的途徑，提升補(bǔ)充耕地能力，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡政策的落實(shí)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和啟發(fā)性，有助于提升政府部門的管理水平。

1 ?？谑懈卣佳a(bǔ)平衡政策落實(shí)現(xiàn)狀

?？谑袊?yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，在“占”上嚴(yán)格審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地報(bào)批材料、嚴(yán)控建設(shè)用地總量，盡可能不占或少占耕地；在“補(bǔ)”上建立了以市區(qū)兩級(jí)政府為主導(dǎo)的工作流程，完善的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目報(bào)批流程和引入社會(huì)資本投資主體等實(shí)施意見，保障了耕地占補(bǔ)平衡工作落實(shí)。隨著?？谑写罅ν七M(jìn)江東新區(qū)建設(shè)，建設(shè)占用耕地規(guī)模日益提升。2016—2020 年，海口市建設(shè)占用耕地約958 hm2，其中占用水田約452 hm2。根據(jù)歷年備案的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目和旱改水項(xiàng)目數(shù)據(jù)，2016—2020 年?？谑袑?shí)施補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量約105 hm2，其中補(bǔ)充水田面積約72 hm2。?？诘慕ㄔO(shè)占用耕地規(guī)模遠(yuǎn)超補(bǔ)充耕地的規(guī)模，但通過(guò)調(diào)劑省內(nèi)其他市縣相應(yīng)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，基本滿足了“十三五”期間的耕地占補(bǔ)平衡?！笆奈濉币詠?lái)，?？谑羞M(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。

1.1 壓實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任

采取“嚴(yán)占嚴(yán)補(bǔ)”的監(jiān)管措施，一方面是嚴(yán)格抓好建設(shè)占用耕地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批；另一方面是加強(qiáng)補(bǔ)充耕地力度，嚴(yán)格審核補(bǔ)充耕地質(zhì)量。拓寬補(bǔ)充耕地項(xiàng)目責(zé)任主體，在原先只有市級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，明確了區(qū)政府可以作為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目業(yè)主單位，并將區(qū)政府實(shí)施的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目獲得的新增耕地指標(biāo)優(yōu)先保障項(xiàng)目所在區(qū)的占補(bǔ)平衡需求，有助于當(dāng)?shù)匦略鼋ㄔO(shè)占用耕地項(xiàng)目的落地，激發(fā)了區(qū)鎮(zhèn)政府的屬地管理優(yōu)勢(shì)和實(shí)施補(bǔ)充耕地的積極性。

1.2 完善占補(bǔ)平衡責(zé)任目標(biāo)履行及整改制度

落實(shí)占補(bǔ)平衡目標(biāo)考核，將耕地占補(bǔ)自主平衡、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、耕地“進(jìn)出平衡”等情況納入年度占補(bǔ)平衡目標(biāo)考核內(nèi)容，健全市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府的考核評(píng)價(jià)體系，重點(diǎn)對(duì)占補(bǔ)平衡的審批和耕地占補(bǔ)指標(biāo)數(shù)量、新增耕地管護(hù)進(jìn)行考核。對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)考核存在的問題，通過(guò)嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地、嚴(yán)格管控耕地“非糧化”、實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”、加大撂荒地復(fù)墾復(fù)種等整改措施予以限時(shí)解決。

1.3 確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量和質(zhì)量

一方面是統(tǒng)籌劃定耕地后備資源區(qū)，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中足額統(tǒng)籌劃定耕地后備資源區(qū)，確保擬實(shí)施的耕地墾造項(xiàng)目落地；另一方面是建立補(bǔ)充耕地項(xiàng)目庫(kù)，有序開展耕地墾造項(xiàng)目和全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，形成“加快實(shí)施一批、有效驗(yàn)收一批、提前儲(chǔ)備一批”的良性循環(huán)，有序保障“十四五”期間項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)需求。此外，制定補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期管護(hù)實(shí)施方案，明確補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及土地承包經(jīng)營(yíng)者的管護(hù)責(zé)任，進(jìn)一步細(xì)化管護(hù)職責(zé)、措施、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等。對(duì)于已經(jīng)移交村級(jí)耕地墾造項(xiàng)目，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同協(xié)作，納入“田長(zhǎng)制”常態(tài)監(jiān)管，杜絕出現(xiàn)新增耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題。

海口市通過(guò)制度上的嚴(yán)格監(jiān)管，調(diào)動(dòng)各部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，避免了非法占用耕地的現(xiàn)象，落實(shí)了非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的嚴(yán)格審批和耕地占補(bǔ)平衡，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2 ?？谑懈卣佳a(bǔ)平衡存在的問題

隨著?？谑薪?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，特別是海南自由貿(mào)易港建設(shè)深入推進(jìn)，海南自由貿(mào)易港試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)區(qū)域——?？诮瓥|新區(qū)的劃定和建設(shè)也對(duì)海口市耕地占補(bǔ)平衡工作提出了更高要求。建設(shè)項(xiàng)目不可避免地占用耕地，而?？谑懈睾髠滟Y源潛力有限，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度越來(lái)越大，特別是水田占補(bǔ)平衡壓力越來(lái)越大，影響耕地占補(bǔ)平衡的問題亟須解決。

2.1 建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)模加大

“十四五”期間，海口市占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目主要集中在“一區(qū)七園”，分別是江東新區(qū)、美安（自貿(mào)港高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范園）、復(fù)興城西海岸（現(xiàn)代服務(wù)業(yè)國(guó)際創(chuàng)新園）、藥谷（自貿(mào)港傳統(tǒng)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚園）、獅子嶺（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合園）、海馬（現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)園）、觀瀾湖（自貿(mào)港旅游業(yè)改革試驗(yàn)園）、云龍（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)臨港經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)園）。江東新區(qū)和7 個(gè)園區(qū)總用地面積約38300 hm2，占用耕地約889 hm2。根據(jù)?？谑邪l(fā)展和改革部門提供的政府投資項(xiàng)目清單，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，“十四五”期間?？谑懈卣佳a(bǔ)指標(biāo)需求為耕地?cái)?shù)量1658 hm2，水田規(guī)模1036 hm2（表1）。

表1 ?？谑小笆奈濉逼陂g耕地占補(bǔ)指標(biāo)需求計(jì)劃表

2.2 耕地后備資源潛力不足

2019 年12 月，海南省自然資源和規(guī)劃廳印發(fā)了《海南省新增耕地調(diào)查認(rèn)定技術(shù)規(guī)范（試行）》，對(duì)新增耕地來(lái)源與區(qū)域選擇做出了明確的要求。由于新增水田的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提升較高，海口市主要河流南渡江兩岸灌溉水源充沛的區(qū)域已列為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，剩余的河流灌溉能力有限，經(jīng)技術(shù)單位對(duì)耕地后備資源進(jìn)行調(diào)查，補(bǔ)充耕地潛力為1078.85 hm2，其中可補(bǔ)充水田的面積為112.32 hm2，耕地后備資源不足。

2.2.1 具備潛力但尚未實(shí)施的地塊情況

據(jù)調(diào)查，?？谑芯邆錆摿Φ形磳?shí)施的地塊為1078.85 hm2（表2）。

表2 海口市各區(qū)補(bǔ)充耕地潛力調(diào)查情況表

2.2.2 廢棄礦坑適宜開墾為耕地潛力核查情況

?？谑虚]坑、關(guān)閉和停產(chǎn)的礦坑及周邊有17處符合補(bǔ)充耕地潛力要求，新增耕地潛力面積為277.67 hm2；旱地改水田潛力面積為152.28 hm2。經(jīng)規(guī)劃審查后，符合條件的補(bǔ)充耕地水田面積為122.51 hm2，其中旱改水面積為34.18 hm2（表3）。

表3 ?？谑袕U棄礦坑適宜開墾為耕地潛力核查情況表

?？谑懈睾髠滟Y源極度匱乏，除了加大耕地開墾力度，還需要實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)對(duì)廢棄礦坑進(jìn)行復(fù)墾，通過(guò)全域土地綜合整治優(yōu)化土地利用情況，通過(guò)土地整理增加部分新增耕地指標(biāo)。

2.3 易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易數(shù)量有限

2018 年，海南省印發(fā)了《海南省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理辦法》，并推出了補(bǔ)充耕地指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，用于規(guī)范省內(nèi)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易行為，每一宗補(bǔ)充耕地指標(biāo)均在省自然資源和規(guī)劃廳協(xié)調(diào)下簽訂協(xié)議并完成交易。易地補(bǔ)充耕地的優(yōu)勢(shì)在于購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)審批容易，與自行落實(shí)占補(bǔ)平衡相比可避免實(shí)施項(xiàng)目的不可控因素[4]。劣勢(shì)在于易地購(gòu)買的補(bǔ)充耕地指標(biāo)僅用于新增建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡，不得沖抵省下達(dá)各市縣的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積任務(wù)量。即便如此，省內(nèi)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易情況也呈現(xiàn)“供不應(yīng)求”態(tài)勢(shì)。根據(jù)交易平臺(tái)公布的成交信息統(tǒng)計(jì)，海南省2018 年至2021 年12 月，共成交補(bǔ)充耕地指標(biāo)30 宗，共交易新增耕地指標(biāo)574.9 hm2，新增水田指標(biāo)442.7 hm2；海口市共成功競(jìng)得11 宗，共獲得新增耕地指標(biāo)222.1 hm2，新增水田指標(biāo)102.1 hm2（表4）。

表4 海南省補(bǔ)充耕地指標(biāo)網(wǎng)上交易系統(tǒng)成交情況統(tǒng)計(jì)表（截至2021 年12 月）

海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部沿海市縣，例如，海口、三亞、瓊海、陵水等均有易地補(bǔ)充耕地的需求，而海南省域內(nèi)新增耕地指標(biāo)的掛網(wǎng)交易數(shù)量有限，因此海口市通過(guò)易地交易獲得補(bǔ)充耕地指標(biāo)也存在一定困難，且受其他市縣新開墾的耕地指標(biāo)情況影響。

綜上可知，當(dāng)前海口市耕地占補(bǔ)平衡仍面臨嚴(yán)峻難題，耕地后備資源不足，且不宜開發(fā)或難以開發(fā)數(shù)量占了大多數(shù)，未來(lái)耕地墾造成本急劇增大；補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易數(shù)量有限，依靠易地補(bǔ)充耕地可謂“遠(yuǎn)水不解近渴”。

3 提升?？谑懈卣佳a(bǔ)平衡管理水平的對(duì)策建議

3.1 創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡后備資源儲(chǔ)備機(jī)制

運(yùn)用?？谑袊?guó)土空間總體規(guī)劃和“多規(guī)合一”調(diào)整機(jī)制，提前做好調(diào)查摸底，將具有耕地后備資源的區(qū)域劃為新增耕地儲(chǔ)備區(qū)，保持規(guī)劃期內(nèi)市域范圍耕地保有量動(dòng)態(tài)平衡，并在新增耕地儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)實(shí)施耕地墾造項(xiàng)目，形成規(guī)劃促進(jìn)墾造的良性機(jī)制。拓寬補(bǔ)充耕地來(lái)源，在嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)前提下，科學(xué)劃定耕地后備資源范圍，坡度25°以下、未納入林地控制線且未按耕地管理、種植短期作物的園地及牧草地，符合實(shí)施土地整治條件的，可納入耕地后備資源實(shí)施耕地墾造。

3.2 改革補(bǔ)充耕地指標(biāo)保障機(jī)制

壓實(shí)區(qū)鎮(zhèn)政府耕地墾造主體責(zé)任，積極探索土地流轉(zhuǎn)、節(jié)約集約用地方式，實(shí)施集中連片造大田，規(guī)劃先行保障補(bǔ)充耕地來(lái)源合規(guī)，健全補(bǔ)充耕地項(xiàng)目快審快批機(jī)制，提高項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收效率。逐步建立“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)保障”的市區(qū)兩級(jí)耕地占補(bǔ)指標(biāo)分級(jí)保障機(jī)制，搭建市域耕地指標(biāo)交易平臺(tái)，完善耕地墾造考核獎(jiǎng)懲機(jī)制和財(cái)政資金保障制度。

3.3 實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，助力碳達(dá)峰碳中和

海口的發(fā)展離不開優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，要求統(tǒng)籌做好節(jié)能減排、固碳增匯等生態(tài)性、系統(tǒng)性工作，這也為耕地占補(bǔ)平衡工作提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。應(yīng)統(tǒng)籌“三區(qū)三線”的管控范圍，按照系統(tǒng)治理要求，結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃的總要求，優(yōu)化調(diào)整耕地、園地、林地、水域等生態(tài)用地布局，對(duì)適宜整治區(qū)域著力實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，可補(bǔ)充部分新增耕地指標(biāo)。

3.4 突出全域土地綜合整治，統(tǒng)籌開展土地整理

除了實(shí)施推動(dòng)相對(duì)獨(dú)立、分散的耕地墾造項(xiàng)目，還要依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃，謀劃布局全域土地綜合整治項(xiàng)目[5]，通過(guò)對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行整體節(jié)約集約用地布局實(shí)施綜合整治，進(jìn)一步提升系統(tǒng)性、整體性、綜合性，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施統(tǒng)籌開展農(nóng)用地、建設(shè)用地整理和污染退化土地修復(fù)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間用地規(guī)劃、優(yōu)化耕地布局、降低耕地細(xì)碎化程度，從而提升全域土地綜合整治效率，提升農(nóng)村環(huán)境、增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量。

3.5 引入社會(huì)資本，完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)開墾及購(gòu)買機(jī)制

為吸引社會(huì)資本參與，帶動(dòng)銀行、政府和企業(yè)的業(yè)務(wù)合作與發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步完善耕地墾造項(xiàng)目、全域土地綜合整治項(xiàng)目與社會(huì)資本合作模式，以政府部門作為牽頭單位，明確責(zé)任、利益關(guān)系，以及資金投入和收益分配，制定和簽訂規(guī)范的合同。充分發(fā)揮占補(bǔ)平衡項(xiàng)目實(shí)施周期較短、投資規(guī)模適中、符合新型城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)社會(huì)資本的吸引力優(yōu)勢(shì)，完善社會(huì)資本投資形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)回購(gòu)機(jī)制，拓寬新增補(bǔ)充耕地指標(biāo)途徑。創(chuàng)新企業(yè)激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)投資項(xiàng)目驗(yàn)收后，投資人可按合同約定獲得相應(yīng)的收益回報(bào)、耕地的優(yōu)先承租權(quán)等。