國有企業(yè)境外“四位一體”監(jiān)督體系探索

趙堃

【摘要】隨著“一帶一路”倡議實(shí)施，國有企業(yè)“走出去”步伐加快，境外資產(chǎn)監(jiān)管的重要性越發(fā)凸顯。文章通過深入剖析國有企業(yè)境外監(jiān)督工作存在的問題和困境，針對境外業(yè)務(wù)開展有效監(jiān)督的途徑，提出了構(gòu)建“境外黨建+紀(jì)檢監(jiān)督+巡視審計(jì)+合規(guī)管理”四位一體監(jiān)督體系的模式，為企業(yè)高質(zhì)量開展境外監(jiān)督工作提供思路和參考。

【關(guān)鍵詞】四位一體；紀(jì)檢監(jiān)督；巡視審計(jì)；合規(guī)管理

【中圖分類號(hào)】F239.4；F276.1

十八大以來，黨和國家持續(xù)強(qiáng)化國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管，特別是十九大對“健全黨和國家監(jiān)督體系”做出重要戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記在十九屆四中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化“一帶一路”境外投資等領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，將國有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管提上新的高度。同時(shí)隨著國家“一帶一路”倡議的實(shí)施和“走出去”審批限制的松綁，大批中國企業(yè)扎堆走向境外，“內(nèi)仗外打”態(tài)勢愈演愈烈，國際基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)市場競爭激烈，為國家創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也積累很多監(jiān)管難題。

國內(nèi)外新的形勢給境外監(jiān)督賦予新的內(nèi)涵和任務(wù)。如何高效實(shí)施境外監(jiān)督，既不能全面復(fù)制國內(nèi)的監(jiān)督做法，也不能全盤模仿西方現(xiàn)代企業(yè)治理模式，忽視國有企業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢。本文通過全面了解境外監(jiān)督的實(shí)踐做法，查找存在的問題，探索如何整合多種監(jiān)督資源，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，構(gòu)建全面覆蓋、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的境外監(jiān)督體系，用理論創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐落地，打造具有國有企業(yè)特色的境外監(jiān)督樣板，為國有企業(yè)開展境外監(jiān)督提供借鑒。

一、境外監(jiān)督工作存在的問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

境外業(yè)務(wù)開展過程中部分領(lǐng)導(dǎo)干部對合規(guī)經(jīng)營的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒有從國家戰(zhàn)略、企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展利益高度給予重視，仍然以固有思維從事市場開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營，甚至鋌而走險(xiǎn)突破底線紅線；部分人員對監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為監(jiān)督會(huì)束縛手腳，以致對上抵觸組織監(jiān)督，落實(shí)“一崗雙責(zé)”不到位，借口“用信任代替監(jiān)督”，甚至鉆制度漏洞躲避監(jiān)管。

（二）境外監(jiān)督力量薄弱

受成本等因素影響，常駐境外人員有限，很多外派員工都身兼數(shù)職，時(shí)常出現(xiàn)“裁判員”兼職“運(yùn)動(dòng)員”的情況，甚至把監(jiān)督工作作為副業(yè)來做，很難保證監(jiān)督成效。境外業(yè)務(wù)單位總部從事境外監(jiān)督的力量薄弱，缺少既懂境外經(jīng)營業(yè)務(wù)和語言，又懂監(jiān)督業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，赴境外開展監(jiān)督檢查時(shí)，往往日程安排緊湊，個(gè)人素質(zhì)可能直接影響到監(jiān)督實(shí)效。

（三）監(jiān)督合力效果不佳

國有企業(yè)積極推動(dòng)大監(jiān)督體系建設(shè)，成立監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同。但總體來看，還存在條塊分割的現(xiàn)象，部門墻、隔熱層問題還不同程度存在，各管各的、互不通氣現(xiàn)象還比較明顯，還沒有完全形成監(jiān)督合力，“九龍治水”問題依然存在，傳導(dǎo)到境外時(shí)監(jiān)督力度和效果弱化，致使境外監(jiān)督工作出現(xiàn)“痛點(diǎn)”。

二、境外監(jiān)督工作面臨的困境

（一）溝通不便的影響

國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)分布廣、距離遠(yuǎn)、散而多，有的與國內(nèi)總部機(jī)關(guān)存在較大時(shí)差，有的通訊聯(lián)絡(luò)不便，總部對境外業(yè)務(wù)監(jiān)管鏈條相對較長，信息傳遞相對滯后，在監(jiān)督資源有限的情況下難以保證監(jiān)督覆蓋面和監(jiān)督時(shí)效。

（二）所在國營商環(huán)境復(fù)雜

國有企業(yè)境外業(yè)務(wù)集中的非洲、東南亞和南美國家，自身法制不健全，政府治理不完善，腐敗犯罪成本低，存在較高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。如果不按當(dāng)?shù)氐摹皾撘?guī)則”運(yùn)作，很可能無法獲得項(xiàng)目，甚至完全無法在當(dāng)?shù)亓⒆闵妗４送?，惡劣的營商環(huán)境可能給某些心懷不軌的干部員工以可乘之機(jī)。

（三）國情特殊性

境外業(yè)務(wù)所在國政治氛圍、法律政策、人文氛圍等可能與國內(nèi)有較大差異，給國內(nèi)外管控銜接帶來困難，增加監(jiān)督難度。比如，一些國家限制政黨活動(dòng)，個(gè)別國家對共產(chǎn)黨組織給予“特殊關(guān)照”，間接導(dǎo)致黨建、紀(jì)檢、巡視等工作不易開展。再如，所在國對外資企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管要求與國內(nèi)不同，致使境外審計(jì)、合規(guī)管理的標(biāo)準(zhǔn)不一，影響實(shí)際監(jiān)督效果。

三、境外“四位一體”監(jiān)督體系模式的構(gòu)建

通過調(diào)研總結(jié)，國有企業(yè)構(gòu)建監(jiān)督體系的基本模式為：成立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，將相關(guān)具有監(jiān)督職能的部門納入其中，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制和制度體系，推動(dòng)各監(jiān)督主體體系化運(yùn)行，加強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)協(xié)同，從而形成監(jiān)督合力。在探索實(shí)踐大監(jiān)督體系的過程中，針對境外業(yè)務(wù)開展有效監(jiān)督的途徑，應(yīng)構(gòu)建“境外黨建+紀(jì)檢監(jiān)督+巡視審計(jì)+合規(guī)管理”“四位一體”的監(jiān)督體系。

（一）境外“四位一體”監(jiān)督體系的內(nèi)涵

境外“四位一體”監(jiān)督體系是指在公司黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持系統(tǒng)治理的思維，有機(jī)整合黨建、紀(jì)檢、巡視巡察、審計(jì)、合規(guī)等監(jiān)督力量，搭建境外監(jiān)督的綜合協(xié)調(diào)管控平臺(tái)，合理劃分各監(jiān)督主體責(zé)任邊界，高效調(diào)配企業(yè)監(jiān)督資源，統(tǒng)一制定監(jiān)督計(jì)劃，統(tǒng)一確定的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，聚焦境外“三個(gè)關(guān)鍵”（關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵少數(shù)），聯(lián)合開展境外監(jiān)督工作，形成“以境外黨建為統(tǒng)領(lǐng)和根基，以紀(jì)檢監(jiān)督為綜合協(xié)調(diào)，以巡視審計(jì)為監(jiān)督手段，以合規(guī)管理為底線和保障”的一體化境外監(jiān)督管理模式。通過建設(shè)和運(yùn)行境外“四位一體”監(jiān)督體系，橫向各相關(guān)監(jiān)督部門“分兵把守”，縱向集團(tuán)總部與各境外業(yè)務(wù)單位、駐外機(jī)構(gòu)“多級(jí)聯(lián)動(dòng)”，有效解決在境外業(yè)務(wù)實(shí)施中黨內(nèi)監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督融合度不夠、監(jiān)督效能發(fā)揮不明顯、監(jiān)督整體合力不足等問題，不斷發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行，提高監(jiān)督效能，保障境外經(jīng)營順利進(jìn)行。

（二）四種監(jiān)督方式的職能定位

境外“四位一體”監(jiān)督體系是既相對松散、又高效協(xié)同的組織模式，松散是指各監(jiān)督主體的獨(dú)立性，協(xié)同是指監(jiān)督體系的統(tǒng)籌性。各監(jiān)督職能部門運(yùn)用各自監(jiān)督手段，根據(jù)統(tǒng)一部署關(guān)注各自監(jiān)督重點(diǎn)，履行預(yù)防、監(jiān)督、落實(shí)整改等各項(xiàng)職責(zé)。其中，境外黨建是境外“四位一體”監(jiān)督體系的統(tǒng)領(lǐng)和根基，黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、實(shí)效性決定了其主導(dǎo)作用的發(fā)揮，因此必須強(qiáng)化黨組織的核心地位，發(fā)揮政治核心作用，重點(diǎn)在于政治引領(lǐng)，統(tǒng)籌謀劃，健全體系，保障運(yùn)行，而只有堅(jiān)持黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能形成有利于監(jiān)督的體制機(jī)制，增強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。只有堅(jiān)持黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能為國有企業(yè)“走出去”提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證和組織保障；紀(jì)檢監(jiān)督主要承擔(dān)境外“四位一體”監(jiān)督體系的綜合協(xié)調(diào)，重點(diǎn)在于教育引導(dǎo)、專責(zé)監(jiān)督、查處震懾、內(nèi)部協(xié)調(diào)；巡視巡察和審計(jì)兩項(xiàng)監(jiān)督職能的定位相似，是境外“四位一體”監(jiān)督體系中的重要監(jiān)督手段，巡視巡察的定位是政治體檢、正本清源，審計(jì)的定位是經(jīng)濟(jì)體檢、促進(jìn)發(fā)展；合規(guī)管理則是境外“四位一體”監(jiān)督體系的底線和保障，職責(zé)是融入業(yè)務(wù)、重在日常、全面防控、牽頭涉外。

境外黨建、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視審計(jì)和合規(guī)管理職能各異，妥善利用監(jiān)督職能的差異性和互補(bǔ)性，把“四位”結(jié)合為有機(jī)整體，增強(qiáng)監(jiān)督工作的全面性、系統(tǒng)性、及時(shí)性和有效性。第一，就監(jiān)督對象看。境外黨建、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視巡察只針對黨組織和黨員，根據(jù)授權(quán)還可能涉及非黨員監(jiān)察對象；審計(jì)和合規(guī)管理更加突出對經(jīng)營管理行為的監(jiān)督。一旦涉及外籍員工和收并購的外資企業(yè)，可以通過合規(guī)和審計(jì)等手段開展監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。第二，就監(jiān)督內(nèi)容來看，境外黨建、紀(jì)檢監(jiān)督、巡視巡察突出的是政治屬性，側(cè)重于黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容是黨中央重大決策部署落實(shí)情況、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況；審計(jì)和合規(guī)管理側(cè)重于業(yè)務(wù)監(jiān)督，突出的是經(jīng)濟(jì)屬性，監(jiān)督內(nèi)容是企業(yè)境外業(yè)務(wù)管控工作的真實(shí)性、有效性和合法合規(guī)性。第三，就監(jiān)督方式和介入時(shí)間來看，境外黨建、紀(jì)檢監(jiān)督、合規(guī)更加重視日常的宣傳教育，側(cè)重于事前和事中監(jiān)督，而巡視和審計(jì)側(cè)重于事后監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題可移交紀(jì)檢和合規(guī)部門進(jìn)行事后問責(zé)。第四，就銜接配合來看。巡視審計(jì)開展前，可以向其他監(jiān)督職能部門廣泛了解情況，提高監(jiān)督的針對性。巡視審計(jì)開展后，向其他監(jiān)督職能部門按權(quán)責(zé)移送相關(guān)問題，督促問題查處和整改。紀(jì)檢部門可以將其他監(jiān)督職能部門作為問題線索的重要來源，同時(shí)可以根據(jù)需要抽調(diào)人員參與案件查辦，提高辦案質(zhì)量。協(xié)調(diào)處理涉外案件時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)和合規(guī)可根據(jù)需要相互配合。

（三）“四位一體”之間的內(nèi)在聯(lián)系

作為國有企業(yè)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)是根本，紀(jì)委部門協(xié)助黨委工作則是黨章明確的工作職責(zé)。黨委巡察、紀(jì)律監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督制度承載著對黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、行使公權(quán)力的公職人員的政治監(jiān)督職責(zé)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，加強(qiáng)對“三重一大”事項(xiàng)的監(jiān)督檢查，對黨員干部經(jīng)營管理行為合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，遏制損害群眾切身利益等腐敗問題和不正之風(fēng)。而企業(yè)審計(jì)部和風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)部則同屬于企業(yè)治理體系的重要組成部分，通過對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的制度制定、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評估及應(yīng)對提高公司治理水平和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，其監(jiān)督管理的對象是企業(yè)的經(jīng)營行為，側(cè)重的是經(jīng)濟(jì)屬性。作為國有企業(yè)，不論是政治監(jiān)督職責(zé)或者經(jīng)濟(jì)監(jiān)督力量均要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮“撥亂反正”的作用，深入貫徹落實(shí)黨和國家方針政策，促進(jìn)企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮國有企業(yè)在中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”作用。

四、境外“四位一體”監(jiān)督體系的運(yùn)行

（一）建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制

在集團(tuán)和各境外業(yè)務(wù)單位黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，依托現(xiàn)有的監(jiān)督體系，完善組織構(gòu)架運(yùn)行，明確監(jiān)督委員會(huì)之于境外“四位一體”監(jiān)督體系的職責(zé)任務(wù)，具體包括聯(lián)絡(luò)外部監(jiān)督機(jī)關(guān)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督力量、指導(dǎo)督促相關(guān)業(yè)務(wù)部門健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系、指導(dǎo)督促下級(jí)監(jiān)督委員會(huì)開展工作等。采取列表方式明確責(zé)任范圍、監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容和方式方法，劃清各監(jiān)督主體之間的責(zé)任邊界，制定監(jiān)督工作實(shí)施工作手冊，明晰“四位”監(jiān)督工作開展的各項(xiàng)銜接環(huán)節(jié)。監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，既要向同級(jí)黨委定期報(bào)告工作，接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，又要服從和執(zhí)行上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)的部署和要求。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督部門對外溝通

加強(qiáng)與外部相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)對接，如國家審計(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、使領(lǐng)館、地方紀(jì)委、所在國反腐敗執(zhí)法部門、國際金融機(jī)構(gòu)，建立工作溝通機(jī)制，增進(jìn)了解和信任，爭取工作支持。加強(qiáng)對所在國法律政策的研究，按國別開展審計(jì)、合規(guī)方面的交流培訓(xùn)，指導(dǎo)境外單位依法合規(guī)開展經(jīng)營，應(yīng)對所在國審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的壓力。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督體系運(yùn)行保障

監(jiān)督各級(jí)黨委落實(shí)境外監(jiān)督主體責(zé)任，通過約談集團(tuán)下屬二級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人、境外負(fù)責(zé)人，年度述職、工作考核、合規(guī)審查等方式加強(qiáng)對二級(jí)單位督促和檢查。加強(qiáng)對二級(jí)單位的橫向協(xié)調(diào)，推動(dòng)境外平臺(tái)公司與境內(nèi)專業(yè)局院建立橫向?qū)?。探索建立對監(jiān)督責(zé)任部門的約束激勵(lì)機(jī)制。注重創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、信息化手段搭建線上監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，借助“業(yè)財(cái)一體化”管理系統(tǒng)等平臺(tái)，增強(qiáng)監(jiān)督穿透力，節(jié)省監(jiān)督成本，提高監(jiān)督成效。適時(shí)組織召開集團(tuán)境外“四位一體”監(jiān)督工作交流會(huì)，分享經(jīng)驗(yàn)，提升整體工作水平。定期做好監(jiān)督體系建設(shè)運(yùn)行的效果評估，持續(xù)改善升級(jí)。

（四）發(fā)揮體系優(yōu)勢形成監(jiān)督合力

國有企業(yè)內(nèi)部負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門有很多，每家企業(yè)可能會(huì)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和歷史稟賦，可以選擇不同的監(jiān)督主體融入監(jiān)督體系。將黨內(nèi)監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、民主監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合，不是機(jī)械式的“拉郎配”，只有發(fā)揮體系優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果，才能達(dá)到構(gòu)建監(jiān)督體系的初衷。此外，在監(jiān)督體系運(yùn)行過程中，既要保證原有監(jiān)督主體日常職能的正常履行，保持相對獨(dú)立性，又要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)推進(jìn)、一體監(jiān)督的理念和機(jī)制，保證多種監(jiān)督力量的協(xié)同互補(bǔ)。

（五）打造復(fù)合型境外監(jiān)督隊(duì)伍

結(jié)合企業(yè)發(fā)展規(guī)模、監(jiān)督任務(wù)，綜合考慮政治素養(yǎng)、專業(yè)背景、年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力等因素，選拔任用監(jiān)督人員，配齊配強(qiáng)境外監(jiān)督隊(duì)伍。把監(jiān)督干部放在監(jiān)督體系“大池子”里來培養(yǎng)，經(jīng)常開展跨部門監(jiān)督業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，鼓勵(lì)跨部門交流鍛煉、交叉任職，跨部門抽調(diào)干部協(xié)同開展專項(xiàng)監(jiān)督。暢通監(jiān)督人員的個(gè)人成長通道，為監(jiān)督體系干部成長提供機(jī)會(huì)。在境外落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)督員制度，聘請政治立場堅(jiān)定、責(zé)任心強(qiáng)、公道正派、敢講真話的人員擔(dān)任紀(jì)檢監(jiān)督員，增強(qiáng)境外末梢監(jiān)督治理效能。加強(qiáng)對監(jiān)督干部的日常教育和監(jiān)督管理，提高履職盡責(zé)意識(shí)，嚴(yán)防“燈下黑”。

五、結(jié)語

構(gòu)建推行“海外黨建+紀(jì)檢巡察+內(nèi)部審計(jì)+合規(guī)管理”四位一體監(jiān)督體系，通過協(xié)調(diào)統(tǒng)一紀(jì)檢巡察、內(nèi)部審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)監(jiān)管力量，促進(jìn)境外黨的建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)督的深度融合，可以發(fā)揮監(jiān)督疊加效應(yīng)，做到監(jiān)督內(nèi)容聚焦、監(jiān)督資源共享、監(jiān)督合力增強(qiáng)、監(jiān)督成本節(jié)約，監(jiān)督效能提高，這將對企業(yè)提升治理水平，提高監(jiān)督效率，保證監(jiān)督質(zhì)量起到極大的促進(jìn)作用。

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[4]楊學(xué)，趙乃杰，于玲，王雷.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)“三化”管理構(gòu)建具有央企特色的審計(jì)監(jiān)督體系[J].中國內(nèi)部審計(jì)，2020（03）：60-63.

[5]武輝，王竹泉.國家治理框架下善治導(dǎo)向的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系重構(gòu)[J].會(huì)計(jì)研究，2019（04）：3-10.

[6]任芳，高欣.“一帶一路”背景下的境外國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管研究[J].會(huì)計(jì)之友，2018（24）：113-118.

[7]楊秋波.我國央企監(jiān)督機(jī)制之反思與重構(gòu)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，39（03）：97-102. DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2018.03.012.

責(zé)編：險(xiǎn)峰