依法行政論域中的“懶政”現(xiàn)象及其治理

楚迤斐

摘 要：政府工作人員是公共行政充滿活力的“細(xì)胞”，但有些政府工作人員滋生了職責(zé)缺失、無所作為的“懶政”疾病，梗阻了公共行政活動的正常開展，損害了政府的社會形象和威信，本質(zhì)上是與依法行政相悖的“變相腐敗”，應(yīng)納入法治軌道治理。治理“懶政”，政府工作人員需要樹立法律意識，切實履行法定職責(zé)；要嚴(yán)格依法辦事原則，健全依法決策機(jī)制；強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，實行政務(wù)公開；深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。

關(guān)鍵詞：依法行政；“懶政”治理；廉政勤政

中圖分類號：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）06-0010-04

隨著我國全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)力推進(jìn)，公共行政領(lǐng)域呈現(xiàn)出清正廉潔、勤政務(wù)實、服務(wù)為民的良好風(fēng)氣。但是，有些政府工作人員因不適應(yīng)這種行政環(huán)境，滋生了尸位素餐、為官不為的“懶政”現(xiàn)象。對此，李克強(qiáng)在2015年的《政府工作報告》中指出，少數(shù)政府機(jī)關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，已成為我們前進(jìn)中的一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。雖然“懶政”是司空見慣的官場弊病，而在我國近20年的政府工作報告中首次對其提出批評，因此備受社會及學(xué)術(shù)界關(guān)注。本文擬從依法行政的論域，剖析“懶政”產(chǎn)生的原因及治理路徑，以期對深入反腐倡廉、端正官德政風(fēng)、提高政府效能有所裨益。

一、“懶政”與依法行政背道而馳

1.依法行政是政府治國理政的首要基本原則

政府是治理國家的主導(dǎo)力量，是實施依法治國的核心主體，是擔(dān)負(fù)依法行政歷史使命的總載體。依法行政是治國安邦的基本原則。依法行政要求政府機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律設(shè)定，并依法掌握和行使權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)責(zé)任。

在我國，依法行政是伴隨著建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提出來的，但因當(dāng)時行政生態(tài)的限制并未明確把依法行政與法治行政聯(lián)系起來。法治行政規(guī)定既然政府權(quán)力來自法律，那么法律就優(yōu)于行政并制約行政和支配政府，政府工作人員就應(yīng)按照法律的規(guī)定、宗旨和原則辦事。依法行政包含法治行政，倘若對依法行政停留在管理行政的認(rèn)識層面，僅把它理解為行政方式由“依計劃行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄐ姓?，就將依法行政單純作為政府治國管事的工具了，而對政府自身卻無約束。依法行政如何理解呢？首先，依法行政是依法治權(quán)治官，規(guī)范政府及其工作人員的行為。其次，依法行政的關(guān)鍵是用法律控制政府職能，防止政府越位、錯位與缺位，最大限度地控制行政權(quán)的唯我獨尊，切斷行政權(quán)的無處不在，限制行政權(quán)的無事不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能。再次，依法行政要約束政府工作人員的職權(quán)。政府工作人員必須在法定職權(quán)內(nèi)盡職盡責(zé)，不得濫用權(quán)力，以權(quán)謀私。

2.“懶政”是與依法行政相悖的弊病

“懶政”者往往依法行政觀念淡薄，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。從行政法上講，“懶政”是行政不作為。行政不作為屬于行政行為范疇，對應(yīng)概念是行政作為。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。前者是對不特定或一般性事項制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)則的行政行為，具有普適性；后者是對特定或具體事務(wù)進(jìn)行處理的行政行為，具有特別性。行政不作為指的是具體行政行為中的行政不作為，它是公共行政領(lǐng)域行為主體負(fù)有應(yīng)當(dāng)作為的權(quán)利義務(wù)且具備能夠作為的條件，但在行政法定程序上卻沒有作為或不充分作為的行為。在公共行政視野內(nèi)，政府工作人員積極作為不再是普通道德責(zé)任，而是特定行政道德責(zé)任，是政府工作人員在法定范圍內(nèi)應(yīng)盡責(zé)任與義務(wù)的體現(xiàn)，這其中必然蘊(yùn)含著行政道德責(zé)任，但是以行政法律責(zé)任為基礎(chǔ)。因為政府工作人員是擔(dān)任法定職位、履行法定職責(zé)、掌握法定權(quán)力、謀求公共利益的人員，在法定范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)行政任務(wù)、提供公共服務(wù)是其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，做工作、有作為是必需的、法定的，做好工作是應(yīng)該的、道德的。否則，就要承擔(dān)法律責(zé)任和道德責(zé)任。

按照權(quán)力、責(zé)任、利益相一致的原則，權(quán)責(zé)不能分離，其大小也應(yīng)相一致，權(quán)大于責(zé)會導(dǎo)致權(quán)力濫用，責(zé)大于權(quán)則無法順利開展工作。比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是不能分離的，有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，都是行政權(quán)力配置過程中所應(yīng)防止的。 ①依照法治精神，政府工作人員盡職盡責(zé)的體現(xiàn)是：嚴(yán)格在法律制度框架下實施行政管理，正確作為、積極作為、敢于作為、有能力作為，絕不能不作為、慢作為、消極作為、亂作為?！靶姓C(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。” ②

“懶政”絕不是法無授權(quán)內(nèi)的不可為，而是法定職責(zé)內(nèi)的不作為?！皯姓闭咭浴爸灰怀鍪?、寧愿不做事”，“不求過得硬、只求過得去”，“不做事情、不擔(dān)風(fēng)險，組織考核、沒有缺點”的消極心態(tài)，表現(xiàn)出不想為、不敢為、不會為的行為?！安幌霝椤本褪菨M足現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，事不關(guān)己、高高掛起，保守封閉、守攤應(yīng)付，精神頹廢、缺乏熱情，碰到問題繞道走、遇到矛盾就上交、工作任務(wù)“踢皮球”?！安桓覟椤本褪悄懶∨率?、明哲保身，不求有功、但求無過，怕工作失誤擔(dān)責(zé)任、怕踩到紅線擔(dān)風(fēng)險、怕觸犯規(guī)則受懲處，工作無信心、沒勇氣、不努力?！安粫椤本褪撬刭|(zhì)低、能力差，對深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式等新形勢不研究，對與適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的工作要求不熟悉，對做工作、做好工作的新知識、真本領(lǐng)不學(xué)習(xí)，工作中“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用” ③，工作沒主見、缺思路，束手無策，表面文章做樣子，甚至“一張報紙一支煙，優(yōu)哉游哉過一天”。這些“懶政”行為丟棄了理當(dāng)履行的法定職責(zé)和義務(wù)，嚴(yán)重背離依法行政。

3.“懶政”是違反依法行政規(guī)則的變相腐敗

法律是人民意志的體現(xiàn)，政府對人民負(fù)責(zé)，就得對法律負(fù)責(zé)。這體現(xiàn)在兩方面。一方面，政府要切實履行法定職責(zé)。不僅要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，而且要學(xué)法、知法、懂法、守法和執(zhí)法，擔(dān)當(dāng)法律賦予的職權(quán)職責(zé)，依法辦事，為民負(fù)責(zé)，做正確的事，做好事，為人民排憂解難、謀求利益、創(chuàng)造幸福。另一方面，政府不得法外設(shè)定權(quán)力。即不得沒有法律依據(jù)而做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。應(yīng)當(dāng)推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租、尋租空間。 ④

“懶政”者“不想為”，或者本身就是腐敗分子或利欲熏心者，但迫于反腐倡廉的高壓形勢，不得不當(dāng)“縮頭烏龜”，擔(dān)心作為“露馬腳”，于是“不做事、不惹事、不犯事”；或者是貪圖享受安逸，條件不優(yōu)但舒適，工資不高但夠花，待遇不好但滿意，不愿為工作出力流汗，甚至認(rèn)為多干工作不合算，不如上班養(yǎng)精蓄銳少干活、下班發(fā)奮圖強(qiáng)搞“副業(yè)”，這在本質(zhì)上與腐敗行為殊途同歸，都是以公營私、唯利是圖。

“懶政”者“不敢為”，大多是因為其即便無腐敗問題但也膽小怕事，抱著“刷碗必打碗，刷碗越多打碗越多”的哲理，盡量少工作，爭取不工作，怕干工作擔(dān)風(fēng)險、得罪人，雖對群眾反映問題不是“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”，卻時常推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、婉言謝絕，把群眾訴求當(dāng)“耳旁風(fēng)”，視群眾冷暖為“兒戲”，置群眾利益于不顧，致使政府工作的任務(wù)擱淺、機(jī)遇喪失、公利受損，這也是非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式。

“懶政”者“不能為”，或者本身就是“靠關(guān)系、走后門”混進(jìn)公職人員隊伍的庸才，不學(xué)無術(shù)，缺德無才，大事干不了、小事不想干，只會阿諛奉承、溜須拍馬搞關(guān)系，沉迷于吃喝玩樂混朋友，胡作非為；或者是工作資歷深厚的“老同志”，年事已高、晉升無望，憑著“沒功勞，有苦勞”的資本，抱著“船到碼頭、車到站”的傳統(tǒng)觀念，對適應(yīng)新形勢、新工作的技術(shù)技能無興趣、不學(xué)習(xí)，有職無責(zé)，有權(quán)無為。顯然，“不能為”的“懶政”者無論何種情況，都在糟蹋或浪費公共資源，變相掠奪公共財富，在本質(zhì)上也與行政腐敗者沒有兩樣。

4.“懶政”是對依法行政精神的嚴(yán)重背叛

政府依法行政的基本精神是依法用權(quán)和執(zhí)法為民，而“懶政”者嚴(yán)重背叛依法行政的法治精神。具體表現(xiàn)為兩個蛻變。

第一，“依法用權(quán)”蛻變?yōu)椤叭涡杂脵?quán)”。依法行政的精髓是“為政遵循法律，不以私意興作”?；蛘哒f，依法行政的重點是“依法用權(quán)”，即在法定權(quán)力權(quán)限內(nèi)有所作為，而不是在法定權(quán)力權(quán)限內(nèi)有所不為。“懶政”者反其道而行之。當(dāng)依法用權(quán)上升到工作規(guī)程時，“懶政”者就喪失了工作的積極性。為了不出事，干脆不做事，滿足于做“太平官”；干工作出工不出力，出力不盡力，逃避責(zé)任，為官不為。這實質(zhì)上不是“依法用權(quán)”、在法定權(quán)力權(quán)限內(nèi)有所作為，而是“任性用權(quán)”，憑借法定權(quán)力來胡作非為。時下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。 ⑤

第二，“執(zhí)法為民”蛻變?yōu)椤肮珯?quán)私用”。法律既是人民意志的體現(xiàn)，也是公共利益的體現(xiàn)。立法的本意是實現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。依法行政的本質(zhì)在“執(zhí)法為民”，即“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”?！皯姓睙o論存在于任何公共部門或任何公職人員身上，其共性都是無視法律威嚴(yán)，不把依法行政當(dāng)回事兒?！皯姓闭叩男姓?zhí)法不以滿足人民的根本利益為工作的出發(fā)點和落腳點，沒有把對法律負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，而往往是懷著一己私利掌權(quán)用權(quán)，搞歪門邪道。黨的十八大以來開展的以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，使形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)得到有力整治，政府工作人員的工作作風(fēng)正在發(fā)生嶄新變化。而“懶政”者變相頂風(fēng)違法違紀(jì)，對反“四風(fēng)”耿耿于懷，認(rèn)為反“四風(fēng)”把特權(quán)反沒有了。其實是反“四風(fēng)”使“懶政”者的用權(quán)尋租空間被擠壓，伸手謀利的機(jī)會被減少，“守法成本高、違法成本低”的邏輯被顛覆，于是“懶政”者不干工作不作為，把規(guī)避從政風(fēng)險當(dāng)作“悠悠萬事，唯此為大”。

二、用法治思維治理“懶政”

2014年10月8日，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中指出，黨的干部都是人民公仆，自當(dāng)在其位謀其政，既廉又勤，既干凈又干事。同一天，李克強(qiáng)在國務(wù)院部門主要負(fù)責(zé)人會議上嚴(yán)厲指出，尸位素餐本身就是腐敗，不作為的“懶政”也是腐?。挥小扒凇睙o“廉”，政失之于公，有“廉”無“勤”，政失之于慵，“廉”和“勤”是一枚硬幣的兩面，做不到“廉”是腐敗，做不到“勤”也是變相腐敗。廉而不勤會誤事，勤而不廉會出事。足見治理“懶政”已引起黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。那么，在依法行政層面如何治懶促勤、提高行政效率呢？筆者認(rèn)為要從以下幾個方面著手。

1.提高依法行政意識，明確法定職責(zé)

治理“懶政”，關(guān)鍵要提高和鞏固政府工作人員全面依法行政的意識。

無論不同的公共行政在范圍和內(nèi)容上有多大差異，但公共行政人員都應(yīng)具有共同的法定職責(zé)。憲法及與其相一致的法律是政府工作人員施政的準(zhǔn)繩；公民的權(quán)利與義務(wù)受法律的規(guī)定和保障，政府工作人員的行政行為必須用完備的方式，以昭信守，并承擔(dān)違法失責(zé)的責(zé)任；政府工作人員的所有行政行為都要受制于法定權(quán)限；受到政府工作人員公務(wù)行為損害的公民有權(quán)提出訴訟并獲得賠償。 ⑥治理“懶政”必須從履行法定職責(zé)上規(guī)范、約束政府工作人員行為。政府工作人員不僅要在法定化的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任框架中履行職責(zé)，搞好工作，而且要回應(yīng)公民的需要與訴求，享受法定權(quán)利，盡好法定義務(wù)，接受責(zé)任后果如表彰或懲戒。

2.嚴(yán)格依法辦事原則，健全依法決策機(jī)制

治理“懶政”，就要按照既定法律法規(guī)，要求政府工作人員在其所管轄和直接督辦的行政事務(wù)上率先垂范、遵紀(jì)守法、既廉又勤，依法辦事，有所為、有所不為，有效且最大限度地排除各種人情關(guān)系對其行政行為的干擾與影響，用法治思維處理公務(wù)與私務(wù)、公利與私利、同志與朋友的關(guān)系，搞好公務(wù)、謀取公利。

公共行政過程是一個不斷地制定決策和執(zhí)行決策的過程。“勤政”有利于使決策抓住機(jī)遇、抓準(zhǔn)問題、預(yù)案切實、抉擇正確。而“懶政”無論在決策的哪一個環(huán)節(jié)都有害無益，甚至導(dǎo)致決策失敗。而要治理行政決策過程中的“懶政”，必須做到以下三點：一是確定公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體決定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確；二是積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證其在制定重大行政決策中發(fā)揮作用；三是建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)格追究決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)及時決策但久拖不決而造成重大損失、惡劣影響的行政首長及負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者與相關(guān)人員的法律責(zé)任。

3.強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，實行政務(wù)公開

治理“懶政”的關(guān)鍵是約束權(quán)力使用，防止權(quán)力濫用。要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。治理“懶政”，要建立健全約束行政權(quán)力的制度。一是要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度建設(shè)，形成有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。二是要健全政府內(nèi)部權(quán)力制約制度。在權(quán)力集中的部門和崗位，實行分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、分事行權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化工作流程控制；規(guī)范內(nèi)部常態(tài)化的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督；健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。三是要保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，實行對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計全覆蓋。與此同時，治理“懶政”還有賴于政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行。

推進(jìn)政務(wù)公開，就要做到下面幾點：一是堅持政務(wù)公開常態(tài)化、規(guī)范化和服務(wù)化，強(qiáng)力推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；二是政府部門依據(jù)權(quán)力清單，全面公開政府的行政職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項；三是重點公開公共財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域信息；四是推行行政執(zhí)法公示制度，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺的建設(shè)。

4.深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)的活動?！皯姓痹谛姓?zhí)法方面有著突出表現(xiàn)。治理“懶政”必須深化行政執(zhí)法體制改革。要根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量；著重在涉及民生的公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可跨部門綜合執(zhí)法；完善市縣區(qū)域行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；嚴(yán)格執(zhí)行罰繳與收支的分離管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入與部門利益直接或者變相掛鉤；完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，杜絕有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，行政處罰和刑事處罰要無縫對接。公正執(zhí)法、文明執(zhí)法是現(xiàn)代政府執(zhí)法行為的準(zhǔn)則。治理“懶政”必須嚴(yán)格規(guī)范公職人員的執(zhí)法行為。一是對關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域加大執(zhí)法力度；二是完善執(zhí)法程序，必須記錄執(zhí)法全過程；三是明確執(zhí)法操作流程，注重規(guī)范許可、處罰、強(qiáng)制、征收、收費、檢查等執(zhí)法行為；四是重大執(zhí)法決定必須進(jìn)行法制審核；五是細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，限制其范圍、種類、幅度；六是行政執(zhí)法要信息化，信息資源共享，提高執(zhí)法效率；七是嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，排除執(zhí)法干預(yù)，克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗，強(qiáng)力遏制、消除“懶政”現(xiàn)象。

注釋

①楚明錕：《公共行政學(xué)》，高等教育出版社，2013年，第64頁。

②④⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《光明日報》2014年10月29日。

③習(xí)近平：《依靠學(xué)習(xí)走向未來，習(xí)近平談治國理政》，外文出版社，2014年，第403頁。

⑥張國慶：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2007年，第437頁。

責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊