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    控?zé)熒鐣?huì)共治在推進(jìn)“健康上海”建設(shè)中的初中與思考

    2023-09-20 11:46:21上海市健康促進(jìn)中心副主任副主任醫(yī)師
    健康教育與健康促進(jìn) 2023年2期
    關(guān)鍵詞:共治戒煙煙草

    上海市健康促進(jìn)中心副主任、副主任醫(yī)師 陳 德

    《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求“全面推進(jìn)控?zé)熉募s,加大控?zé)熈Χ龋\(yùn)用價(jià)格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚А薄暗?030年,15歲以上人群吸煙率降低到20%”。我國有3億多煙民,有7億多非吸煙者受二手煙影響,加起來約占總?cè)丝诘?0%。煙草控制,是健康問題,同時(shí)也是社會(huì)治理問題。隨著文明的進(jìn)步、城市的發(fā)展和公眾健康意識(shí)的提升,控?zé)煵粌H僅是健康促進(jìn)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn),也成為了城市和社會(huì)治理中的一道命題,考驗(yàn)著管理部門的智慧。

    MPOWER是世界衛(wèi)生組織提出的六項(xiàng)綜合性控?zé)煵呗?,即Monitor(監(jiān)測(cè)煙草使用與預(yù)防政策)、Protect(保護(hù)公眾免受煙草煙霧危害)、Offer(提供戒煙幫助)、Warn(警示煙草危害)、Enforce(確保禁止煙草廣告、促銷和贊助)、Raise(提高煙稅)。國際上已有經(jīng)驗(yàn)表明,MPOWER是開展控?zé)煿ぷ鞯幕A(chǔ)和保障,并且能夠取得實(shí)效,但在國內(nèi)的控?zé)煂?shí)踐中,又面臨著不同的環(huán)境和挑戰(zhàn)。如何將MPOWER控?zé)煵呗越Y(jié)合國情進(jìn)行優(yōu)化融合,是亟需思考和解決的問題。上海是全球健康城市工作的樣板城市,在控?zé)燁I(lǐng)域“先行先試”,對(duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平,結(jié)合本地實(shí)際,尤其是突出共建、共治、共享的治理思路和理念,在實(shí)踐過程中逐步形成和不斷完善控?zé)熒鐣?huì)共治“六個(gè)一”模式,打造無煙城市,不斷推進(jìn)“健康上?!苯ㄔO(shè)。

    1 傳承引領(lǐng),初見成效

    上海是中國較早開展控?zé)煿ぷ鞯某鞘兄弧?994年上海就制定了政府規(guī)章《上海市公共場(chǎng)所禁止吸煙暫行規(guī)定》;2010年3月1日《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》(簡稱《條例》)生效實(shí)施,這是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后,大陸地區(qū)首部由省級(jí)人大頒布的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)。2010年世博會(huì)在上海成功舉辦,《條例》助力誕生了世博會(huì)159年歷史上首個(gè)“無煙世博”,并推動(dòng)大陸地區(qū)的城市控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程。2016年11月11日,上海市人大常委會(huì)對(duì)《條例》進(jìn)行修訂,并于2017年3月1日生效實(shí)施,實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙,世界衛(wèi)生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎(jiǎng)”;2022年10月28日,上海市人大常委會(huì)再次對(duì)《條例》進(jìn)行修訂,將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍。

    在2023年《條例》實(shí)施13周年之時(shí),全市控?zé)煿ぷ饔秩〉眯逻M(jìn)展。公共場(chǎng)所的控?zé)煚顩r不斷改善,法定禁煙場(chǎng)所違規(guī)吸煙發(fā)生率從2009年的37.5%下降至2022年的12.3%;市民對(duì)《條例》的知曉率為88.7%,對(duì)室內(nèi)全面禁煙的支持率達(dá)98.0%;上海市成人吸煙率已實(shí)現(xiàn)“七連降”,并連續(xù)11年呈下降趨勢(shì),自2010年上???zé)熈⒎ㄒ詠恚扇宋鼰熉蕪?6.85%下降至2021年的19.40%,提前達(dá)到“健康中國2030”目標(biāo)要求。

    2 創(chuàng)新模式,尋求突破

    一直以來,上海市委、市政府始終致力于打造健康之城,增進(jìn)人民群眾的健康福祉。2019年8月上海市政府制定出臺(tái)《健康上海行動(dòng)(2019-2030年)》,這是全國首個(gè)省級(jí)中長期健康行動(dòng)方案,其中控?zé)熜袆?dòng)明確規(guī)劃了上???zé)煿ぷ鞯木€路圖和任務(wù)書。上海市健康促進(jìn)委員會(huì)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市控?zé)煿ぷ骱蛯?shí)踐中,逐步總結(jié)形成并不斷完善控?zé)熒鐣?huì)共治的“六個(gè)一”模式,即:一套制度(控?zé)煼煞ㄒ?guī)、規(guī)章制度等)、一個(gè)機(jī)制(多部門協(xié)同合作與社會(huì)共治機(jī)制)、一根線(12345 控?zé)熗对V舉報(bào)熱線)、一幅圖(控?zé)煙崃Φ貓D)、一張網(wǎng)(全市綜合戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò))和一系列工作方法(專業(yè)支撐、問題導(dǎo)向、人文關(guān)懷等),并取得良好成效,也為創(chuàng)新城市治理提供了“上海方案”。

    2.1 一套制度(控?zé)煼煞ㄒ?guī)、規(guī)章制度等)

    《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》是全市開展控?zé)煿ぷ鞯姆杀U?,并與時(shí)俱進(jìn),兩次修訂不斷完善、接軌國際,規(guī)定“室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和交通工具內(nèi)全面禁煙 (包括電子煙)”。2020 年12 月,上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)本市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)健康教育與健康促進(jìn)工作的指導(dǎo)意見》,指出“要營造健康支持性環(huán)境,加強(qiáng)控?zé)煿ぷ?,?chuàng)建無煙環(huán)境,建立健全首診詢問吸煙史制度,開展規(guī)范化簡短戒煙干預(yù)”。2021 年5 月,上海市政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的實(shí)施意見》,要求“至2025 年,本市成人吸煙率降至19%以下”。近年來,本市在做好室內(nèi)全面禁煙的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范室外吸煙行為,倡導(dǎo)不吸游煙,并積極推進(jìn)制定室外吸煙點(diǎn)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,以進(jìn)一步降低室外二手煙暴露的危害。

    同時(shí),“健康融入萬策”理念和實(shí)踐在控?zé)燁I(lǐng)域多點(diǎn)開花。如由上海市人大常委會(huì)通過并于2022 年1 月1 日起正式實(shí)施的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》規(guī)定“在濱水公共空間內(nèi)吸煙的,應(yīng)當(dāng)在指定的吸煙點(diǎn)進(jìn)行”;由上海市交通委、上海市道路運(yùn)輸局修訂發(fā)布的《上海市公共汽車和電車乘坐規(guī)則》自2021 年12 月28 日起施行,其中將“乘坐公共汽車和電車禁止吸煙”的內(nèi)容新增“禁止吸煙(含電子煙)”等。

    2.2 一個(gè)機(jī)制(多部門協(xié)同合作與社會(huì)共治機(jī)制)

    基于煙草使用在我國的歷史和現(xiàn)狀,以及煙草依賴成癮性行為改變的難度之巨大,控?zé)煴O(jiān)督管理更要突出和強(qiáng)化政府部門和全社會(huì)的共同參與,才能取得實(shí)效。在上海市人大常委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)和各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下,全市各級(jí)健康促進(jìn)委員會(huì)依托多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制,強(qiáng)化控?zé)熅C合治理和社會(huì)共治。2005 年,上海市愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)增掛“上海市健康促進(jìn)委員會(huì)”牌子,成為國內(nèi)第一個(gè)設(shè)立“健康促進(jìn)委員會(huì)”的省市。健康促進(jìn)委員會(huì)作為全市控?zé)煚款^單位,協(xié)調(diào)各控?zé)煿芾聿块T、執(zhí)法部門、市區(qū)兩級(jí)的健康促進(jìn)中心和疾病預(yù)防控制中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)以及控?zé)焻f(xié)會(huì)、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體等聯(lián)合行動(dòng),形成了控?zé)煛吧鐣?huì)共治”的良好格局和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    一直以來,全市控?zé)煴O(jiān)管力度始終保持高位,并形成日常監(jiān)管和專項(xiàng)執(zhí)法相結(jié)合的控?zé)煿芾沓B(tài)。2022 年全市控?zé)煴O(jiān)管執(zhí)法部門共檢查單位301 933 家,處罰單位504 家,處罰個(gè)人343 人,罰款金額分別為1 677 450 和27 200 元,罰款總金額為1 704 650 元。全市有控?zé)熤驹刚哂馊f名,其中實(shí)名制核心控?zé)熤驹刚? 561 名,覆蓋全市所有區(qū)、街、鎮(zhèn),開展控?zé)熜麄骱脱膊?。在全國首?chuàng)《控?zé)焾?zhí)法建議書》制度,有效銜接監(jiān)管執(zhí)法部門形成管理閉環(huán),提升執(zhí)法成效。此外,市民通過12345 熱線和“控?zé)煙崃Φ貓D”積極參與控?zé)熤卫?,從而發(fā)揮良好的社會(huì)監(jiān)督作用。

    2.3 一根線(12345 控?zé)熗对V舉報(bào)熱線)

    2015 年起,全市建立統(tǒng)一高效的控?zé)熗对V受理轉(zhuǎn)處平臺(tái)。“統(tǒng)一受理,行業(yè)管理,專業(yè)執(zhí)法”的管理模式明確將各部門分頭受理投訴的模式歸并為由12345 市民熱線平臺(tái)統(tǒng)一受理,分送各相關(guān)管理部門和執(zhí)法部門,并依托12345 市民熱線的考核機(jī)制,使控?zé)熗对V舉報(bào)受理處置情況納入市政府對(duì)各區(qū)各部門的績效考核,有效推動(dòng)控?zé)煴O(jiān)管的落實(shí)。

    2.4 一幅圖(控?zé)煙崃Φ貓D)

    2021 年的“5·31”世界無煙日,“控?zé)煙崃Φ貓D”即上海市民控?zé)熅€索征集平臺(tái)正式上線啟用。市民可通過“無煙上海”微信公眾號(hào)、“健康云Pro”小程序,提供法定禁煙場(chǎng)所的控?zé)焼栴}線索(如室內(nèi)違規(guī)吸煙、室內(nèi)有煙蒂煙具、無禁煙標(biāo)識(shí)等),并在平臺(tái)上通過大數(shù)據(jù)形成控?zé)焼栴}的“熱力地圖”。地圖上會(huì)動(dòng)態(tài)顯示違規(guī)控?zé)熐闆r并標(biāo)注具體場(chǎng)所單位名稱,用不同顏色的“警示燈”標(biāo)識(shí)該場(chǎng)所被提供線索的頻次,并向社會(huì)公開。督促場(chǎng)所自覺開展控?zé)煿芾怼㈧柟毯驼?。同時(shí),控?zé)煴O(jiān)管執(zhí)法部門和控?zé)熤驹刚呖筛鶕?jù)熱力地圖的“警示燈”,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效監(jiān)管和巡查???zé)煙崃Φ貓D通過“互聯(lián)網(wǎng)+控?zé)煛保M(jìn)一步便利和拓展了控?zé)熒鐣?huì)監(jiān)督的渠道,強(qiáng)化了控?zé)熒鐣?huì)共治的基礎(chǔ)。

    2.5 一張網(wǎng)(全市綜合戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò))

    除了強(qiáng)化監(jiān)管,全市不斷推進(jìn)和完善戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),為有戒煙需求的煙民提供專業(yè)、科學(xué)、有效、便捷的綜合戒煙服務(wù)。目前已建成 37 家規(guī)范化建設(shè)的戒煙門診,可為煙民評(píng)估和制定個(gè)性化的戒煙方案;12320 戒煙熱線可提供貫穿戒煙全程的電話和短信專業(yè)指導(dǎo);加入所在社區(qū)的健康自我管理小組,在家庭醫(yī)生指導(dǎo)下開展戒煙同伴教育;在“無煙上海”“滬小康”微信公眾號(hào),可進(jìn)行尼古丁成癮依賴自測(cè)、訂閱健康科普推送、參加戒煙社群、使用戒煙打卡小程序幫助戒煙等;還有中醫(yī)針灸戒煙和心理干預(yù)、行為矯正等戒煙支持與資源。今后將進(jìn)一步通過建立完善的互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)戒煙平臺(tái)整合全市戒煙資源,形成更為便捷、高效的一體化閉環(huán)戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

    2.6 一系列工作方法(專業(yè)支撐、問題導(dǎo)向、人文關(guān)懷等)

    在控?zé)煂?shí)踐的道路上,上海也不斷積累形成了一系列工作方法。在專業(yè)支撐方面,上海市健康促進(jìn)中心積極承擔(dān)和發(fā)揮全市控?zé)煿ぷ鞯膶I(yè)技術(shù)指導(dǎo)和支撐作用。目前,全市已形成覆蓋各類法定禁煙場(chǎng)所、各級(jí)各類政府機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、12345 控?zé)熗对V舉報(bào)重點(diǎn)場(chǎng)所以及成人和青少年等人群的控?zé)熅C合監(jiān)測(cè)評(píng)估網(wǎng)絡(luò),并形成專業(yè)評(píng)估和權(quán)威發(fā)布機(jī)制,持續(xù)評(píng)價(jià)控?zé)煿ぷ鞒尚?。在問題導(dǎo)向方面,針對(duì)市民關(guān)注的控?zé)焼栴},如室外游煙、公共場(chǎng)所使用電子煙等,進(jìn)行重點(diǎn)研究并推進(jìn)解決。在人文關(guān)懷方面,開展“十月懷胎·爸爸戒煙”孕產(chǎn)家庭戒煙公益活動(dòng),在人生重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)結(jié)合人文關(guān)懷和專業(yè)支持,促進(jìn)吸煙的家庭成員戒煙,使他們共同參與完成從結(jié)婚到孕育分娩等人生中的大事件,促進(jìn)家庭成員共同健康。

    3 展望未來,久久為功

    上海市的控?zé)煿ぷ饕讶〉贸醪匠尚?,隨著人口老齡化的加速和慢性病的日趨流行,健康生活方式的促成也顯得更為重要,尤其是對(duì)于煙草使用、二手煙暴露等可預(yù)防、可控制、涉及人群影響廣泛的健康危險(xiǎn)因素,也將成為健康促進(jìn)和疾病預(yù)防控制的重點(diǎn)領(lǐng)域。

    與此同時(shí),控?zé)煿ぷ饕裁媾R著諸多新的挑戰(zhàn),還有很長的道路要走。如:控?zé)熒鐣?huì)共治機(jī)制和行動(dòng)的進(jìn)一步強(qiáng)化和貫徹落實(shí);餐飲、娛樂、綜合業(yè)態(tài)等重點(diǎn)場(chǎng)所的控?zé)煴O(jiān)管;監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)手段的科技創(chuàng)新;黨政機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、學(xué)校等示范場(chǎng)所無煙環(huán)境的持續(xù)鞏固;室外吸游煙造成的二手煙暴露的預(yù)防控制;電子煙等新型煙草制品危害的宣傳教育和有效干預(yù)等。

    未來,上海在控?zé)熒鐣?huì)共治“六個(gè)一”模式的基礎(chǔ)上,將進(jìn)一步深入推進(jìn)“五化”工作方法(即“法制化保障”“社會(huì)化推進(jìn)”“品牌化運(yùn)營”“特色化創(chuàng)新”“趣味化拓展”),逐步形成“控?zé)熜袆?dòng)三部曲”(即“室內(nèi)全面禁煙,室外不吸游煙,室外吸煙看標(biāo)識(shí)”)。相信通過全社會(huì)堅(jiān)持不懈的努力和協(xié)同創(chuàng)新一定能夠?yàn)楣姷慕】蹈l砗屯苿?dòng)“健康上?!苯ㄔO(shè)做出新的貢獻(xiàn)。同時(shí),控?zé)熒鐣?huì)共治的經(jīng)驗(yàn)也能夠?yàn)槌鞘猩鐣?huì)治理的其他領(lǐng)域提供有益借鑒。

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