控?zé)熒鐣?huì)共治在推進(jìn)“健康上海”建設(shè)中的初中與思考

上海市健康促進(jìn)中心副主任、副主任醫(yī)師 陳 德

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》要求“全面推進(jìn)控?zé)熉募s，加大控?zé)熈Χ龋\(yùn)用價(jià)格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚А薄暗?030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”。我國有3億多煙民，有7億多非吸煙者受二手煙影響，加起來約占總?cè)丝诘?0%。煙草控制，是健康問題，同時(shí)也是社會(huì)治理問題。隨著文明的進(jìn)步、城市的發(fā)展和公眾健康意識(shí)的提升，控?zé)煵粌H僅是健康促進(jìn)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為了城市和社會(huì)治理中的一道命題，考驗(yàn)著管理部門的智慧。

MPOWER是世界衛(wèi)生組織提出的六項(xiàng)綜合性控?zé)煵呗?，即Monitor（監(jiān)測(cè)煙草使用與預(yù)防政策）、Protect（保護(hù)公眾免受煙草煙霧危害）、Offer（提供戒煙幫助）、Warn（警示煙草危害）、Enforce（確保禁止煙草廣告、促銷和贊助）、Raise（提高煙稅）。國際上已有經(jīng)驗(yàn)表明，MPOWER是開展控?zé)煿ぷ鞯幕A(chǔ)和保障，并且能夠取得實(shí)效，但在國內(nèi)的控?zé)煂?shí)踐中，又面臨著不同的環(huán)境和挑戰(zhàn)。如何將MPOWER控?zé)煵呗越Y(jié)合國情進(jìn)行優(yōu)化融合，是亟需思考和解決的問題。上海是全球健康城市工作的樣板城市，在控?zé)燁I(lǐng)域“先行先試”，對(duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平，結(jié)合本地實(shí)際，尤其是突出共建、共治、共享的治理思路和理念，在實(shí)踐過程中逐步形成和不斷完善控?zé)熒鐣?huì)共治“六個(gè)一”模式，打造無煙城市，不斷推進(jìn)“健康上?！苯ㄔO(shè)。

1 傳承引領(lǐng)，初見成效

上海是中國較早開展控?zé)煿ぷ鞯某鞘兄弧?994年上海就制定了政府規(guī)章《上海市公共場(chǎng)所禁止吸煙暫行規(guī)定》；2010年3月1日《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》（簡稱《條例》）生效實(shí)施，這是世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后，大陸地區(qū)首部由省級(jí)人大頒布的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)。2010年世博會(huì)在上海成功舉辦，《條例》助力誕生了世博會(huì)159年歷史上首個(gè)“無煙世博”，并推動(dòng)大陸地區(qū)的城市控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程。2016年11月11日，上海市人大常委會(huì)對(duì)《條例》進(jìn)行修訂，并于2017年3月1日生效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙，世界衛(wèi)生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎(jiǎng)”；2022年10月28日，上海市人大常委會(huì)再次對(duì)《條例》進(jìn)行修訂，將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍。

在2023年《條例》實(shí)施13周年之時(shí)，全市控?zé)煿ぷ饔秩〉眯逻M(jìn)展。公共場(chǎng)所的控?zé)煚顩r不斷改善，法定禁煙場(chǎng)所違規(guī)吸煙發(fā)生率從2009年的37.5%下降至2022年的12.3%；市民對(duì)《條例》的知曉率為88.7%，對(duì)室內(nèi)全面禁煙的支持率達(dá)98.0%；上海市成人吸煙率已實(shí)現(xiàn)“七連降”，并連續(xù)11年呈下降趨勢(shì)，自2010年上?？?zé)熈⒎ㄒ詠恚扇宋鼰熉蕪?6.85%下降至2021年的19.40%，提前達(dá)到“健康中國2030”目標(biāo)要求。

2 創(chuàng)新模式，尋求突破

一直以來，上海市委、市政府始終致力于打造健康之城，增進(jìn)人民群眾的健康福祉。2019年8月上海市政府制定出臺(tái)《健康上海行動(dòng)（2019-2030年）》，這是全國首個(gè)省級(jí)中長期健康行動(dòng)方案，其中控?zé)熜袆?dòng)明確規(guī)劃了上?？?zé)煿ぷ鞯木€路圖和任務(wù)書。上海市健康促進(jìn)委員會(huì)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市控?zé)煿ぷ骱蛯?shí)踐中，逐步總結(jié)形成并不斷完善控?zé)熒鐣?huì)共治的“六個(gè)一”模式，即：一套制度（控?zé)煼煞ㄒ?guī)、規(guī)章制度等）、一個(gè)機(jī)制（多部門協(xié)同合作與社會(huì)共治機(jī)制）、一根線（12345 控?zé)熗对V舉報(bào)熱線）、一幅圖（控?zé)煙崃Φ貓D）、一張網(wǎng)（全市綜合戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)）和一系列工作方法（專業(yè)支撐、問題導(dǎo)向、人文關(guān)懷等），并取得良好成效，也為創(chuàng)新城市治理提供了“上海方案”。

2.1 一套制度（控?zé)煼煞ㄒ?guī)、規(guī)章制度等）

《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》是全市開展控?zé)煿ぷ鞯姆杀Ｕ?，并與時(shí)俱進(jìn)，兩次修訂不斷完善、接軌國際，規(guī)定“室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和交通工具內(nèi)全面禁煙 （包括電子煙）”。2020 年12 月，上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)本市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)健康教育與健康促進(jìn)工作的指導(dǎo)意見》，指出“要營造健康支持性環(huán)境，加強(qiáng)控?zé)煿ぷ?，?chuàng)建無煙環(huán)境，建立健全首診詢問吸煙史制度，開展規(guī)范化簡短戒煙干預(yù)”。2021 年5 月，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的實(shí)施意見》，要求“至2025 年，本市成人吸煙率降至19%以下”。近年來，本市在做好室內(nèi)全面禁煙的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范室外吸煙行為，倡導(dǎo)不吸游煙，并積極推進(jìn)制定室外吸煙點(diǎn)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以進(jìn)一步降低室外二手煙暴露的危害。

同時(shí)，“健康融入萬策”理念和實(shí)踐在控?zé)燁I(lǐng)域多點(diǎn)開花。如由上海市人大常委會(huì)通過并于2022 年1 月1 日起正式實(shí)施的《上海市黃浦江蘇州河濱水公共空間條例》規(guī)定“在濱水公共空間內(nèi)吸煙的，應(yīng)當(dāng)在指定的吸煙點(diǎn)進(jìn)行”；由上海市交通委、上海市道路運(yùn)輸局修訂發(fā)布的《上海市公共汽車和電車乘坐規(guī)則》自2021 年12 月28 日起施行，其中將“乘坐公共汽車和電車禁止吸煙”的內(nèi)容新增“禁止吸煙（含電子煙）”等。

2.2 一個(gè)機(jī)制（多部門協(xié)同合作與社會(huì)共治機(jī)制）

基于煙草使用在我國的歷史和現(xiàn)狀，以及煙草依賴成癮性行為改變的難度之巨大，控?zé)煴O(jiān)督管理更要突出和強(qiáng)化政府部門和全社會(huì)的共同參與，才能取得實(shí)效。在上海市人大常委會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)和各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，全市各級(jí)健康促進(jìn)委員會(huì)依托多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化控?zé)熅C合治理和社會(huì)共治。2005 年，上海市愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)增掛“上海市健康促進(jìn)委員會(huì)”牌子，成為國內(nèi)第一個(gè)設(shè)立“健康促進(jìn)委員會(huì)”的省市。健康促進(jìn)委員會(huì)作為全市控?zé)煚款^單位，協(xié)調(diào)各控?zé)煿芾聿块T、執(zhí)法部門、市區(qū)兩級(jí)的健康促進(jìn)中心和疾病預(yù)防控制中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)以及控?zé)焻f(xié)會(huì)、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體等聯(lián)合行動(dòng)，形成了控?zé)煛吧鐣?huì)共治”的良好格局和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一直以來，全市控?zé)煴O(jiān)管力度始終保持高位，并形成日常監(jiān)管和專項(xiàng)執(zhí)法相結(jié)合的控?zé)煿芾沓B(tài)。2022 年全市控?zé)煴O(jiān)管執(zhí)法部門共檢查單位301 933 家，處罰單位504 家，處罰個(gè)人343 人，罰款金額分別為1 677 450 和27 200 元，罰款總金額為1 704 650 元。全市有控?zé)熤驹刚哂馊f名，其中實(shí)名制核心控?zé)熤驹刚? 561 名，覆蓋全市所有區(qū)、街、鎮(zhèn)，開展控?zé)熜麄骱脱膊?。在全國首?chuàng)《控?zé)焾?zhí)法建議書》制度，有效銜接監(jiān)管執(zhí)法部門形成管理閉環(huán)，提升執(zhí)法成效。此外，市民通過12345 熱線和“控?zé)煙崃Φ貓D”積極參與控?zé)熤卫?，從而發(fā)揮良好的社會(huì)監(jiān)督作用。

2.3 一根線（12345 控?zé)熗对V舉報(bào)熱線）

2015 年起，全市建立統(tǒng)一高效的控?zé)熗对V受理轉(zhuǎn)處平臺(tái)。“統(tǒng)一受理，行業(yè)管理，專業(yè)執(zhí)法”的管理模式明確將各部門分頭受理投訴的模式歸并為由12345 市民熱線平臺(tái)統(tǒng)一受理，分送各相關(guān)管理部門和執(zhí)法部門，并依托12345 市民熱線的考核機(jī)制，使控?zé)熗对V舉報(bào)受理處置情況納入市政府對(duì)各區(qū)各部門的績效考核，有效推動(dòng)控?zé)煴O(jiān)管的落實(shí)。

2.4 一幅圖（控?zé)煙崃Φ貓D）

2021 年的“5·31”世界無煙日，“控?zé)煙崃Φ貓D”即上海市民控?zé)熅€索征集平臺(tái)正式上線啟用。市民可通過“無煙上海”微信公眾號(hào)、“健康云Pro”小程序，提供法定禁煙場(chǎng)所的控?zé)焼栴}線索（如室內(nèi)違規(guī)吸煙、室內(nèi)有煙蒂煙具、無禁煙標(biāo)識(shí)等），并在平臺(tái)上通過大數(shù)據(jù)形成控?zé)焼栴}的“熱力地圖”。地圖上會(huì)動(dòng)態(tài)顯示違規(guī)控?zé)熐闆r并標(biāo)注具體場(chǎng)所單位名稱，用不同顏色的“警示燈”標(biāo)識(shí)該場(chǎng)所被提供線索的頻次，并向社會(huì)公開。督促場(chǎng)所自覺開展控?zé)煿芾怼㈧柟毯驼?。同時(shí)，控?zé)煴O(jiān)管執(zhí)法部門和控?zé)熤驹刚呖筛鶕?jù)熱力地圖的“警示燈”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效監(jiān)管和巡查?？?zé)煙崃Φ貓D通過“互聯(lián)網(wǎng)+控?zé)煛保M(jìn)一步便利和拓展了控?zé)熒鐣?huì)監(jiān)督的渠道，強(qiáng)化了控?zé)熒鐣?huì)共治的基礎(chǔ)。

2.5 一張網(wǎng)（全市綜合戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)）

除了強(qiáng)化監(jiān)管，全市不斷推進(jìn)和完善戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為有戒煙需求的煙民提供專業(yè)、科學(xué)、有效、便捷的綜合戒煙服務(wù)。目前已建成 37 家規(guī)范化建設(shè)的戒煙門診，可為煙民評(píng)估和制定個(gè)性化的戒煙方案；12320 戒煙熱線可提供貫穿戒煙全程的電話和短信專業(yè)指導(dǎo)；加入所在社區(qū)的健康自我管理小組，在家庭醫(yī)生指導(dǎo)下開展戒煙同伴教育；在“無煙上海”“滬小康”微信公眾號(hào)，可進(jìn)行尼古丁成癮依賴自測(cè)、訂閱健康科普推送、參加戒煙社群、使用戒煙打卡小程序幫助戒煙等；還有中醫(yī)針灸戒煙和心理干預(yù)、行為矯正等戒煙支持與資源。今后將進(jìn)一步通過建立完善的互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)戒煙平臺(tái)整合全市戒煙資源，形成更為便捷、高效的一體化閉環(huán)戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.6 一系列工作方法（專業(yè)支撐、問題導(dǎo)向、人文關(guān)懷等）

在控?zé)煂?shí)踐的道路上，上海也不斷積累形成了一系列工作方法。在專業(yè)支撐方面，上海市健康促進(jìn)中心積極承擔(dān)和發(fā)揮全市控?zé)煿ぷ鞯膶I(yè)技術(shù)指導(dǎo)和支撐作用。目前，全市已形成覆蓋各類法定禁煙場(chǎng)所、各級(jí)各類政府機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、12345 控?zé)熗对V舉報(bào)重點(diǎn)場(chǎng)所以及成人和青少年等人群的控?zé)熅C合監(jiān)測(cè)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，并形成專業(yè)評(píng)估和權(quán)威發(fā)布機(jī)制，持續(xù)評(píng)價(jià)控?zé)煿ぷ鞒尚?。在問題導(dǎo)向方面，針對(duì)市民關(guān)注的控?zé)焼栴}，如室外游煙、公共場(chǎng)所使用電子煙等，進(jìn)行重點(diǎn)研究并推進(jìn)解決。在人文關(guān)懷方面，開展“十月懷胎·爸爸戒煙”孕產(chǎn)家庭戒煙公益活動(dòng)，在人生重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)結(jié)合人文關(guān)懷和專業(yè)支持，促進(jìn)吸煙的家庭成員戒煙，使他們共同參與完成從結(jié)婚到孕育分娩等人生中的大事件，促進(jìn)家庭成員共同健康。

3 展望未來，久久為功

上海市的控?zé)煿ぷ饕讶〉贸醪匠尚?，隨著人口老齡化的加速和慢性病的日趨流行，健康生活方式的促成也顯得更為重要，尤其是對(duì)于煙草使用、二手煙暴露等可預(yù)防、可控制、涉及人群影響廣泛的健康危險(xiǎn)因素，也將成為健康促進(jìn)和疾病預(yù)防控制的重點(diǎn)領(lǐng)域。

與此同時(shí)，控?zé)煿ぷ饕裁媾R著諸多新的挑戰(zhàn)，還有很長的道路要走。如：控?zé)熒鐣?huì)共治機(jī)制和行動(dòng)的進(jìn)一步強(qiáng)化和貫徹落實(shí)；餐飲、娛樂、綜合業(yè)態(tài)等重點(diǎn)場(chǎng)所的控?zé)煴O(jiān)管；監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)手段的科技創(chuàng)新；黨政機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、學(xué)校等示范場(chǎng)所無煙環(huán)境的持續(xù)鞏固；室外吸游煙造成的二手煙暴露的預(yù)防控制；電子煙等新型煙草制品危害的宣傳教育和有效干預(yù)等。

未來，上海在控?zé)熒鐣?huì)共治“六個(gè)一”模式的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步深入推進(jìn)“五化”工作方法（即“法制化保障”“社會(huì)化推進(jìn)”“品牌化運(yùn)營”“特色化創(chuàng)新”“趣味化拓展”），逐步形成“控?zé)熜袆?dòng)三部曲”（即“室內(nèi)全面禁煙，室外不吸游煙，室外吸煙看標(biāo)識(shí)”）。相信通過全社會(huì)堅(jiān)持不懈的努力和協(xié)同創(chuàng)新一定能夠?yàn)楣姷慕】蹈ｌ砗屯苿?dòng)“健康上?！苯ㄔO(shè)做出新的貢獻(xiàn)。同時(shí)，控?zé)熒鐣?huì)共治的經(jīng)驗(yàn)也能夠?yàn)槌鞘猩鐣?huì)治理的其他領(lǐng)域提供有益借鑒。