領導干部“為官不為”的內涵、成因及治理對策

俎邵靜 尹云龍 鄧韜

［摘? 要］黨的二十大報告明確指出新時代新征程必須堅持全面從嚴治黨，加強黨員作風建設，這也是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。當前黨員領導干部隊伍中仍然暗藏“為官不為”現象，影響黨的執(zhí)政能力建設和國家的長治久安，必須全面從嚴治理。規(guī)制“為官不為”，應當深入解析“為官不為”的內在邏輯，全面剖析“為官不為”的形成原因，在此基礎上構建激勵、考評、約束、獎懲等多種機制相耦合的立體化長效治理體系，進而實現“為官有為”。

［關鍵詞］為官不為；懶政；勤政；從嚴治黨

［中圖分類號］D262? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）08-0067-07

［收稿日期］2023-05-10

［基金項目］中國博士后科學基金面上項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農村相對貧困人口內生發(fā)展能力培育研究”（2020M680908），? ? ? ? ? ? ? ?主持人俎邵靜；山西省社科聯“研究闡釋黨的二十大精神”專項課題“欠發(fā)達地區(qū)新型職業(yè)農民勝任力? ? ? ? ? ? ? ?培育研究”（SSKLZXKT2022034），主持人俎邵靜。

［作者簡介］俎邵靜（1985— ），女，河南許昌人，山西大學馬克思主義學院博士后，主要從事公共治理研究。

尹云龍（1992— ），男，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校講師，主要從事公共管理與公共政策研究。

鄧? ?韜（1983— ），男，山東濟寧人，山西大學馬克思主義學院副教授，主要從事農村經濟研究。

當前，我國正處于社會主義現代化建設進程中，領導干部作為黨員“先鋒隊”應當以身作則，主動積極發(fā)揮模范領導帶頭作用，堅定為實現社會主義現代化目標而奮斗的理想信念，發(fā)動群眾、領導群眾、指導實踐，形成黨員干部和人民群眾同心協(xié)力共同建設現代化強國的良好局面，高效開展各項工作。然而，黨員領導干部中仍然存在“為官不為”的現象，影響黨內政治生態(tài)良好運轉。2023年1月，中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議召開，對整治不擔當、不用力、不作為等作風問題作出部署，要求深挖源頭、找準關鍵，準確糾治、加強實效。［1］2023年4月，習近平總書記在學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育工作會議上的講話中再次強調干部隊伍中不愿擔當、不敢擔當、不善擔當的問題還比較突出，必須認真加以解決。［2］由此可見，“為官不為”仍舊是目前需要大力整治的問題，鑒于此，黨和政府應當繼續(xù)堅定推進全面從嚴治黨，加快建設高素質、高水平的領導干部隊伍，為全面深化改革提供有效的政治保障。全面從嚴治黨是新時代黨的建設的鮮明主題，也是推動國家治理能力現代化的迫切要求。

有勤無廉，政失之于公；有廉無勤，政失之于慵?！盀楣俨粸椤钡奈：Σ⒉粫诙虝r間之內直觀顯現出來，但其帶來的危害性不可小覷?！盀楣俨粸椤庇绊憞倚姓C構的正常運轉，損害公共利益，降低政府的行政效率。其涵蓋范圍廣泛、涉及程度深，加之不同地區(qū)和部門的實際情況也大相徑庭，治理難度大，這使得領導干部面臨著復雜艱難的工作環(huán)境，尤其是長期工作在基層的干部，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等，他們負責基層公共政策的具體實施，與基層的聯系接觸最為密切直接，一旦出現不作為，其在基層造成的消極影響將更加深遠，不僅不利于公共政策的具體執(zhí)行，還會弱化政府部門公信力，使黨政形象受損。因此，應當重視并重點治理領導干部“為官不為”，加強黨風廉政建設。

一、領導干部“為官不為”的內涵解析

公權力源自廣大人民群眾的公共利益，其應然承擔公共責任并為社會大眾服務。“為官不為”是對公權力的異化和扭曲，是公權力的私有化和官僚化，是怠于行使公權力的變相行為，意指領導干部在公權力行使的過程中，其自身擔負著積極履行職務的職責，并且客觀上具有能夠作為的條件，但是沒有按照公職的職責和權力主動、及時、有效地履行，在行動上表現出不作為或沒有盡職盡責作為的現象。［3］這導致公權力的行使失去約束，損害大眾的公共利益?！盀楣俨粸椤卑☉姓⒌≌⒂拐认麡O性行為，理想信念滑坡，角色意識沒有到位，責任意識淡薄，使得不作為反倒成為一種習慣［4］，呈現出虛置公權力的一種不作為狀態(tài)。

“能為不為”是最為直觀的“為官不為”現象，這也是通常情況下大眾對于“為官不為”的常識性理解。然而隨著制度約束權力不斷顯性化，黨和政府管理逐步實現制度化、精細化、公開化、具體化，擠壓權力尋租空間，切斷權錢交易鏈條，使得部分黨員干部因為過錯而受懲罰的風險概率顯著增加，他們從內心感覺到“為官不易”，其行為也開始傾向于不想作為或者不完全作為，即“難為不為”，黨員干部采取選擇性作為、低效作為等方式，將不完全作為當作其博弈算計之后的策略選擇，使得“作為”與“不作為”的效果相同，甚至大打折扣。當前“為官不為”呈現“新舊并存”的特點，并向由表及里、由公開向隱蔽、由顯性向隱性、由積極主動向消極被動的方向發(fā)展，“為官不為”成為實現國家治理能力現代化的頑疾。從“為官不為”的構成要素來看，具體如下。

（一）行為主體

“為官不為”的行為主體主要指在黨政機關任職、行使公權力的公職人員。他們掌握著黨和國家賦予的公權力，代表的是人民意志，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，根本職責是將公權力的最大效用反饋于廣大人民群眾，在政策的上傳下達、政策落實、為民服務等方面承擔著舉足輕重的作用。而“為官不為”是他們背離公共職責產生的權力變異現象，實質上是履行職責的主體性缺位。

（二）主觀動機

故意不作為是領導干部主觀上明知其不作為的行為必然違反法定職責甚至可能會承擔一定的法律責任，客觀上有意識地放棄履行或者不完全履行職責，而在過失不作為的情況下，領導干部基于本職工作應當預見不作為可能發(fā)生的損害后果，由于疏忽大意并沒有預見或者已經預見然而自信能夠僥幸逃脫而不作為。故意不作為和過失不作為突顯領導干部懶散怠惰的主觀態(tài)度，本質上都是對公職的褻瀆。對比傳統(tǒng)的瀆職行為，解讀“為官不為”應當更為偏重對主觀動機的剖析，思想層面懈怠疏懶，即使客觀上沒有造成損失，亦應當嚴格追究責任，彰顯黨和政府嚴厲整治黨員作風問題、提高政府執(zhí)行效能的鮮明立場和態(tài)度。

（三）行為表現

黨面臨的執(zhí)政考驗還將長期存在，必須堅定不移全面從嚴治黨［5］，這要求廣大黨員領導干部必須堅持“三個務必”這一新要求和新部署，以更加昂揚的奮斗精神帶領人民建設社會主義現代化強國。當前在領導干部中，不作為的問題仍然比較突出，而且這種不作為的行為表現也日趨繁復。一是不愿擔當。在實際工作中黨員干部存在懼怕失誤、畏懼風險等多種顧慮，容易導致遇事不想負責、怕擔責任，抓而不緊、執(zhí)行不力。二是不敢擔當。由于缺乏自信、恐懼失敗或自身能力不足，黨員干部不愿意承擔起應盡的責任。三是不善擔當。雖然黨員干部主觀上愿意承擔責任，但由于個人能力、經驗、態(tài)度等方面的原因，導致其無法勝任所承擔的職責。［6］

（四）行為目的

隨著經濟社會發(fā)展、科層體制流弊與風險社會的來臨，我國的公共管理體制改革還有待加強，權力、責任與利益三者之間未能實現有效平衡，在這個大背景下，領導干部的行為特點也在發(fā)生變化，政府內部的消極不作為逐漸取代了以往強有力的創(chuàng)新行為。［7］“為官不為”成為有些領導干部的策略性選擇，其行為趨于保守，身在其位，不謀其政，為保其位，廉而不勤、嚴而不為?；烊兆映蔀椤盀楣俨粸椤闭叩纳娉B(tài)。

行為主體、主觀動機、行為表現和行為目的等共同構成“為官不為”的內在邏輯，是全面認知“為官不為”的四個構成要素。綜上所述，“為官不為”現象揭示權力與職責的關聯斷裂狀態(tài)，作為一種隱性形態(tài)，其危害是慢性的、隱形的，而且后果是不可逆的。這種“不為”的不良現象傳遞著一種信息，推動“為官不為”現象呈現由內而外的波紋狀擴散，由表及里的滲透性異變，從個體向組織、從基層向高層蔓延，長此下去，必然形成“不為”的普遍趨勢，那時，則可能生成一種現象，即公職人員作為理性經濟人在利益的驅使下會進行權衡選擇，當他們察覺“積極有為”無法改變“消極無為”的共性時，為了避免“劣幣驅逐良幣”，他們更易于選擇效仿和趨同，傾向于成為“為官不為”的共謀，如任其彌散，則容易從整體上營造一種“不為”型的腐敗文化，影響黨內的政治生態(tài)，因此需要深刻剖析并從根源上有效規(guī)制“為官不為”的思想和行為。

二、領導干部“為官不為”的成因分析

領導干部“為官不為”，實質上由多重因素所致，概括起來主要分為內源性原因和外源性原因，即個體主觀因素和客觀制度因素。主要包括黨性意識弱化、擔當能力薄弱、權責關系不明、法律制度不完備、考核機制偏于形式和正向激勵不充足等。

（一）黨性意識弱化

在現實中，部分黨員領導干部逐漸迷失初心，忘記使命，全心全意為人民服務的宗旨意識淡化，沒有牢固樹立群眾觀點和群眾立場，也沒有真正認識到自身行使的公權力來自人民，必須用之于民，從而導致革命意志衰退，出現思想停滯不前、觀念守舊、心理逃避以及“不求有功，但求無過”的懶惰意識，究其原因在于領導干部的黨性淡薄、全心全意為人民服務的宗旨意識不強。他們逐漸放棄了價值觀、使命感與責任心，迷失在權力中，形成庸政、懶政、怠政，導致“在位不謀事”等問題。部分領導干部在履行職責的工作實踐中，對群眾路線認識不到位，并未真正在觀念上、行動上樹立起公仆意識，群眾意識有所淡化，不能站在群眾立場思考問題、分析問題、解決問題，思想深處不同程度地隱藏著個人主義和官本位主義。

（二）擔當能力薄弱

隨著傳統(tǒng)社會結構的日益崩解與社會利益分配格局的重大調整，經濟高速增長與社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調的矛盾逐漸激化，各種現實問題加劇社會治理難度，為了解決這些難題，必須有一支適應新時代要求、具備領導現代化建設能力的干部隊伍，這對領導干部的擔當能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。部分領導干部的能力水平難以適應新時代要求，大局意識不強，能力與素養(yǎng)有限，難以準確把握自身定位，決策能力、應對突發(fā)事件能力、化解沖突能力不足，面對矛盾沖突畏畏縮縮，不敢迎難而上。在突發(fā)狀況中，他們難以預估未知風險，畏懼擔責而不作為，瞻前顧后、優(yōu)柔寡斷，或是缺乏創(chuàng)新能力，一味照搬老經驗和老思路，采用老辦法敷衍了事，一旦出現失誤則弄虛作假，逃避責任。領導干部缺乏實干擔當能力容易造成工作績效不佳、資源浪費，影響政策執(zhí)行效果，甚至出現價值觀異化等問題，如部分領導干部的價值觀扭曲，沒有把人民的根本利益作為自己本職工作的基礎，反而利用代表人民的公權力凌駕于人民利益之上，把公權力的歸屬權本末倒置，把升官發(fā)財作為價值取向。

（三）權責關系不明

在條塊化的中央地方關系背景下，存在政府部門交叉重疊、崗位職能重復和機構臃腫等現象，而相關領導干部職責不夠明確，容易產生責任漏洞。一方面，政策和資金出自政府多個部門，各部門更偏重于考慮自身利益而缺乏配合協(xié)調機制，容易造成部門分割、職責交叉現象，條塊分割、權責不清為相關政府部門、領導干部懶于政事、相互之間扯皮推諉提供了托詞。［8］另一方面，在全面深化改革的新局面下，部分領導干部長期處在基層工作最前線，工作強度大并承擔嚴峻的工作績效考核壓力，權責不夠對等使其易于選擇逃避責任，“為官不為”是此類領導干部對風險與收益的比例關系進行計算之后的一種選擇。

（四）法律制度不完備

“為官不為”并沒有觸及法律底線，責任認定難以進行衡量，也沒有建立起與權力運行相適應的法律責任追究機制。一方面，部分領導干部在其彈性職責范圍內選擇一定程度上的不作為，具有隱蔽性、長期性等特點，在沒有造成嚴重后果的前提下，難以取證，懲治難度大——如何認定不作為、如何追究法律責任成為難題。另一方面，行政問責方面，關于不作為的相關規(guī)定主要體現在黨員條例中，而相關法律條文有所欠缺，對于黨員在職責范圍內不履行或者不充分履行職責，一般僅給予警告、撤銷黨內職務、開除黨籍等處罰，并不具備法律效力，處罰較輕，懲罰力度不足，使得不作為的成本較低。

（五）考核機制偏于形式

從任務分配角度看，在政績考核和晉升競爭的驅動下，上級政府在向下級政府分配任務時，工作指標層層遞增。重大項目開發(fā)的績效考核主要是在總量基礎上進行一定考量評定，方式上往往以靜態(tài)考核、關門考核、專項考核為主：指標相對較空洞，共性指標偏多、個性指標偏少，正向指標偏多、反向指標偏少。就監(jiān)督效果來說，由于欠缺明確的追責依據和可操作辦法，對不易察覺、未造成嚴重后果的隱性過錯問責監(jiān)管沒有到位，而且行政責任監(jiān)督主體多元無序，特別是監(jiān)察部門和社會大眾等對領導干部的監(jiān)督不足，反饋機制不完備，使得現行監(jiān)督體制難以高效運轉。

（六）正向激勵不充足

領導干部作為公共政策工具的使用者和執(zhí)行者，其福利待遇及晉升機制等直接影響到公共政策的執(zhí)行效果和效率。在科層制的政府組織形式下，公務員職務職級體系呈現金字塔結構，層級高的職位比層級低的職位更難晉升，越往上晉升難度越大，尤其在跨越層級時，升遷難度更大。而且晉升競爭激烈，晉升崗位往往較少，名額有一定的限制，這都影響著職業(yè)晉升的難度。據統(tǒng)計，絕大部分縣域公務員在晉升過程中存在“科級天花板”，提升到縣處級概率小。［9］并且工作年限越長越容易產生消極情緒，長期以來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，雖在基層工作多年，但工資待遇增幅小，升職空間有限，獎懲激勵機制不健全，從而產生“為官不為”等問題。［10］

三、領導干部“為官不為”的治理對策

“為官不為”包含領導干部在黨性修養(yǎng)、擔當能力、信念和行為等方面存在的問題。這些問題常常導致他們把個人利益放在首位，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展。治理“為官不為”需要構建多方面、立體化的長效治理體系，增強正當性和問責性，提高領導干部的整體素質。

（一）強化黨性觀念，加強自我修養(yǎng)

從思想上武裝黨員干部，堅持學思用貫通。領導干部要保持初心，不斷強化黨性修養(yǎng)，增強緊迫感、責任感和使命感，擔當起推動經濟社會發(fā)展的重任，筑牢“為官有為”的思想基礎。首先，加強思想觀念教育，端正思想認識。把思想建設放在首位，強化黨性觀念，樹立以人民為中心的價值觀，增強在重大政治考驗面前的政治定力，提高領導干部工作的積極性、主動性和自覺性，宣傳先進典型，營造良好的輿論氛圍。其次，強化為人民服務的宗旨意識，堅持人民利益至上的價值取向。始終堅守“一切為了群眾，一切依靠群眾”的基本路線，引導鼓勵黨員領導干部深入基層，準確掌握民意，提高宣傳、組織、引導群眾的水平，切實做到立黨為公，執(zhí)政為民。最后，提升政治理論修養(yǎng)。各級黨員培訓機構要突出習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育的重要地位，激發(fā)和調動黨員干部的學習熱情和主動性，使黨員干部能夠真正深入精準地領會國家政策，內化于心、外化于行，解決“當官應當做什么、怎么做”的問題，打牢執(zhí)政為民的思想根基。

（二）提升擔當能力，堅定理想信念

領導干部肩負著維護社會穩(wěn)定、為廣大人民群眾服務的歷史重任，在國家治理體系和治理能力建設中發(fā)揮著不可替代的作用。勇于作為、積極擔當是其必備的素質，也是黨員的政治品格和本分。首先，樹立正確理想信念，涵養(yǎng)忠誠根基。理想信念是黨員干部的“政治靈魂”，必須把深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務，從中汲取強大的真理力量、思想力量、實踐力量。其次，提高專業(yè)能力水平。當今處于知識更新迅速的知識經濟時代，知識更新周期大大縮短，這對領導干部的專業(yè)能力提出了更高要求。應當通過定期培訓、考核等方式提高個人素質，不斷更新知識結構，增加知識儲備，確保其專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務能力跟上時代節(jié)奏，更好地應對各種工作任務和挑戰(zhàn)。最后，加強作風建設。切實把為人民服務作為頭等大事，嚴查自身是否存在懶政等作風問題，強化責任意識，勇于擔責，不斷提升工作能力，善于利用新思維、新方式開展工作，真正為人民掌握好權力，用好權力，積極勤政，推動發(fā)展。

（三）明晰職責界限，確定權力清單

厘清政府各個部門之間的相互關系，對政府部門職能進行系統(tǒng)整合，梳理部門職權，確定權力清單，切實做到責任明確、權責清晰、全面覆蓋、上下聯動、無縫對接。首先，注重構建統(tǒng)一化、標準化和通用化的權力清單結構體系，權力清單內容要全面化、具體化。全面化是指權力清單應當全覆蓋各層級、各部門、各領域的公權力，實現橫向到邊、縱向到頂到底。具體化是指權力清單的內容應當具體而準確。在此基礎上創(chuàng)建層級分明、詳細量化的崗位責任制，厘清責任界限，明確責任內容，完善責任鏈條，保證領導干部知責思為、履責盡為、盡責有為。其次，優(yōu)化權力運行機制，合理確權勘界，依法厘清權責，給權力劃定邊界。依法理清楚各地區(qū)、各部門、各崗位之間的不同權責，使得各權力主體的職權界限分明。按照權責對等的原則科學配置權力，使權力和責任處于平衡統(tǒng)一的狀態(tài)。建立權責清晰、程序嚴謹、監(jiān)督管理有效的權力運行機制，有利于解決領導干部怠惰、懶散、松懈等突出問題。最后，嚴格執(zhí)行“法定職責必須為”，根據領導干部的本職責任，督促其合法行使權力并依法嚴格追責，推進職能、權限、程序、責任法定化。

（四）完善法律法規(guī)，健全容錯問責制度

完善法律規(guī)定，從法律層面進行明確界定，確保法定職責必須為，落實有權必有責，有效問責并允許適度容錯。首先，制定懲罰措施，提供法律依據。加大追責力度，增強可操作性，保障政策法規(guī)真正落實到位。其次，建立責任清單制度，實施問責追責等約束機制，通過首問負責制、責任追究制等制度的嚴格執(zhí)行，明晰責任清單，建立有效的問責機制。明確在行政管理實踐中領導干部應完成的任務和擔負的責任，使追責內容具體化，問責范圍清晰化，清除模糊地帶。加大督促檢查力度，有責要擔當、失責必問、問責必嚴。對于違反工作紀律、拖延待辦、不認真履行職責的領導干部進行追責，并把責任追究結果向社會公開，把未完成的責任清單記入懶政者檔案，倒逼領導干部既勤又廉，以確保公共權益得到平等維護。最后，正確運用容錯機制，鼓勵擔當，容忍失誤。明確行政機關的職責范圍和任務，在政績考核中加大對“為官不為”的打擊力度，合理采用制度調配進行懲戒，科學界定容錯的明確界限，把改善容錯機制與糾錯機制有機地結合起來，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，切實鼓勵勇于創(chuàng)新者，為敢于擔當的干部撐腰鼓勁，鼓勵他們探尋工作新思路，創(chuàng)新發(fā)展新模式，營造鼓勵創(chuàng)新的良好工作氛圍。

（五）構建科學考核體系，強化監(jiān)督管理

科學的考核體系有助于規(guī)范領導干部的行為，不僅能強化其責任意識，也有利于培養(yǎng)其政治素養(yǎng)和行政管理水平。健全考核評價體系，選賢任能，擇優(yōu)錄取，真正意義上實現讓能者上、讓平者讓、讓庸者下、讓劣者淘汰。首先，建立多維考核體系，完善考核評價、選拔任用機制，實現考評結果與培養(yǎng)教育和評先樹優(yōu)緊密結合。其次，創(chuàng)新考核方式，采取重點考核與一般考核、定性考核與定量考核相結合的方式，實現入戶調查、群眾評價、線上評價等多種方式有機結合，形成多元化、全方位、多層次的考核體系。最后，強化監(jiān)督管理，實行責任追究制，以立法機關、司法機關為主，并輔助以必要的媒體監(jiān)督，把政府監(jiān)督和廣大群眾的監(jiān)督有機結合起來，形成內外部相結合的監(jiān)督體系。提高監(jiān)督系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，完善問責機制，利用“民評官”的考核方式，將群眾的滿意度作為衡量領導干部履職情況的關鍵指標。

（六）優(yōu)化激勵機制，完善晉升制度

建立完善的組織激勵和管理機制是發(fā)揮領導干部積極性的關鍵所在。健全正向激勵機制，拓展晉升通道，調動領導干部工作的主動性。首先，建立獎勤罰懶的機制，實現政績升遷與工作績效掛鉤，并將其作為職務晉升的重要依據。其次，完善職務與職級的并行制度，實現職級與工資待遇掛鉤，把有限資源向長期在基層一線艱辛工作而且業(yè)績突出的領導干部傾斜，在工資補貼、待遇獎勵、撫恤救助等方面給予充分保障，形成良好的選人用人導向。最后，合理提高領導干部的薪酬待遇，在與地區(qū)經濟發(fā)展水平相適應的情況下，適當提高工資，縮小收入差距，加強生活保障，落實津貼補助、住房等政策，特別是對有突出貢獻的領導干部應給予記功頒獎等獎勵，通過比照發(fā)放特殊崗位津貼等方式提高其經濟待遇，鼓勵領導干部發(fā)揮示范引領作用，激勵其勇于擔當作為。

四、結語

當前，國家的廉政體系建設逐漸進入新局面，全面深化改革也逐漸向縱深發(fā)展，要緊扣黨的二十大報告對于全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，從嚴治吏、依法依規(guī)治吏。根治“為官不為”，要從全面、從嚴、治理等三點上持續(xù)用力，標本兼治，建立全面長效的治理體系，推進新時代黨的全面建設，使黨政工作成效真正惠及民生福祉。

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責任編輯? 王? 雨