我國礦業(yè)用地管理存在問題及改進(jìn)思路

劉天科，張紅麗，王強(qiáng)吉

（1. 中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.新疆維吾爾自治區(qū)國土空間規(guī)劃研究中心，新疆 烏魯木齊 830002）

近年來，我國生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)對(duì)礦業(yè)發(fā)展提出更高要求。保障礦業(yè)用地合理需求是推進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展、礦山生態(tài)文明建設(shè)的前提，然而由于礦業(yè)用地政策尚不健全，我國礦山企業(yè)用地困難、違法用地等問題突出[1-3]。國家高度重視礦業(yè)用地管理的改革，2005 年以來開展了采礦用地改革試點(diǎn)。2019 年，自然資源部發(fā)布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），將礦業(yè)用地制度作為單獨(dú)條款寫入法律。2020 年以來，自然資源部在總結(jié)試點(diǎn)礦山用地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快完善礦業(yè)用地政策和制度設(shè)計(jì)。本文梳理了目前我國礦業(yè)用地相關(guān)政策，分析了礦業(yè)用地管理存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為改進(jìn)礦業(yè)用地管理提供參考。

1 我國礦山企業(yè)用地現(xiàn)狀

礦山企業(yè)用地包括勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源直接利用的土地，尾礦庫、洗選加工礦產(chǎn)資源的場地和配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及辦公場所用地等。21 世紀(jì)以來，隨著我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用整治，礦山企業(yè)數(shù)量呈持續(xù)下降態(tài)勢，從2000 年的15.31 萬個(gè)降至2019年的5.36 萬個(gè)。全國礦山企業(yè)以小型礦山和小礦為主，大中型礦山僅占20%左右。礦山企業(yè)采礦占地面積較大，受地方新增建設(shè)用地指標(biāo)所限，礦山企業(yè)采礦用地往往難以得到保障。根據(jù)地方礦山用地情況的調(diào)研[4-6]，小型礦山企業(yè)，尤其是私營企業(yè)違法用地的現(xiàn)象較為突出。大量小型私營企業(yè)采礦用地未辦理合法手續(xù)，部分礦山企業(yè)雖然辦理了臨時(shí)用地手續(xù)，但仍存在違規(guī)用地、超期用地等問題。

全國礦山企業(yè)占用損毀土地面積較大。據(jù)圖1，2003—2013 年，礦山企業(yè)占用損毀土地面積年均增加近18 個(gè)百分點(diǎn)，到2013 年占用損毀土地面積285×104hm2，占全國建設(shè)用地面積的8%左右。近年來，隨著礦山恢復(fù)治理力度加大，全國礦山企業(yè)占用損毀土地面積出現(xiàn)下降趨勢，但仍占全國建設(shè)用地面積的6%左右。

2 礦業(yè)用地管理相關(guān)政策

我國礦業(yè)用地相關(guān)的法律規(guī)定分散在礦產(chǎn)資源、土地管理法律法規(guī)中。早期的礦產(chǎn)資源法并未提及勘查、開采礦產(chǎn)資源如何取得土地等問題，僅在實(shí)施細(xì)則中提出礦業(yè)權(quán)人有權(quán)取得土地使用權(quán)，勘探礦產(chǎn)資源可臨時(shí)用地（表1）。而在實(shí)踐中礦山企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)，亂占土地開采礦產(chǎn)資源的問題十分突出。2019 年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）明確要建立礦業(yè)用地制度，對(duì)礦業(yè)權(quán)人獲取土地的方式做出了規(guī)定。根據(jù)該草案，礦業(yè)權(quán)人占用農(nóng)民集體土地，僅開采重要礦產(chǎn)資源時(shí)可通過征收程序取得，開采其他礦產(chǎn)資源依法通過出讓、出租等方式取得。

表1 國家政策文件中礦業(yè)用地相關(guān)規(guī)定

我國歷次修訂的土地管理法律未專門對(duì)礦業(yè)用地進(jìn)行規(guī)定，而是將礦業(yè)用地視為建設(shè)用地進(jìn)行管理。早期的土地管理法規(guī)定國家建設(shè)必須使用國有土地，占用集體所有土地應(yīng)先辦理征收（用）手續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)占用本集體所有土地，可免于征收，以土地使用權(quán)聯(lián)營。隨著土地管理制度的改革，最新修訂的土地管理法限定了土地可以征收的范圍，必須為公共利益所需，才可實(shí)行征收，一般性礦產(chǎn)資源開發(fā)占用集體所有土地只能按照集體建設(shè)用地規(guī)定辦理。同時(shí)，工礦等建設(shè)用地從原來的無償劃撥取得，逐漸轉(zhuǎn)為有償使用。

為嚴(yán)控非農(nóng)建設(shè)占用耕地，國家實(shí)行土地利用計(jì)劃管理，增加了采礦用地取得土地使用權(quán)的難度。自1998 年土地管理法修正以來，建設(shè)用地受到土地利用規(guī)劃指標(biāo)限制，礦山建設(shè)占用農(nóng)用地必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。為促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家對(duì)于綠色礦山建設(shè)用地給予優(yōu)先保障政策。2010 年，國土資源部印發(fā)了推進(jìn)綠色礦山建設(shè)的指導(dǎo)意見，提出優(yōu)先保障達(dá)到綠色礦山條件的企業(yè)用地需求。2017 年，國土資源部聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)了加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見，明確將其納入土地利用年度計(jì)劃優(yōu)先保障，允許采取先租后讓等方式供地，并可實(shí)行彈性出讓，加大了對(duì)綠色礦山建設(shè)用地的保障力度。

近年來，國家加快礦產(chǎn)資源管理的改革。自然資源部要求加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，做好與用地審批等事項(xiàng)的銜接。為促進(jìn)礦山企業(yè)復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地，2022 年自然資源部提出建立采礦新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地掛鉤機(jī)制，即礦山企業(yè)采礦用地需求可以通過復(fù)墾修復(fù)其在本省內(nèi)依法取得的采礦用地或歷史遺留廢棄采礦用地騰退的指標(biāo)得到保障，一定程度上拓寬了礦業(yè)用地取得的途徑。

3 我國礦業(yè)用地管理存在的主要問題

3.1 缺乏專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范

目前，礦業(yè)用地缺乏法律層面的專門規(guī)定。礦業(yè)用地相關(guān)規(guī)定分散在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（簡稱《礦產(chǎn)資源法》）、《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）中，《土地管理法》并未單獨(dú)對(duì)礦業(yè)用地做出規(guī)定，而是將其視作建設(shè)用地進(jìn)行管理。而礦業(yè)用地受礦產(chǎn)賦存位置、開采方式和技術(shù)等影響具有不確定性、階段性和可恢復(fù)性，與一般的建設(shè)用地具有很大差別。建設(shè)用地的審批受土地利用計(jì)劃指標(biāo)限制，地方建設(shè)用地指標(biāo)通常難以保障礦山用地需求[7]。土地利用計(jì)劃改革后，除納入國家、省級(jí)重大項(xiàng)目清單直接配置計(jì)劃指標(biāo)外，其余未納入重大項(xiàng)目清單用地指標(biāo)配置的均與存量土地處置相掛鉤，而地方重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)尚且緊張，礦山企業(yè)用地更是難以保障。

我國《礦產(chǎn)資源法》較為滯后，已遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐中礦產(chǎn)資源管理的需求。2019 年公布的礦產(chǎn)資源法修訂草案雖然建立了礦業(yè)用地制度，但尚未明確礦業(yè)用地出讓范圍、標(biāo)準(zhǔn)和出讓流程等細(xì)則。

3.2 礦山企業(yè)土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)辦理缺乏統(tǒng)籌

我國礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)分別設(shè)立，礦山企業(yè)，尤其是小型礦山企業(yè)難以獲得土地使用權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)大量礦山企業(yè)用地困難、違法用地的現(xiàn)象。建設(shè)用地供應(yīng)要求符合土地利用總體規(guī)劃，而礦業(yè)用地普遍未納入土地利用規(guī)劃[8]。由于礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃缺乏有效銜接，部分礦業(yè)權(quán)設(shè)置不符合土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致土地?zé)o法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批手續(xù)。目前正處于國土空間規(guī)劃體系建立期，礦山企業(yè)用地規(guī)模較大，多位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，受新增建設(shè)用地規(guī)模影響，礦業(yè)權(quán)人往往難以獲得用地批準(zhǔn)。

礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)審批環(huán)節(jié)相互割裂。礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)需要按照各自的規(guī)定分別辦理審批手續(xù)，對(duì)礦業(yè)權(quán)的審查過程中缺乏對(duì)礦山企業(yè)土地利用方面的考量，而土地使用權(quán)的審批環(huán)節(jié)并未考慮是否已設(shè)礦業(yè)權(quán)的情況[9]。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)和土地利用管理嚴(yán)重脫節(jié)，大部分小型礦山企業(yè)獲得礦業(yè)權(quán)后難以依法取得土地使用權(quán)。

3.3 單一供地方式遠(yuǎn)不能保障礦業(yè)用地需求

探礦用地通過申請(qǐng)臨時(shí)用地可以得到保障，而采礦用地依法獲批面臨諸多困難。礦產(chǎn)資源管理改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外的礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源必須使用國有土地，占用農(nóng)民集體所有土地需要辦理征收手續(xù)。國家重點(diǎn)扶持的能源等基礎(chǔ)設(shè)施用地通過劃撥方式取得，其余礦業(yè)用地需以出讓等有償方式取得國有土地。由于通過“征收—出讓”的方式取得土地使用權(quán)的周期長、成本高，大量礦山企業(yè)為了節(jié)約成本、盡快投產(chǎn)，通過“以租代征”的方式私下與農(nóng)村集體或者村民簽訂租地協(xié)議，違法使用集體土地[10]。近年來，隨著礦產(chǎn)資源管理和土地管理制度的改革，開采礦產(chǎn)資源占用農(nóng)民集體所有土地，可將集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，直接通過出讓或出租取得土地使用權(quán)，但必須符合國土空間規(guī)劃。大部分礦山企業(yè)難以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)取得土地使用權(quán)。

采礦臨時(shí)用地管理混亂。根據(jù)《土地管理法》，建設(shè)項(xiàng)目可以申請(qǐng)臨時(shí)用地，但相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，并且規(guī)定的臨時(shí)用地兩年期限遠(yuǎn)不能滿足礦山企業(yè)的生產(chǎn)需要。自然資源部（原國土資源部）自2005年以來通過試點(diǎn)開展了臨時(shí)用地制度的改革，但采礦臨時(shí)用地政策尚未實(shí)現(xiàn)推廣。目前，大量露天開采的礦山企業(yè)因占地周期短，通過申請(qǐng)臨時(shí)用地解決礦山用地問題，但臨時(shí)用地審批缺乏法律依據(jù)，致使采礦臨時(shí)用地超期使用問題突出[11]。

3.4 礦業(yè)用地復(fù)墾的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制尚不健全

土地復(fù)墾是礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。然而，大量礦山企業(yè)采礦后未履行土地復(fù)墾義務(wù)，編制的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案流于形式，事中事后監(jiān)管薄弱?！锻恋貜?fù)墾條例》規(guī)定，歷史遺留廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后可作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)。自然資源部發(fā)布的政策規(guī)定，礦山企業(yè)將礦山存量建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地后，可作為騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省內(nèi)調(diào)劑使用。然而，實(shí)踐中礦業(yè)用地復(fù)墾后很難順利置換，由于復(fù)墾土地難以有效利用，礦山企業(yè)往往缺乏復(fù)墾土地的動(dòng)力[12]。目前，我國礦山土地恢復(fù)治理比例尚不足30%，礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾任務(wù)艱巨。

4 完善礦業(yè)用地管理的建議

4.1 建立健全礦業(yè)用地法律制度

以土地和礦產(chǎn)資源管理改革為契機(jī)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善礦業(yè)用地制度。目前，《礦產(chǎn)資源法》修改工作正在加快推進(jìn)，建議《礦產(chǎn)資源法》修訂時(shí)進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)用地相關(guān)政策，明確礦業(yè)用地出讓范圍、年限、標(biāo)準(zhǔn)和礦業(yè)用地退出方式等。針對(duì)不同的礦業(yè)用地類型，建立差異化的土地利用政策，保障礦山企業(yè)合理用地需求。例如，對(duì)于礦體埋藏淺、易恢復(fù)、開采和復(fù)墾周期短的礦業(yè)用地，建立健全臨時(shí)用地政策，使其不受建設(shè)用地指標(biāo)所限。

加強(qiáng)礦山用地空間布局謀劃。一方面加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大型礦山企業(yè)和重點(diǎn)礦山企業(yè)用地要與國土空間規(guī)劃充分銜接，提前做好用地布局。另一方面做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，保障礦山企業(yè)用地能夠依法取得，并做好生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

4.2 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)審批制度

強(qiáng)化自然資源主管部門內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)審批的統(tǒng)籌銜接。在礦業(yè)權(quán)審批過程中，應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)的設(shè)立是否符合國土空間規(guī)劃、供地政策，以及占地情況等土地利用方面的內(nèi)容有所考慮。在土地使用權(quán)審查時(shí)，應(yīng)充分考慮是否已設(shè)礦業(yè)權(quán)、壓覆重要礦產(chǎn)資源等。優(yōu)化礦山企業(yè)用地用礦審批流程，逐步推行礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)合并審批制度。構(gòu)建礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)用地使用權(quán)一體化審批平臺(tái)，促使兩權(quán)的報(bào)批文件和信息共享，簡化礦產(chǎn)資源開發(fā)審批程序，縮減審批周期。加大對(duì)未辦土地利用審批手續(xù)的礦業(yè)權(quán)人的查處力度。根據(jù)已設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦山企業(yè)名單，核查沒有礦業(yè)用地手續(xù)的礦山企業(yè)。按照最新的礦業(yè)用地政策，督促礦山企業(yè)補(bǔ)辦用地手續(xù)。

4.3 促進(jìn)礦業(yè)用地供地方式改革

根據(jù)國家土地和礦產(chǎn)資源管理改革動(dòng)向，積極探索礦山企業(yè)用地路徑。近年來，國家加大對(duì)綠色礦山建設(shè)的支持力度，在建設(shè)用地指標(biāo)配置上給予傾斜。大中型生產(chǎn)礦山應(yīng)加快向綠色礦山轉(zhuǎn)型，爭取土地、財(cái)稅等方面的政策支持。根據(jù)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、礦山企業(yè)生產(chǎn)周期等，靈活選擇出讓和租賃結(jié)合、彈性出讓年限等礦業(yè)用地供應(yīng)方式。

探索采用特殊的“臨時(shí)用地”方式解決礦山企業(yè)用地需求。對(duì)于開采周期短、埋藏淺、對(duì)土地破壞程度小的采土、采砂等露天采礦活動(dòng)，可以通過申請(qǐng)臨時(shí)用地取得礦業(yè)用地；占用農(nóng)用地在5 年內(nèi)完成采礦和土地復(fù)墾，可不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。結(jié)合采礦權(quán)期限適當(dāng)延長礦業(yè)用地期限，使礦山企業(yè)不再受臨時(shí)用地兩年期限的限制。

4.4 加強(qiáng)廢棄礦山土地復(fù)墾和恢復(fù)治理

建立健全礦業(yè)用地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)的隨機(jī)抽查與動(dòng)態(tài)監(jiān)管，督促礦山企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案。通過工程治理、生物治理等措施，加快廢棄礦山的綜合治理?？蓪⒌V山地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾和山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)相結(jié)合，提高廢棄礦山治理的資金保障程度。加大對(duì)未進(jìn)行、未完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾的礦山企業(yè)查處力度，倒逼礦山企業(yè)履行土地復(fù)墾和治理義務(wù)。

完善礦業(yè)用地復(fù)墾修復(fù)激勵(lì)機(jī)制。健全新增采礦用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地掛鉤政策，加快制定實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)政策落地實(shí)施。通過有償歸還、支持發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等，激勵(lì)礦山企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾，促進(jìn)廢棄礦業(yè)用地有效利用。占用農(nóng)民集體土地的礦業(yè)用地復(fù)墾后，可以交回農(nóng)民集體或由企業(yè)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等[13]。