戰(zhàn)后西方國家再就業(yè)培訓政策的變革與啟示

□秦 紅 石偉平

再就業(yè)培訓是為幫助失業(yè)人員提高技能水平和就業(yè)能力，使其能夠符合勞動力市場的需要，最終實現(xiàn)重新就業(yè)的一種社會活動。本文擬簡要回顧戰(zhàn)后西方國家再就業(yè)培訓政策的演變歷程，并歸納當前西方各國再就業(yè)培訓的主要策略，以期為改進當前我國的再就業(yè)培訓工作提供借鑒。

一、戰(zhàn)后西方國家再就業(yè)培訓政策的歷史回顧

（一）就業(yè)培訓時期（二戰(zhàn)后到20世紀70年代初）

經(jīng)歷戰(zhàn)爭的重創(chuàng)，西方各國的經(jīng)濟遭到破壞，失業(yè)人口總量提升，失業(yè)問題越來越嚴重。各國政府意識到，單純的失業(yè)救濟不能從根本上解決失業(yè)問題，逐漸重視“培訓”在再就業(yè)工作中的作用，從二戰(zhàn)后到20世紀70年代初期，西方國家再就業(yè)培訓政策處于“就業(yè)培訓時期”。[1]在此階段，各國逐漸改變二戰(zhàn)前主要通過失業(yè)救助應(yīng)對失業(yè)問題的方式，在為失業(yè)人員提供維持生計的失業(yè)救濟金的同時，幫助他們通過接受培訓，重新尋找到工作機會。這一時期，在凱恩斯主義的影響下，各國政府加大對經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)控，通過政府的各項培訓政策，改善再就業(yè)培訓的作用。例如，英國政府通過立法，加強和保證就業(yè)培訓工作，并成立了產(chǎn)業(yè)培訓委員會和勞動力服務(wù)委員會；美國于1962年頒布《人力開發(fā)與培訓法》，強調(diào)培訓的作用。在就業(yè)培訓時期，西方國家從重視就業(yè)培訓的作用到逐漸建立起了本國職業(yè)教育與培訓體系，并逐漸擴大對象范圍，為滿足對象實際需求逐漸建立起靈活、開放的培訓模式。同時，政府通過財政撥款、制定資格標準等宏觀調(diào)控方式，干預就業(yè)培訓。

（二）創(chuàng)業(yè)培訓時期（20世紀70年代中期到80年代末）

20世紀70年代中期，中東石油危機引發(fā)的經(jīng)濟危機使得西方各國的經(jīng)濟再次受到重創(chuàng)，各國的失業(yè)問題越來越嚴峻。作為當時應(yīng)對失業(yè)問題的主要措施——就業(yè)培訓，其效用遭到人們的質(zhì)疑。同時，由于就業(yè)培訓花費較高，需要政府大量的資金投入，在經(jīng)濟危機時期政府財政收入減少的情況下，就業(yè)培訓自身也面臨著生存危機。此時，西方國家的再就業(yè)政策轉(zhuǎn)而關(guān)注自我雇傭 (self employment)培訓，即通常稱作的“創(chuàng)業(yè)培訓”，它是這一時期西方再就業(yè)培訓政策的主要發(fā)展方向，并在應(yīng)對失業(yè)問題中發(fā)揮了重要作用。創(chuàng)業(yè)培訓主要關(guān)注易于創(chuàng)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)，強調(diào)通過對受訓人員進行創(chuàng)業(yè)知識與技能培訓，加之政府的優(yōu)惠政策，幫助受訓人員創(chuàng)辦中小企業(yè)，自謀生路。例如，德國加強對失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)培訓，同時加大在中學、大學中的創(chuàng)業(yè)教育；法國為鼓勵創(chuàng)業(yè)，積極推進各項措施和政策，開展專門的項目，專門提供資金、技術(shù)等。[2]創(chuàng)業(yè)培訓作為這一時期再就業(yè)培訓的重要部分，彌補了就業(yè)培訓的不足，在應(yīng)對失業(yè)問題中發(fā)揮了獨特的作用。通過創(chuàng)業(yè)培訓，部分失業(yè)者成功創(chuàng)業(yè)，重新走上了工作崗位，同時也為社會創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，幫助更多失業(yè)者就業(yè)。

（三）多元培訓時期（20世紀90年代至今）

進入20世紀90年代，科學技術(shù)的飛速發(fā)展大大提升了勞動生產(chǎn)率，加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過快調(diào)整，多方因素的共同作用使得大批人員失業(yè)。同時，20世紀80年代末的泡沫經(jīng)濟也給勞動力市場帶來了巨大的沖擊，各國面對的就業(yè)問題更為嚴峻。為此，西方各國積極進行再就業(yè)政策改革，以應(yīng)對多元、復雜的經(jīng)濟形勢，再就業(yè)培訓進入了“多元培訓的階段”。“多元培訓時期”的再就業(yè)培訓政策中，各國繼續(xù)發(fā)揮就業(yè)培訓在解決失業(yè)問題中的基礎(chǔ)作用，同時進行了相應(yīng)的調(diào)整，例如培訓與職業(yè)指導相結(jié)合，培訓模式突出靈活性、開放性，培訓的支持、保障更加人性化，涉及費用支持、生活支持等；同時，創(chuàng)業(yè)培訓仍然是應(yīng)對失業(yè)問題的有效方法，并不斷加強與政府、銀行等相關(guān)機構(gòu)聯(lián)系，為創(chuàng)業(yè)者提供資金等更多的支持；再者，各國越來越重視就業(yè)指導的作用，積極發(fā)揮就業(yè)指導的作用，幫助受訓者了解自己、了解勞動力市場，并作出符合自身需要的再就業(yè)規(guī)劃、終身發(fā)展規(guī)劃。

二、當前西方國家再就業(yè)培訓政策的重點

新世紀以來，西方各國所面臨的形勢發(fā)生了巨大的變化，知識經(jīng)濟的變革，全球化的發(fā)展趨勢，以及2008年美國的次貸危機引發(fā)的全球金融海嘯，使得西方各國在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，也面臨著更為嚴峻的失業(yè)問題。2009年全球失業(yè)率達到6.6%，失業(yè)人數(shù)達到創(chuàng)紀錄的2.12億人，比2007年增長了0.34億人，其中，青年失業(yè)率高達13.4%。[3]為積極應(yīng)對失業(yè)問題，西方國家調(diào)整再就業(yè)培訓政策，當前的戰(zhàn)略重點主要有以下幾點：

（一）增加經(jīng)費投入，擴大再就業(yè)培訓規(guī)模

充足的經(jīng)費是保障再就業(yè)培訓順利實施的前提性條件。面對嚴峻的就業(yè)形勢，越來越多的失業(yè)者試圖通過技能水平提高找到新的工作，各國的再就業(yè)培訓需求逐漸增大。此時，政府加大了再就業(yè)培訓的經(jīng)費投入，擴大再就業(yè)培訓規(guī)模，滿足人們的培訓需求，保證再就業(yè)培訓的順利實施。2009年，美國勞動機構(gòu)提供40億美元，加強失業(yè)人口的新職業(yè)技能培訓，幫助人們重新獲得工作；澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府共同出資舉辦 “失業(yè)工人項目”，為12.4萬名失業(yè)人員提供培訓機會；[4]同時，加拿大安大略省政府宣布了一項為學校和社區(qū)培訓機構(gòu)投資2500萬加元，加強對失業(yè)工人和其他成人學習者培訓的計劃；英國政府也宣布，投資8300萬英鎊，支持那些失業(yè)超過6個月的人們在尋找工作的同時接受培訓，并且英國商業(yè)部為失業(yè)青年設(shè)立總額10億英鎊的“未來工作基金”，最終可創(chuàng)造25萬個就業(yè)崗位。[5]

（二）加強職業(yè)生涯指導，提高再就業(yè)培訓的針對性

當前，西方國家一方面致力于滿足人們的培訓需求，另一方面也積極發(fā)揮生涯指導的作用，從而提高培訓的針對性。在美國，生涯指導最初服務(wù)于不斷城市化和工業(yè)化的社會，幫助解決由于城市化和工業(yè)化帶來的失業(yè)問題。[6]通過職業(yè)生涯指導，可以幫助失業(yè)者了解自己的個體需求，從而提高再就業(yè)培訓的目的性，降低盲目性，最終提升再就業(yè)培訓的效果；同時，生涯指導也能為受訓者提供更加及時、詳細的勞動力市場的信息。2006年，地中海地區(qū)教育與培訓研討會上確定為地中海附近的10個國家發(fā)展生涯指導政策建立一個新的網(wǎng)絡(luò)，力圖通過信息交流技術(shù) （Information Communication Technology, 簡稱ICT）的應(yīng)用，加強生涯指導服務(wù)。[7]2008年，澳大利亞政府投資39億澳元，改革就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)者提供更有效、針對性更強的就業(yè)服務(wù)。[8]

（三）建立和完善國家資格框架，提高勞動力市場規(guī)范性和統(tǒng)一性

“引進或?qū)衣殬I(yè)資格框架的重大改革對許多人的生活和工作都會產(chǎn)生重大影響”，[9]國家資格框架不僅能夠銜接各個層次、各種類型的教育與培訓，而且對于規(guī)范勞動力市場，建立靈活、統(tǒng)一的勞動力市場有著重要作用。例如，歐洲各國在歐洲資格框架之下建立和完善國家資格框架，能夠保證再就業(yè)培訓的結(jié)果被廣泛地接受與認可，減少各國制度性、體制性障礙，促進勞動力的國際流動，實現(xiàn)更廣闊范圍內(nèi)的就業(yè)。在完整的國家資格框架下，再就業(yè)培訓能夠更好地發(fā)揮它在應(yīng)對失業(yè)問題中的作用。當前，歐盟地區(qū)正大力完善本國國家資格框架，并幫助其它國家建立資格框架，以期建立標準統(tǒng)一的歐洲勞動力市場。2008年4月，歐盟議會和歐盟理事會聯(lián)合通過“關(guān)于建立終身學習歐洲資格框架的建議”，標志著“歐洲資格框架”完成了立法程序并進入到實施階段，歐盟系統(tǒng)32個歐洲國家都在開發(fā)國家資格框架。2009年“首屆歐洲資格框架全球會議”召開，來自全球的專家共同探討了歐洲資格框架與歐盟外的國際社會聯(lián)系起來的問題。[10]同時，國家資格框架能夠?qū)崿F(xiàn)不同學習系統(tǒng)的對接和不同系統(tǒng)資格的等值互認，這對于受訓者的未來發(fā)展及終身發(fā)展也是有益的。[11]由此看來，國家資格框架制度為接受再就業(yè)培訓的受訓者提供了一條“橫向貫通、縱向銜接”的終身發(fā)展之路。

（四）改進失業(yè)保險制度，提高受訓者的積極性

失業(yè)保險制度為失業(yè)人員提供了必要的生活支持。再就業(yè)培訓的受訓者與普通學校的學生不同，他們大多有很多的瑣事，甚至有家庭的壓力、社會責任的承擔。為了保證他們能夠有精力接受各種培訓，為他們提供適當?shù)纳钪С质呛苡斜匾?。當前西方國家的財政撥款中，都涉及到對失業(yè)保險制度的支持，保證失業(yè)保險金的充足。[12]然而，一些國家失業(yè)救濟水平偏高，支付時間較長，進而導致部分失業(yè)者不愿積極尋找工作，造就了一批僅僅依靠失業(yè)保險金生活的“懶漢”。因此合理的失業(yè)保險制度不僅要為失業(yè)者提供適當?shù)膸椭?，保障其基本的生活，更要鼓勵其積極尋找工作。鑒于此，西方國家在加大資金投入保障失業(yè)保險金充足的同時，推行積極的失業(yè)保險制度，提高失業(yè)人員參與再就業(yè)培訓的積極性，最終實現(xiàn)再就業(yè)。2008年日本政府計劃為部分接受再就業(yè)培訓的失業(yè)者提供生活資金貸款，2009年又宣布開始為因參加雇傭保險時間過短而得不到保險支援的失業(yè)者提供“緊急人才培養(yǎng)計劃”新職業(yè)訓練項目。失業(yè)者通過就業(yè)促進機構(gòu)報名參加該項目，就可獲得培訓與生活補助金。[13]在改革中，一些國家變“單純的失業(yè)保險金發(fā)放”為“利用保險金進行再就業(yè)培訓”，資助失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)，在發(fā)放失業(yè)救濟金的同時與失業(yè)人員簽訂培訓協(xié)議等。

三、給我國的啟示

我國政府一直十分重視再就業(yè)培訓工作，把再就業(yè)培訓作為促進失業(yè)人員再就業(yè)的常規(guī)性制度，已初步建立起了我國再就業(yè)培訓的一套制度和機制。西方再就業(yè)培訓起步較早，經(jīng)驗豐富，借鑒其發(fā)展歷程中的經(jīng)驗以及當下的一些政策，對探尋我國今后再就業(yè)培訓工作的改進方向，以積極發(fā)揮再就業(yè)培訓在應(yīng)對失業(yè)問題中的作用有著重要的意義。

（一）立足市場需求，完善再就業(yè)培訓模式

我國部分再就業(yè)培訓機構(gòu)自身存在的不足，在很大程度上影響了人們參加再就業(yè)培訓的愿望。西方國家再就業(yè)培訓發(fā)展較早，在長期的實踐過程中構(gòu)建了完善的再就業(yè)培訓模式，借鑒其經(jīng)驗，我國可以從以下兩個方面改進再就業(yè)培訓自身存在的問題：

首先，建立靈活、彈性的培訓模式。我國傳統(tǒng)的再就業(yè)培訓往往采取定時、定點的模式，與通常的學校教學相似。考慮到培訓時間、地點的限制，許多失業(yè)人員不愿參加再就業(yè)培訓。西方國家較早就開始建立彈性、靈活的再就業(yè)培訓模式方面的探索。改革再就業(yè)培訓的模式，要突出靈活、彈性的特點，同時培訓時間上不能拖得太久，突出培訓“短平快”的特點，在短時間內(nèi)強化受訓者的技能，提高他們的再就業(yè)能力。

其次，根據(jù)市場需求設(shè)置培訓內(nèi)容。我國部分再就業(yè)培訓機構(gòu)的內(nèi)容設(shè)置簡單，缺乏對市場需求的反應(yīng)，培訓專業(yè)設(shè)置不符合市場需求，受訓者接受了再就業(yè)培訓后仍然找不到工作，這也影響了部分下崗、失業(yè)人員參加再就業(yè)培訓的積極性。同時，部分培訓專業(yè)重復性設(shè)置，浪費了大量的資源。合理的再就業(yè)培訓內(nèi)容設(shè)置，應(yīng)反映市場的要求，根據(jù)市場需求設(shè)置再就業(yè)培訓內(nèi)容，同時，根據(jù)勞動力市場信息調(diào)整培訓內(nèi)容，按需施教，就業(yè)需要什么就教什么。

（二）尊重個體需求，加強培訓的針對性

從當前西方國家再就業(yè)培訓政策中我們看到，各國一方面致力于擴大培訓規(guī)模，滿足培訓需求，另一方面也致力于通過生涯指導，提高再就業(yè)培訓的針對性。我國也應(yīng)努力提高再就業(yè)培訓的針對性，提高再就業(yè)培訓的效果，具體可以從以下兩方面著手：

首先，培訓方案的設(shè)計要有針對性。再就業(yè)培訓方案設(shè)計時，應(yīng)該根據(jù)受訓者的不同需求分類設(shè)計。在我國，就業(yè)與再就業(yè)培訓的對象已經(jīng)從下崗人員擴大到了城市化進程中失地的農(nóng)民，失學、失管、失業(yè)的社區(qū)青少年，欲進城務(wù)工的農(nóng)民工，畢業(yè)未就業(yè)的大學生，無業(yè)的殘障群體，欲轉(zhuǎn)崗的從業(yè)人員等等，需要就業(yè)與再就業(yè)培訓的對象范圍十分廣泛。因此，我國再就業(yè)培訓的針對性有待加強。首先是培訓對象未作分類，即便是有了一些分類，但在實施過程中，也無針對性的課程設(shè)計、針對性的培訓模式、針對性的保障措施，忽視培訓對象的個性特征。因而，在擴大培訓對象范圍的同時，我們需要進一步考慮不同對象的具體需求，培訓方案的設(shè)計要有針對性。

其次，培訓的實施也要強調(diào)針對性。再就業(yè)培訓實施過程中，應(yīng)尊重培訓對象的特殊性。不同的培訓對象有著不同的文化背景和培訓需求，他們各自的生活環(huán)境不同，文化背景也不同，培訓需求也是不一樣的，要根據(jù)受訓者的特點，實施針對性的培訓。例如，部分受訓者雖然下崗，但有隱性就業(yè)，除此之外還有家庭瑣事，因而保證不了全天性參加培訓；部分受訓者因為交通或者其它情況，不能參加集中的培訓。因此，再就業(yè)培訓應(yīng)采用靈活多樣的形式來實施。在我國實施再就業(yè)培訓的過程中，要根據(jù)對象的個性需求，提供針對性的服務(wù)。只有符合再就業(yè)培訓對象個體需求的培訓，才會激發(fā)他們參與培訓的積極性，這樣的培訓才會有實效。

（三）統(tǒng)籌各方資源，加強培訓制度建設(shè)

從當前西方國家再就業(yè)培訓政策中我們可以看到，諸如財政投入制度、失業(yè)保險制度等各項制度的建立與完善，是保證再就業(yè)培訓順利實施的重要保障。

在完善我國再就業(yè)政策培訓過程中，首先，應(yīng)加強財政制度建設(shè)。充足的經(jīng)費保障是再就業(yè)培訓健康穩(wěn)定發(fā)展的重要條件之一。西方國家通過對再就業(yè)培訓的大量財政投入，擴大了再就業(yè)培訓的規(guī)模，同時也通過財政投入保障了失業(yè)保險制度的落實，保障了失業(yè)人員的基本生活。在我國，完善的財政投入機制是再就業(yè)培訓工作順利開展的保障。政府應(yīng)保證每年的財政預算中有專門的就業(yè)培訓經(jīng)費，要確保培訓經(jīng)費的來源；同時，應(yīng)積極吸納社會資源，擴大再就業(yè)培訓經(jīng)費的渠道。其次，應(yīng)加強社會保障制度建設(shè)。從當前西方國家再就業(yè)培訓主要措施中我們可以看到，良好的社會保障制度、失業(yè)救助制度以及激勵機制，對再就業(yè)培訓有著重要的促進作用。與西方國家相比，我國社會保障制度需要更進一步完善。例如，在失業(yè)保險制度方面，針對我國存在大批農(nóng)民工的現(xiàn)實情況，應(yīng)擴大保險范圍，考慮到農(nóng)民工的保障問題，盡快建立和完善農(nóng)民工的相關(guān)保障。[14]建立完善的保障制度，讓參與再就業(yè)培訓的失業(yè)人員沒有后顧之憂，安心接受培訓，重新走上工作崗位。

[1]石偉平,付雪凌.發(fā)達國家就業(yè)培訓政策的歷史沿革與走向[J].職教通訊,2007,(11)：22-26.

[2]王建初.英法德三國再就業(yè)培訓的共同點[J].職教論壇,2002,(1)：63-64.

[3]International Labour Office.Global Employment Trends,January 2010[R].Geneva：ILO,2010：10.

[4]本刊編輯部.美加澳墨四國增強經(jīng)費投入,加強失業(yè)人口培訓[J].職業(yè)技術(shù)教育,2009,（21）：13.

[5]本刊編輯部.英澳兩國積極發(fā)展公民技能與培訓應(yīng)對經(jīng)濟危機[J].職業(yè)技術(shù)教育,2009,（24）：12.

[6]馬克·波普.美國職業(yè)指導工作的發(fā)展歷程與職業(yè)指導員的培訓[J].中國職業(yè)技術(shù)教育,2000,(3)：54-56.

[7]本刊編輯部.地中海10國研討職業(yè)生涯指導[J].職業(yè)技術(shù)教育,2007,（15）：8.

[8]本刊編輯部.澳大利亞啟動新的就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)[J].職業(yè)技術(shù)教育,2008,（24）：12.

[9]本刊編輯部.UNESCO-UNEVOC發(fā)布“發(fā)展國家職業(yè)資格制度”[J].職業(yè)技術(shù)教育,2006,（21）：8.

[10]The European Qualifications Framework：linking to a globalised world[EB/OL].http：//www.cedefop.europa.eu/EN/events/6604.aspx,2009-02-02.

[11]李建忠.歐盟各國國家資格框架的開發(fā)及進展[J].職教論壇,2009,(6)：56-60.

[12]Yanchun Zhang,Nina Thelen.Social Protection in Fiscal Stimulus Packages：Some Evidence[R].Office of Development Studies United Nations Development Programme,2010：22-25.

[13]本刊編輯部.日本開設(shè)新職業(yè)培訓項目[J].職業(yè)技術(shù)教育,2009,（27）：12.

[14]中廣網(wǎng).人保部：2009年就業(yè)工作目標超額完成[EB/OL].http：//www.cnr.cn/newstop/201001/t20100122_505933266.html,2010-01-22.