廣州市留用地兌現(xiàn)及高效開發(fā)利用模式探討

宿勇軍，李 艷

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

留用地是指在區(qū)縣級行政范圍內(nèi)，政府征收農(nóng)民集體土地后，根據(jù)征收土地面積和留用地核定比例，作為征地安置補(bǔ)償?shù)囊环N方式，另行安排給被征收土地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益及使用權(quán)都由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織處置。1989 年，深圳首次提出征地?fù)艿氐母拍?，將征地留用地制度展現(xiàn)到臺前，此后征地留用地相關(guān)政策相繼在南粵大地遍地開花。廣州市留用地政策在近20 年未發(fā)生重大變化，目前主要有4種兌現(xiàn)方式：實物留地、貨幣兌現(xiàn)、物業(yè)置換和舊村改造統(tǒng)籌兌現(xiàn)[2-3]。廣東省佛山市的留用地政策在發(fā)展中有所創(chuàng)新，佛山市于2017 年取消了實物留地政策，鼓勵貨幣兌現(xiàn)、物業(yè)置換。杭州市留用地的批復(fù)面積不再根據(jù)核定比例確定，改為按照村莊人口規(guī)模核定。

廣州市的留用地政策在實施過程中也發(fā)現(xiàn)很多問題。留用地作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分享城市發(fā)展紅利的存量建設(shè)用地，存在兌現(xiàn)難、入市流轉(zhuǎn)難、開發(fā)利用低效、監(jiān)管缺失等4 大問題，大量的留用地長期分散地埋沒于鄉(xiāng)村。在以存量用地為主的廣州市，以往政府期望通過舊村改造來消化留用地欠賬和提升留用地開發(fā)效率，根據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局《關(guān)于加快推進(jìn)留用地落地兌現(xiàn)工作意見的通知》（穗規(guī)劃資源規(guī)字〔2019〕3 號），政府也希望通過舊村改造解決留用地的歷史欠賬[2]。隨著舊村改造進(jìn)度的放緩，通過村外部合作企業(yè)開發(fā)留用地的路徑被堵塞，為加快留用地兌現(xiàn)、開發(fā)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要優(yōu)化留用地開發(fā)模式，加強(qiáng)政府統(tǒng)籌和留用地成片集約開發(fā)，探索留用地兌現(xiàn)的多元化模式和開發(fā)利用方式，加速解決留用地的歷史欠賬和低效開發(fā)問題。

1 留用地政策和兌現(xiàn)模式

1.1 廣州市留用地政策

2005 年，廣東省國土資源廳發(fā)布的《關(guān)于深入開展征地制度改革有關(guān)問題的通知》明確，在保證貨幣安置兌現(xiàn)落實的同時，還可以采用留用地安置的方式妥善安置被征地農(nóng)民，切實保障被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。2009 年，廣東省政府辦公廳出臺《廣東省征收農(nóng)民集體土地留用地管理辦法(試行) 》（粵府辦〔2009〕41 號）規(guī)定，留用地按實際征收農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織土地面積的10%～15%安排，具體比例由各地級以上市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H以及項目建設(shè)情況確定。廣州市政府辦公廳在2016 年和2018 年分別頒布了《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕2 號）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征收農(nóng)民集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規(guī)〔2018〕17 號），廣州市規(guī)劃和自然資源局在2019 年頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)留用地落地兌現(xiàn)工作意見的通知》（穗規(guī)劃資源規(guī)字〔2019〕3 號），均明確對留用地建設(shè)用地審批開放綠色通道，在符合強(qiáng)制性管控約束的前提下，從留用地的選址、用地報批、指標(biāo)使用、稅費繳納等方面制定具體優(yōu)化方案，加快留用地落地和指標(biāo)兌現(xiàn)。具體措施包括：①優(yōu)化留用地指標(biāo)核定方式，政府部門主動為被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)核留用地指標(biāo)，同步辦理留用地報批手續(xù)；②整合規(guī)劃和用地審批相關(guān)手續(xù)，明確優(yōu)化選址與報批、簡化規(guī)劃許可、同步審批用地報批與返撥、簡化存量建設(shè)用地報批、推行一次申請、批量辦理等5 方面內(nèi)容；③分類辦理留用地確權(quán)不動產(chǎn)登記手續(xù)，按土地權(quán)屬性質(zhì)和落地位置，將留用地不動產(chǎn)登記手續(xù)細(xì)化為三種情況，明確手續(xù)辦理程序、材料和不動產(chǎn)權(quán)證附記內(nèi)容，充分銜接不動產(chǎn)登記與用地報批、返撥、規(guī)劃審批等環(huán)節(jié)；④適度推行留用地指標(biāo)調(diào)劑和預(yù)支；⑤納入“三舊”改造兌現(xiàn)留用地，明確了將留用地指標(biāo)納入舊村改造兌現(xiàn)的相關(guān)內(nèi)容，包括舊村全面改造、單獨改造、全村域改造涉及的留用地指標(biāo)抵扣和政府征收新增產(chǎn)生留用地的抵扣問題；⑥降低留用地落地成本，明確了留用地用地報批和審批過程中所涉及稅費的種類、報批工作實施主體和歷史上未兌現(xiàn)留用地在用地報批和審批過程中涉及稅費的處置措施[3]。廣州市留用地4 種兌現(xiàn)模式流程如圖1 所示。

圖1 廣州市留用地4 種兌現(xiàn)模式流程

1.2 廣州市與杭州市留用地政策對比

杭州市留用地制度實施得較早，得益于杭州市1998 年實施的農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，杭州市的留用地土地性質(zhì)均為國有性質(zhì)，處置方式更加靈活。通過對杭州市留用地相關(guān)政策和實踐案例的分析研究，歸納出杭州市留用地模式具有以下特點。①留用地額度的核定方面：廣州市按照中心區(qū)10%，外圍區(qū)15%的標(biāo)準(zhǔn)核定留用地額度；杭州市為中心區(qū)10%，外圍區(qū)按人口基數(shù)核定額度。②土地性質(zhì)方面：廣州市留用地多為集體建設(shè)用地，少量國有建設(shè)用地；杭州市留用地均為國有建設(shè)用地。③留用地額度兌現(xiàn)方面：廣州市在實物兌地時需由土地收儲部門幫助農(nóng)民集體完成找地、用地報批、新增建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃調(diào)整等工作，兌現(xiàn)難度較大；杭州市留用地的兌現(xiàn)需要村通過協(xié)議出讓或招拍掛方式取得留用地。④土地出讓金方面：廣州市留用地存在集體性質(zhì)和國有性質(zhì)之分，集體性質(zhì)留用地未征收為國有無須繳納土地出讓金，國有性質(zhì)留用地?zé)o償劃撥也無須繳納土地出讓金。杭州市留用地為國有建設(shè)用地，進(jìn)行征收后再公開出讓供地，需要繳納土地出讓金，自主開發(fā)模式下扣除相關(guān)稅費后全額返還給農(nóng)民集體；合作開發(fā)模式下，外單位公司需繳納土地出讓金，扣除相關(guān)稅費后全額返還給鎮(zhèn)（街）用于留用地建設(shè)開發(fā)。⑤不動產(chǎn)登記方面：廣州市集體建設(shè)用地只能整體確權(quán)辦理不動產(chǎn)證；杭州市留用地在合作開發(fā)模式下，合作方可分割登記，可預(yù)售。⑥項目監(jiān)管方面：廣州市留用地開發(fā)主要由村級主導(dǎo)，政府參與度不高；杭州市留用地開發(fā)需要村出具項目可行性研究報告，自主開發(fā)農(nóng)民集體資金占比要求在50%以上，合作開發(fā)農(nóng)民集體資金占比要求在30%以上，政府監(jiān)管力度大。⑦政府引導(dǎo)方面：廣州市由農(nóng)民集體自主選擇留用地開發(fā)模式，引導(dǎo)力度不夠，農(nóng)民集體往往選擇實地兌現(xiàn)的方式；杭州市政府從開發(fā)周期、預(yù)期收益風(fēng)險等方面介紹開發(fā)模式的優(yōu)劣，積極引導(dǎo)農(nóng)民集體選擇房產(chǎn)兌現(xiàn)或貨幣兌現(xiàn)方式。

1.3 佛山市留用地政策

佛山市的留用地政策和廣州市的留用地政策核心是一致的，但在發(fā)展過程中也有所創(chuàng)新。為促進(jìn)土地集約節(jié)約高效利用，解決留用地安置不到位的問題，佛山市在2017 年制定了《佛山市人民政府關(guān)于改革留用地安置實施方式的意見》，明確在繼續(xù)開展留用地治理、清理現(xiàn)有留用地欠賬的基礎(chǔ)上，2017 年12 月31 日以后的土地征收方案中不再執(zhí)行實物留地的兌現(xiàn)政策，應(yīng)承諾的留用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為折算貨幣補(bǔ)償或物業(yè)安置；應(yīng)承諾的留用地面積核定比例為10%～15%之間；留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照征地用途的不同，按最高級別工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的70%～100%折算。

2 廣州市留用地制度實施過程中出現(xiàn)的問題

2.1 留用地歷史欠賬巨大，新增實物留用地指標(biāo)壓力大

留用地是政府為了保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，共享城市發(fā)展紅利的扶持措施[4]。截至2021 年6 月，廣州市各區(qū)共有2.47 萬畝留用地未兌現(xiàn)（圖2），全市留用地指標(biāo)還在因為新的征地發(fā)生而不斷增加。按照10%比例核定留用地指標(biāo)，參照2015—2020 年廣州市年均新增建設(shè)用地量為7.2 萬畝，每年預(yù)計還會新增0.72 萬畝的留用地指標(biāo)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織目前主要傾向于實物留地，留用地歷史欠賬約占廣州市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)的1/3。

圖2 廣州市各區(qū)留用地兌現(xiàn)情況

2.2 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織選擇的留用地兌現(xiàn)方式單一，新增建設(shè)用地指標(biāo)緊張

在留用地兌現(xiàn)的4 種方式中農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織都傾向于實物留地，實物留用地可以保障農(nóng)民集體獲得長期穩(wěn)定收入。農(nóng)民認(rèn)為有土地在手上更加有保障，通過在留用地上建設(shè)廠房收租或者作價入股的模式來獲取穩(wěn)定收入。但是實物留地對于政府的壓力很大，目前城市建設(shè)發(fā)展需要大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，傾向于將指標(biāo)都投入重大項目中，對于留用地的指標(biāo)保障不夠充分，造成新選址留用地的報批困難，兌現(xiàn)周期越來越長，影響政府信用。另外，各個村的留用地選址分散，增加了用地報批流程，也降低了村級產(chǎn)業(yè)鏈條的集聚效應(yīng)。最后農(nóng)民集體自身也缺乏留用地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力，會產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險。對于貨幣兌現(xiàn)模式，因為只能獲取一次性經(jīng)濟(jì)收益，村民不太認(rèn)可，且一次性收益存放在農(nóng)民集體組織中會滋生腐敗，很少有農(nóng)民集體選擇這種留用地兌現(xiàn)方式。對于物業(yè)兌現(xiàn)模式，農(nóng)民集體較為接受，但是選擇合適的置換物業(yè)較難，需要離農(nóng)民集體較近、建筑面積和用途滿足相關(guān)規(guī)定，政府很難籌措滿足村民需求的物業(yè)。對于舊村改造兌現(xiàn)留用地模式，受舊村改造周期冗長的制約，這種兌現(xiàn)模式無法促進(jìn)留用地歷史欠賬問題的解決。最終的實踐結(jié)果，農(nóng)民集體還是選擇實物留地為主。

政府對于已經(jīng)承諾的實物留地應(yīng)當(dāng)建立兌現(xiàn)約束機(jī)制，從規(guī)劃選址、新增建設(shè)用地指標(biāo)到用地報批均應(yīng)專項辦理，對新增留用地選址納入國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，設(shè)立留用地專項的新增建設(shè)用地指標(biāo)，政府行政部門應(yīng)主動為村民集體辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，縮短審批時間。

2.3 已供留用地低效開發(fā)

目前廣州市留用地存在供而未用、低效開發(fā)的現(xiàn)象。以海珠區(qū)為例，未開發(fā)留用地占總留用地面積的19.69%，低效開發(fā)占比27.45%（圖3），在建設(shè)用地極為短缺的情況下，土地資源浪費顯得極為嚴(yán)重。通過走訪農(nóng)民集體和市場調(diào)研分析，找出留用地低效開發(fā)的原因：①農(nóng)民集體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力差，由于農(nóng)民集體自身經(jīng)濟(jì)實力不足，與市場脫節(jié)，缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，無法獨立開發(fā)留用地。②土地性質(zhì)無法吸引市場主體，由于留用地的土地性質(zhì)大多為集體性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)為集體所有，無法分割登記，市場開發(fā)主體無法自持，開發(fā)成本和收益周期無法吸引有實力的開發(fā)企業(yè)介入[5]。

圖3 廣州市海珠區(qū)留用地開發(fā)利用情況

2.4 政府亟待加強(qiáng)對已供留用地的開發(fā)利用監(jiān)管

廣州市對留用地的供后管理比較粗放，留用地的開發(fā)主要靠農(nóng)民集體自身推進(jìn)。對于留用地的市場主體引入、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和資金籌措等方面還有潛力可挖。對于留用地的供而未用情況，政府層面缺少有力的處置措施，對于農(nóng)民集體確實無力開發(fā)的留用地項目政府也沒有收儲計劃進(jìn)行兜底；對于已實施建設(shè)的留用地，引入產(chǎn)業(yè)是否符合本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是否提升了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，年度產(chǎn)值是否達(dá)標(biāo)，政府層面也沒有有效的監(jiān)管措施，而這些缺位都會導(dǎo)致留用地上的村級物業(yè)最終虧損破產(chǎn)，被征地農(nóng)民的長久利益得不到有效保障。

2.5 留用地使用方案未充分履行農(nóng)民集體民主決策程序

留用地的兌現(xiàn)模式表決、合作開發(fā)企業(yè)選擇和集體土地轉(zhuǎn)性等重大決策應(yīng)按照民主決策程序[6]，需經(jīng)村集體召開村民大會或村民代表大會，且三分之二以上比例同意后方能實施，以保障村民的知情權(quán)和表決權(quán)，減少留用地開發(fā)導(dǎo)致腐敗案件和信訪問題。

3 加速留用地兌現(xiàn)和高效開發(fā)的新模式及案例

3.1 分區(qū)施策，收緊實物留地，拓展多元化兌現(xiàn)模式

對于廣州市的中心城區(qū)，新增建設(shè)用地量和土地供應(yīng)都極為緊張，在滿足城市基本建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住需求后已經(jīng)很難選址留用地，可以暫停實施實物留地政策，轉(zhuǎn)為物業(yè)置換、貨幣兌現(xiàn)或在舊村改造中兌現(xiàn)；對于外圍區(qū)，因為外圍的新增建設(shè)用地規(guī)模還較為可觀，可以繼續(xù)執(zhí)行實物留地政策，探索留用地集中選址，一方面可以簡化用地報批批次和手續(xù)，另一方面可以有效構(gòu)建村級工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條[7]。

廣州市從化區(qū)以村級工業(yè)園為試點，探索留用地多村共有的集中成片兌現(xiàn)新方式。城郊街民樂十八中地段345.92 畝留用地由大夫田村、黃場村、坑尾村、水坑村、左村村、白崗村等6 村共有，按照原本分散兌現(xiàn)的模式，6 個村需要分別完成6 次用地報批程序，手續(xù)繁復(fù)且耗時較多。通過留用地成片兌換模式，用地報批和規(guī)劃選址程序可集中在一次完成，由此可提高建設(shè)用地審批效率，縮短了留用地供地時間，切實提高用地時效性，保障被征地農(nóng)民集體權(quán)益。

3.2 鼓勵留用地轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)，強(qiáng)化政府在留用地統(tǒng)籌利用中的作用[5]

廣州市目前已供留用地大多為集體性質(zhì)，集體性質(zhì)留用地決定了其在上市流轉(zhuǎn)、政府收儲、不動產(chǎn)分割登記中存在無法逾越的制度障礙。在提升留用地開發(fā)利用效率，吸引市場主體參與留用地開發(fā)上，應(yīng)該鼓勵農(nóng)民集體選擇國有性質(zhì)留用地。加大政府統(tǒng)籌開發(fā)力度，已實物兌現(xiàn)的留用地，納入地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及招商引資平臺管理[8]。鼓勵農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)相關(guān)部門協(xié)商簽訂托管協(xié)議，由政府通過統(tǒng)一招商等方式對留用地進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)，根據(jù)托管協(xié)議分享相關(guān)收益。鼓勵農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)屬國企合作開發(fā)留用地[8-9]。

廣州市海珠區(qū)小洲村留用地由廣州市海珠區(qū)土地開發(fā)中心辦理了留用地報批和供地手續(xù)，土地性質(zhì)為集體性質(zhì)，屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地。海珠區(qū)屬國企則在留用地報批階段提前介入，與農(nóng)民集體協(xié)商合作開發(fā)該留用地，合作企業(yè)在簽訂土地出讓合同時獲得一半集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，繳納的土地出讓金在扣除收儲成本后返回給農(nóng)民集體，用于代建農(nóng)民集體物業(yè)，發(fā)揮留用地吸納產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的作用。

3.3 鼓勵政府收儲開發(fā)留用地，并可以作為居住用地出讓[1]

目前廣州市的商業(yè)、居住用地供應(yīng)極為短缺，新增建設(shè)用地報批量也逐年減少，而已供存量留用地可以免去用地報批環(huán)節(jié)，縮短土地開發(fā)周期，在完善集體建設(shè)用地征收為國有建設(shè)用地的手續(xù)后，可以由政府收儲進(jìn)行二次開發(fā)。廣州市黃埔區(qū)、南沙區(qū)均制定了留用地高效兌現(xiàn)開發(fā)的支持政策，其中對于政府收儲留用地均要求是國有性質(zhì)留用地，并且在留用地出讓合同中規(guī)定需30 日內(nèi)與農(nóng)民集體簽訂合作開發(fā)協(xié)議。合作開發(fā)協(xié)議可以保障農(nóng)民集體和市場主體的利益，對于拍地企業(yè)而言幾乎等同于協(xié)議出讓，因為在沒有前期和農(nóng)民集體協(xié)商的情況下，合作企業(yè)是不可能在30 日內(nèi)簽訂合作開發(fā)留用地協(xié)議的。對于前期跟進(jìn)留用地合作開發(fā)的企業(yè)而言，避免了多輪的土地競拍，減輕了開發(fā)企業(yè)拿地成本，實際上也是政府讓利，從側(cè)面鼓勵開發(fā)企業(yè)介入存量低效留用地開發(fā)。

以海珠區(qū)琶洲108 畝留用地收儲出讓為例。琶洲108 畝留用地地塊選址紅線位于海珠區(qū)琶洲島黃埔涌北岸，地處琶洲中二區(qū)，屬琶洲村歷史琶洲會展中心征地項目已供留用地范圍。政府對該留用地進(jìn)行收儲，按照交儲地塊與村社物業(yè)自建地塊1：1劃分的方式進(jìn)行開發(fā)。采用市、區(qū)5：5 合作開發(fā)的模式實施收儲，交儲地塊補(bǔ)償資金及復(fù)建物業(yè)建設(shè)費用按土地出讓收入的70%兌現(xiàn)給村，再由村返回給平臺公司支付農(nóng)民集體物業(yè)代建費用，剩余的30%由政府計提。通過本次留用地收儲供地，村復(fù)建物業(yè)根據(jù)《留用地合作開發(fā)協(xié)議》由平臺公司落實復(fù)建，保障了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)收益；土地出讓金扣除村社返還款后，市級財政收入約3.17 億元、區(qū)級財政收入約1.58 億元；合作平臺公司獲得交儲地塊99000 m2的建筑量收益，實現(xiàn)了政府、農(nóng)民集體和合作開發(fā)企業(yè)三贏的局面。國有性質(zhì)留用地收儲出讓流程如圖4 所示。

圖4 國有性質(zhì)留用地收儲出讓流程

4 結(jié)論

廣州市留用地制度在實施30 多年后出現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀不適應(yīng)的情況，需要加強(qiáng)政府在留用地高效開發(fā)中的主導(dǎo)作用[10]，在國土空間總體規(guī)劃編制過程中保障留用地的建設(shè)規(guī)模，通過連片集中選址兌現(xiàn)留用地欠賬；對于確實無法兌現(xiàn)實物留地的，應(yīng)選擇物業(yè)置換、貨幣兌現(xiàn)和舊村改造統(tǒng)籌兌現(xiàn)等方式解決。政府應(yīng)加強(qiáng)對留用地的批后監(jiān)管，對于農(nóng)民集體無力開發(fā)的留用地及時做好兜底，采用政府統(tǒng)租或二次收儲方式，吸引市場主體開發(fā)留用地，籌集留用地開發(fā)建設(shè)資金，為農(nóng)民集體遴選優(yōu)質(zhì)合作開發(fā)企業(yè)；同時推動片區(qū)規(guī)劃落地，補(bǔ)足留用地周邊公共服務(wù)配套設(shè)施和優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)民集體的生產(chǎn)、生活和發(fā)展問題。城市發(fā)展為人民，留用地制度的優(yōu)化改革始終應(yīng)以農(nóng)民為中心，不僅要保障村民長久利益，還要促進(jìn)村民盡早享受到留用地制度的紅利，暢通留用地從指標(biāo)到落地的路徑。