歐盟一體化邊海防體制及啟示

況臘生，李俊美

軍事科學(xué)院，北京 100091

歐盟一體化邊海防體制是一種超越國家主權(quán)、全新的邊海防體制，包括內(nèi)部邊界與外部邊境的合作。在歐盟、成員國及相關(guān)國家合作基礎(chǔ)上，歐盟實(shí)現(xiàn)邊境監(jiān)視、邊防檢查、風(fēng)險(xiǎn)分析及其他相關(guān)領(lǐng)域的共同管理與相同的標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，最終維護(hù)其一體化邊海防安全［1］。研究歐盟一體化邊海防管理體制，對于健全完善我國邊海防體制，維護(hù)我國邊海防安全穩(wěn)定具有重要的借鑒意義。

一、歐盟一體化邊海防體制的形成與主要內(nèi)容

確保歐盟內(nèi)部人員和貨物的自由流動是歐盟一體化邊海防體制的邏輯起點(diǎn)。基于關(guān)稅同盟和申根區(qū)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，在內(nèi)部統(tǒng)一大市場建成后，政治層面的“安全”動力開始超越經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“自由”動力，兩者循環(huán)推動，使得歐盟逐漸發(fā)展成為“自由、安全和公正區(qū)域”的共同體①《 歐洲聯(lián)盟條約》提出要逐步建立一個“自由、安全與公正的區(qū)域”。這里“自由”的特定含義是指實(shí)現(xiàn)出入內(nèi)部邊境的自由流動，而“安全”則特指抑制跨境犯罪對歐盟成員國的危害。，外部邊境重要性日益凸顯，歐盟開始建立以邊境與海岸警衛(wèi)局牽頭的一體化邊海防管理體制。

（一）“自由”與“安全”促成一體化邊海防體制

歐洲一體化是成員國在確認(rèn)符合本國根本利益前提下，在經(jīng)濟(jì)、社會、政治、安全等政策領(lǐng)域不斷打破民族與國家界限，塑造區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的過程［2］。在美蘇爭霸、東歐分立和冷戰(zhàn)開啟后，處于夾縫中的西歐，為防止再次成為戰(zhàn)爭的犧牲品，必須走聯(lián)合發(fā)展的道路。出于遏制蘇聯(lián)、重建戰(zhàn)后資本主義的需要，美國也積極推動西歐聯(lián)合。1948 年3 月，法國、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡和英國等5 國簽署《布魯塞爾條約》，探索軍事安全合作。在“馬歇爾計(jì)劃”基礎(chǔ)上，1948 年4 月，西歐16 國簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)合作公約》（蘇聯(lián)、東歐和西班牙除外），成立歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織。1951 年4 月，法國、聯(lián)邦德國、意大利、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡6 國簽署《歐洲煤鋼共同體條約》，規(guī)定建立取消關(guān)稅、商品數(shù)量限制和其他歧視性措施的煤鋼共同市場。在煤鋼這兩種最重要戰(zhàn)略物資共同體的帶動下，6 國于1957 年又簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，合稱《羅馬條約》，要求建立工業(yè)品關(guān)稅同盟和農(nóng)業(yè)共同市場，實(shí)現(xiàn)商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體誕生。1965年，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、歐洲煤鋼共同體和歐洲原子能共同體合并成立歐洲共同體，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展加速。

《羅馬條約》沒有明確提及共同外部邊界，但要求建立一個沒有內(nèi)部邊界的經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域，也就是要建立一體化邊海防體制。歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成立后，一體化經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，要求取消內(nèi)部邊界檢查。由于邊界的影響，歐洲共同體成員國貿(mào)易額降低了1/6［3］。歐洲共同體內(nèi)部邊境檢查每年成本達(dá)100 億美元，而且還有55 億美元潛在貿(mào)易額因?yàn)橥P(guān)復(fù)雜程序而被主動放棄［4］。因此，經(jīng)濟(jì)“自由”成為取消內(nèi)部邊界的目標(biāo)。

與此同時(shí)，在1973—1980 年代兩次世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下，西歐發(fā)展明顯落后于美日，歐洲共同體開始啟動“統(tǒng)一大市場計(jì)劃”，建立人員、商品、服務(wù)和資本自由流動的單一市場。但在冷戰(zhàn)年代，美國不允許歐洲共同體深化政治安全合作，其缺乏內(nèi)政司法合作的能力和條件。如，1986 年歐洲共同體簽署《歐洲單一法案》，決定于1992 年底建成取消內(nèi)部邊界的歐洲統(tǒng)一大市場，但沒有任何強(qiáng)制措施。所以，成員國決定以國家合作形式逐漸取消內(nèi)部邊界。1985 年6 月，比利時(shí)、荷蘭、盧森堡、法國和聯(lián)邦德國簽署《申根協(xié)定》，取消所有內(nèi)部邊界檢查，經(jīng)過10年有關(guān)法律和技術(shù)方面談判后，達(dá)到取消內(nèi)部邊界的目的。隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變和冷戰(zhàn)的即將結(jié)束，歐洲共同體一體化邊海防體制建設(shè)開始加速。1990 年，歐盟委員會頒布統(tǒng)一大市場建設(shè)的數(shù)百項(xiàng)政策指令，主要包括取消邊界管制，促進(jìn)商品、資本、人員和服務(wù)的自由流動。由于歷史條件限制，統(tǒng)一大市場直到1993 年才形成，成員國邊界管制才真正取消。

隨著統(tǒng)一大市場的形成，非法移民問題、就業(yè)定居問題、跨國恐怖活動、武器毒品走私等問題突破國界而歐洲化，外部邊境管控問題開始出現(xiàn)。歐盟啟動政治、防務(wù)和安全一體化，提出“歐盟一體化邊防管理”概念，繼而在歐盟框架內(nèi)逐漸發(fā)展成歐盟邊境管理法律制度。2006年，歐盟出臺《申根邊境法令》，將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中，推動邊境一體化進(jìn)程。在《申根邊境法令》基礎(chǔ)上，2016年出臺《關(guān)于人員越境流動規(guī)則的聯(lián)邦法典》（即《申根邊界法》），進(jìn)一步鞏固了歐盟一體化邊海防法律制度①主要內(nèi)容包括：第一，明確定義歐盟邊境管理、邊境檢查、邊境監(jiān)管、內(nèi)部邊界、外部邊界、內(nèi)部飛行、第三國國民、過境點(diǎn)、邊界管制、邊防人員、共同過境點(diǎn)、二線檢查以及對公共衛(wèi)生威脅等概念；第二，規(guī)定外部邊界的指定過境通道、時(shí)間，第三國國民的入境條件與拒絕入境情況、對出入境人員的邊防檢查以及臨時(shí)取消出入境邊防檢查的情況，同時(shí)拒絕對公共安全、國家安全有危險(xiǎn)和有非法入境嫌疑者入境；第三，規(guī)定臨時(shí)恢復(fù)內(nèi)部邊界管控，包括管制的標(biāo)準(zhǔn)、日期、程序及報(bào)告和公告事宜；第四，規(guī)定《申根邊界法》適用范圍、《申根邊界法令》廢除以及法令的生效時(shí)間等事項(xiàng)。參見：Regulation (EU) 2016/399。?！渡旮吔绶ā肥菤W盟一體化邊海防體制步入法制化軌道的重要標(biāo)志。此后，歐盟逐步強(qiáng)化邊海防管理機(jī)構(gòu)權(quán)限，完善立法，統(tǒng)一邊防管理制度、移民制度、邊境通行制度，加強(qiáng)與鄰國和第三國的邊海防合作，努力構(gòu)建一體化邊海防體制，為歐盟一體化總目標(biāo)服務(wù)。

（二）成立具有強(qiáng)制權(quán)的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局

“9·11”事件之后，歐盟面臨的恐怖主義襲擊、非法移民等危險(xiǎn)和問題大幅度增加，歐盟成立外部邊界管理共同分隊(duì)，作為移民、邊境和庇護(hù)問題戰(zhàn)略委員會的協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)一體化邊境體制的日常管理協(xié)調(diào)事務(wù)和共同行動，共同協(xié)調(diào)管理外部陸地邊境口岸和邊境管理人員交流。2002年7月至2003年3 月，外部邊界管理共同分隊(duì)開展了17 次共同行動②參見：Council Document 14708/02。。

隨著歐盟數(shù)次東擴(kuò)帶來的越境恐怖襲擊和非法移民等問題日益嚴(yán)重，以及原有外部邊界管理共同分隊(duì)只有協(xié)調(diào)職能的局限性，為滿足一體化外部邊境管理建設(shè)需要，歐盟建立永久性邊界管理機(jī)構(gòu)——外部邊境管理局。2004 年10 月，歐盟理事會頒布建立外部邊境管理局條例，成立歐盟外部邊境管理局，擁有財(cái)政、行政和法定自治權(quán)，負(fù)責(zé)外部邊境安全管理和對成員國邊境管理人員的教育與培訓(xùn)等［5］。但該局僅限于協(xié)調(diào)成員國邊境管理活動，而且還必須征得成員國同意，尊重所屬國法律。與之前的相關(guān)機(jī)構(gòu)不同，歐盟外部邊境管理局是歐盟外部邊界管理的永久性機(jī)構(gòu)。它的成立，結(jié)束了歐盟沒有正式一體化邊界管理機(jī)構(gòu)的歷史，標(biāo)志著一體化邊境管理體制取得重大突破。2007 年7 月，歐盟外部邊境管理局成立邊境快速干預(yù)分隊(duì)，負(fù)責(zé)處理外部邊境管理執(zhí)法事務(wù)。2010 年10 月，歐盟外部邊境管理局派遣邊境快速干預(yù)分隊(duì)幫助希臘平息了邊境非法移民問題。2011 年9 月，邊境快速干預(yù)分隊(duì)更名為歐盟邊境巡邏隊(duì)，由成員國600 多名邊境警察組成。2013 年，歐盟外部邊境管理局開始運(yùn)營歐洲邊境監(jiān)視系統(tǒng)。

外部邊境管理局雖有一定資源和自主權(quán)，但人員派遣、裝備使用和開展邊境活動，都必須獲得成員國的同意和授權(quán)，也缺乏懲處機(jī)制。2015 年歐洲難民危機(jī)使外部邊境管理局的不足暴露無遺，這也阻礙了歐洲邊境管理的一體化建設(shè)。2016 年9 月，歐盟頒布《歐洲邊境與海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》，將歐洲外部邊境管理局升級為歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局，賦予其強(qiáng)制干涉權(quán)。根據(jù)該條例，成員國有義務(wù)向邊境與海岸警衛(wèi)局派遣人員和武器裝備，該局負(fù)責(zé)監(jiān)測和評估歐洲邊界局勢，可不經(jīng)成員國同意而采取緊急措施，同時(shí)有權(quán)遣返非法移民，與第三鄰國聯(lián)合開展打擊跨境犯罪和邊境管理活動，打擊走私、恐怖主義勢力和販賣人口等跨境犯罪，還可與歐洲漁業(yè)管制局、歐洲海事安全局合作，和歐洲刑警組織分享相關(guān)情報(bào)信息，培訓(xùn)成員國邊海防力量。歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局向歐洲議會和理事會負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)由歐盟財(cái)政保障。該局預(yù)算經(jīng)費(fèi)從2015 年的1.43 億歐元增長至2020 年的3.22 億歐元［6］。該局先后處置了希臘、意大利、保加利亞、西班牙等國非法移民問題。

2019 年3 月，歐洲議會和理事會通過2019/1896條例，設(shè)立1 萬人的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局常設(shè)部隊(duì)，由成員國借調(diào)或短期部署和派遣的人員組成，以更有效地打擊跨境犯罪。2020年5月，成員國265名候選人成為常設(shè)部隊(duì)首批軍官［7］。常設(shè)部隊(duì)自2021年1月1日起進(jìn)行有效部署，最終數(shù)量可達(dá)10萬人。

（三）其他相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

歐盟還有一些機(jī)構(gòu)管理部分邊海防事務(wù)。歐洲理事會是一體化邊海防體制決策機(jī)構(gòu)，相繼推出坦佩雷計(jì)劃、海牙計(jì)劃和斯德哥爾摩計(jì)劃，為一體化邊海防立法等工作奠定基礎(chǔ)。歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會是一體化邊海防管理的主要立法機(jī)構(gòu)?！渡旮吘撤睢返某雠_是歐盟理事會和歐洲議會推動一體化邊海防管理的標(biāo)志性立法。歐盟法院涉及邊境管理行為的判例具有約束效力。2010 年6月22 日，歐盟法院的判例明確指出，成員國必須遵守《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第67 條第2 款和《申根邊境法令》第20、21 條的規(guī)定，在20 公里的邊境地區(qū)內(nèi)，成員國的任何檢查行為不能具有與邊境檢查同樣的效力①參見：Oint Cases C-188/10 and C-189/10， Melki and Others。。此外，歐洲海事安全局和歐洲漁業(yè)管制局配合歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局執(zhí)法。歐洲庇護(hù)支持辦公室對成員國進(jìn)行支援性幫助。歐洲刑警組織協(xié)助成員國預(yù)防和打擊嚴(yán)重犯罪，如恐怖主義、販毒、人口走私、網(wǎng)絡(luò)犯罪和其他有組織犯罪活動等。

二、歐盟一體化邊海防體制的主要特點(diǎn)

歐盟通過相關(guān)條約確立一體化邊海防體制的基本原則和主要內(nèi)容，再通過法律制度加以落實(shí)，同時(shí)制定大量可操作性的法令，確保一體化邊海防體制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）以相關(guān)條約確立一體化邊海防體制的基本原則

歐盟不斷通過基礎(chǔ)條約，確立一體化邊海防體制的基本原則和主要內(nèi)容，以推動一體化邊海防體制建設(shè)。1958 年生效的《羅馬條約》，要求各國改革人員、貨物的邊境管理政策，消除商品、人員、服務(wù)與資本自由流動的障礙。在《羅馬條約》推動下，20 世紀(jì)60 年代，歐洲共同體建立了關(guān)稅同盟，建立共同的農(nóng)產(chǎn)品對外關(guān)稅壁壘和統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)共同市場。1987 年生效的《單一歐洲法案》，提出建立內(nèi)部沒有邊界的統(tǒng)一市場，要求取消內(nèi)部邊防檢查，實(shí)現(xiàn)人員貨物自由流動。

冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體使得歐洲共同體有機(jī)會決定自身政治安全，同時(shí)受到海灣戰(zhàn)爭中被邊緣化的刺激，再加上需要把統(tǒng)一后的德國限制在歐洲范圍內(nèi)，歐洲共同體借助政治一體化成為國際關(guān)系中重要角色，同時(shí)解決外部邊境安全問題和地區(qū)危機(jī)與沖突，深化鞏固一體化成果。1993年生效的《馬斯特里赫條約》，正式成立歐盟，統(tǒng)一大市場形成，基本實(shí)現(xiàn)商品、資本、人員和服務(wù)的自由流通。1999年生效的《阿姆斯特丹條約》，提出建立一個“自由、安全與公正的區(qū)域”，“不僅要保證人員的自由流動，還要在邊界控制、避難、移民以及預(yù)防和打擊犯罪方面采取適當(dāng)措施”，同時(shí)將與人員自由流動相關(guān)的簽證、移民、居住、避難等民事司法合作升格為超國家性質(zhì)的共同行動。為建立一個內(nèi)部無邊界控制、外部有共同邊境控制的歐盟，《阿姆斯特丹條約》還將申根法律體系納入歐盟條約框架，建立歐洲公民身份制度。

2001 年生效的《尼斯條約》，明確提出要制訂關(guān)于“簽證、庇護(hù)、移民和人員的自由流動”行動計(jì)劃，統(tǒng)一簽證規(guī)則和模式，取消內(nèi)部邊界檢查和確保第三國國民自由旅行3個月等內(nèi)容［8］。2002年，歐盟委員會提出建立共同邊界一體化立法文件的建議。2004 年，邊境管理、移民、難民庇護(hù)和申根區(qū)制度被正式納入歐盟立法范疇。2005 年，在成立外部邊境管理局的基礎(chǔ)上，歐盟委員會首次明確提出發(fā)展一體化邊境管理和新型邊境管理法律制度。2006 年，歐盟出臺《申根邊境法令》，正式將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中。2009 年生效的《里斯本條約》，提高了歐盟制定一體化邊海防法律制度的能力，通過條約授予歐盟機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域具有某些超國家的決策權(quán)。

（二）通過一體化邊海防管理的申根法律制度體系

1985 年《申根協(xié)定》和1990 年《申根施行公約》，是申根制度在歐洲共同體框架外取得的重要成果，奠定了歐盟一體化邊境管理法律制度的基本內(nèi)容。申根區(qū)在建立伊始就具有整合到歐洲共同體架構(gòu)中的政治設(shè)想。2006年，歐盟出臺《申根邊境法令》，將申根一攬子協(xié)定納入歐盟法律中。2008 年，歐盟通過第2008/615/JHA 號關(guān)于促進(jìn)跨境合作，特別是在打擊恐怖主義和跨境犯罪方面合作的條例，《普魯姆條約》部分內(nèi)容被并入歐盟法律框架。

歐盟將申根一攬子協(xié)定納入歐盟立法后，形成申根法律體系，關(guān)于簽證、避難、移民等問題，歐盟委員會具有立法權(quán)，此后有關(guān)申根區(qū)的規(guī)定必須通過歐盟立法程序。通過歐盟立法程序即是申根法律制度歐盟化的過程，從而進(jìn)一步推動歐盟邊境一體化進(jìn)程。2016 年3 月的歐洲議會和理事會2016/399 條例，即《關(guān)于人員越境流動規(guī)則的聯(lián)邦法典》（即《申根邊界法》），是在《申根邊境法令》基礎(chǔ)上編纂的?！渡旮吔绶ā穼?shí)際上是申根區(qū)出入境邊防檢查法，也是歐盟邊境監(jiān)管和邊境檢查共同管理法律制度建立的標(biāo)志，主要內(nèi)容包括：明確定義歐盟邊境管理、邊境檢查、邊境監(jiān)管的概念，以及內(nèi)部邊界、外部邊界、內(nèi)部飛行、第三國國民、過境點(diǎn)、邊界管制、邊防人員、共同過境點(diǎn)、二線檢查以及對公共衛(wèi)生威脅等基本法律概念。確認(rèn)外部邊界管理，通過區(qū)分歐盟公民和非歐盟公民，進(jìn)行出入境分類管理，拒絕對公共安全、國家安全有危險(xiǎn)和有非法入境嫌疑者入境，以及成員國在外部邊界管理中的相互援助與聯(lián)合行動等。取消內(nèi)部邊界管理，并詳細(xì)規(guī)定了臨時(shí)恢復(fù)內(nèi)部邊界管控的條件和程序。

（三）便捷的邊境通行許可制度

隨著申根區(qū)與接壤第三國間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，為確保邊境地區(qū)安全，提高通關(guān)速度，2002 年歐洲理事會同意“歐盟和成員國管理外部邊界計(jì)劃”，開始建立邊境通行許可制度，如波蘭與烏克蘭、白俄羅斯簽訂邊境通行許可協(xié)議，適用范圍為成員國陸地邊境地區(qū)，對象為雙方邊民。邊境通行制度，主要確定邊境、邊民、邊境通行等基本概念和術(shù)語，規(guī)定邊境通行許可證及其發(fā)放程序、發(fā)放條件、有效期等，規(guī)定邊民過境點(diǎn)或過境通道、過境程序等。需要強(qiáng)調(diào)的是：邊境通行許可不是簽證，持證邊民只能在規(guī)定范圍內(nèi)活動，且有時(shí)間限制和取消的條件。

邊境通行許可制度大大簡化了邊民過境手續(xù)，提高了通關(guān)速度。2003年7月1日，歐盟在加里寧格勒和俄羅斯之間實(shí)施邊境通行許可制度，即持便利過境證件和便利鐵路過境證件過境。2012年7月27日至2013 年8 月31 日，波蘭駐加里寧格勒領(lǐng)館共頒發(fā)117 096個邊境通行許可［9］。

（四）頒布大量可操作性的一體化邊海防管理法令和文件

根據(jù)歐盟相關(guān)條約和《申根邊界法》等法律制度，歐盟制定大量邊境管理的可操作性法令，主要包括邊境檢查和邊境監(jiān)管兩大類。邊境檢查的法令如《交通工具承運(yùn)人有通報(bào)旅客信息義務(wù)的指令》，要求交通承運(yùn)人有檢查旅客證件和向邊防部門報(bào)告旅客個人信息的義務(wù)。邊境監(jiān)管主要涉及外部邊境監(jiān)管單位、建立邊境監(jiān)管信息系統(tǒng)、加強(qiáng)海上邊境監(jiān)管、建立邊境快速干預(yù)分隊(duì)和頒布?xì)W盟外部邊境地區(qū)邊境交通規(guī)則等內(nèi)容。

歐盟還以意見、建議和信息通報(bào)等其他方式發(fā)布邊境管理指導(dǎo)文件，如2008年2月歐盟發(fā)布的《關(guān)于歐盟邊境管理政策進(jìn)一步發(fā)展方向的信息通報(bào)》，涉及歐盟邊境管理發(fā)展整體性指導(dǎo)方針。陸續(xù)通過了《邊境管理實(shí)用手冊》和《歐盟海上外部邊境管理的決定》，內(nèi)容涵蓋邊境檢查中人員、證件的處理規(guī)則。制訂邊境管理工作共同方針、最佳工作措施和邊境檢查建議，制訂成員國邊境檢查站列表、旅行證件樣本和替代證件樣本等。

歐盟及其成員國還要遵守一些內(nèi)外部邊海防相關(guān)法律法規(guī)和國際公約等。如：《歐盟基本權(quán)利憲章》規(guī)定邊防機(jī)構(gòu)不得將個人數(shù)據(jù)和信息泄露給第三方，以免侵犯個人隱私；遵守《聯(lián)合國海洋法公約》《海上生命安全國際公約》《關(guān)于難民地位的公約》《海上搜救公約》等國際條約。此外，歐盟法院相關(guān)裁決、判例在歐盟邊海防管理中起著非常重要的作用。

三、歐盟一體化邊海防體制的效果和主要問題

一體化邊海防體制建設(shè)，一方面有效促進(jìn)歐盟一體化進(jìn)程，另一方面也導(dǎo)致地緣政治關(guān)系的緊張，難民危機(jī)和恐怖襲擊的增加，以及成員國與歐盟權(quán)力博弈的升級。

（一）有效促進(jìn)歐盟一體化建設(shè)進(jìn)程

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，統(tǒng)一大市場建立后，每年節(jié)省50億埃居，相當(dāng)于歐盟每年貿(mào)易額的0.7%［10］。在歐盟東擴(kuò)27 個成員國后，邊境人口和領(lǐng)土面積分別占到歐盟人口和領(lǐng)土面積的58%和66%，但人均GDP 僅為歐盟平均水平的56%，其主要原因來自于邊界的阻礙效應(yīng)，比如邊界往往成為國家的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的斷裂點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施（鐵路、公路）的密度在邊境地區(qū)明顯減少［11］。沒有一體化邊海防建設(shè)，歐盟一體化發(fā)展也將無法實(shí)現(xiàn)。此外，一體化邊海防建設(shè)，也有效打擊了歐盟內(nèi)部和外部邊境地區(qū)的違法犯罪活動，維護(hù)了歐盟的安全穩(wěn)定，并有效促進(jìn)內(nèi)部政治安全合作。歐盟取消內(nèi)部邊界檢查，但并沒有取消內(nèi)部邊界，成員國在內(nèi)部邊界地區(qū)行使警察權(quán)，如法國《外國人入境和居留法令》規(guī)定，在法國邊境附近，海關(guān)和警察可檢查私人汽車或卡車。與此同時(shí)，通過統(tǒng)一打擊邊境地區(qū)的違法犯罪行為，如歐盟平息希臘等國邊境非法移民活動，有效維護(hù)歐盟整體的安全穩(wěn)定，進(jìn)而維護(hù)一體化建設(shè)。

（二）鄰國政策引發(fā)緊張的地緣政治關(guān)系

鄰國是影響邊海防安全諸多問題的發(fā)生國或過境國，歐盟需要將鄰國因素統(tǒng)一納入一體化邊防管理中，因而出臺促進(jìn)外部邊境安全的鄰國政策，其目標(biāo)是建立一個繁榮和睦鄰友好的周邊地帶和朋友圈子，歐盟與其共享密切、和平與合作的關(guān)系。鄰國政策關(guān)注鄰國綜合安全，包括政治安全、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口與環(huán)境保護(hù)、能源及打擊犯罪等領(lǐng)域，其內(nèi)在邏輯是鄰國良治，有助于歐盟整體安全［12］。歐盟出臺鄰國政策戰(zhàn)略文件，并制定具體政策計(jì)劃，如針對獨(dú)聯(lián)體國家的“東方伙伴關(guān)系”計(jì)劃，針對南部側(cè)翼的“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”計(jì)劃，針對巴爾干地區(qū)國家的“穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定”，以切實(shí)維護(hù)歐盟邊海防安全。但歐盟主要成員國都從各自歷史和地緣政治經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)制定鄰國政策，內(nèi)部分歧嚴(yán)重。此外，鄰國政策成為歐盟推行地緣政治的工具，如針對獨(dú)聯(lián)體國家的“東方伙伴關(guān)系”計(jì)劃引發(fā)俄羅斯的高度擔(dān)憂。

（三）經(jīng)濟(jì)衰退難以應(yīng)對難民危機(jī)和恐怖主義

歐盟設(shè)立“團(tuán)結(jié)與移民潮控制計(jì)劃”，通過歐洲外部邊界基金、歐洲遣返基金、歐洲難民基金和歐洲第三國國民融入基金等四大財(cái)政工具，控制邊境難民和移民，遣返非法移民。截至2013 年，歐盟共計(jì)撥款近70 億歐元，安置或轉(zhuǎn)移非法難民［13］。2014 至2020 年撥款31 億歐元，支持遣返非法移民，加強(qiáng)歐洲共同避難體系建設(shè)［14］。但近年來歐盟經(jīng)濟(jì)增長乏力，通貨膨脹屢創(chuàng)歷史新高，削弱歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，并可能引爆新的歐債危機(jī)，歐盟不斷下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期?！皻v史性衰退”成為歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展一大難題，使得歐盟難以有足夠資金支撐一體化邊海防建設(shè)。

（四）成員國與歐盟的權(quán)力博弈影響一體化邊海防體制建設(shè)

在歐盟一體化邊海防建設(shè)中，各成員國的邊海防情況差異很大。在歐盟邊緣地區(qū)的希臘等國，面臨著嚴(yán)重的非法移民等問題，承擔(dān)歐盟的大量邊海防管理工作和任務(wù)。而幾乎沒有外部邊境的德國，承擔(dān)的邊海防任務(wù)很少。由于歐盟財(cái)力有限，這種不均衡性增加了成員國間的矛盾。此外，歐盟成員國與美國、俄羅斯等國關(guān)系復(fù)雜。很多成員國緊密追隨美國，并視北約為保護(hù)傘，不相信歐盟能確保自身安全，對歐盟一體化邊海防體制建設(shè)帶來很多難題。如，統(tǒng)一的歐盟部隊(duì)遲遲難以建立，拒不接受歐盟分配的非法移民，拒絕繳納應(yīng)承擔(dān)的一體化邊海防建設(shè)費(fèi)用，等等。此外，歐盟議事協(xié)調(diào)機(jī)制，花費(fèi)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本較高，效率較低，難以適應(yīng)邊海防形勢快速發(fā)展需要。最后，成員國對歐盟擁有超國家的權(quán)力比較敏感，一體化邊海防建設(shè)涉及國家主權(quán)，存在成員國與歐盟的權(quán)力博弈，如波蘭曾威脅退出歐盟。

四、歐盟一體化邊海防體制對我國的啟示

歐盟一體化邊海防體制，對于我國邊海防管理體制建設(shè)具有很好的啟示。

一是定期頒布國家邊海防戰(zhàn)略。我國尚未出臺正式的國家邊海防戰(zhàn)略，關(guān)于邊海防戰(zhàn)略的高度概括性論述也散見于文件和領(lǐng)導(dǎo)人論述中，相關(guān)內(nèi)容過于籠統(tǒng)，無法在時(shí)間和空間維度上準(zhǔn)確闡述中國邊海防體制建設(shè)的目標(biāo)、手段、權(quán)益、力量建設(shè)和利用等諸多內(nèi)容，造成邊海防建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)諸多問題。參照歐盟基本條約規(guī)定一體化邊海防體制的基本原則和制度的做法，圍繞建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊海防體制為核心，可以定期公開頒布階段性國家邊海防戰(zhàn)略，作為邊海防管理與建設(shè)的根本指導(dǎo)和遵循?？捎蓢疫吅７牢瘑T會牽頭研究制定國家邊海防戰(zhàn)略，確立邊海防戰(zhàn)略的基本原則、目標(biāo)和具體內(nèi)容，并突出海陸統(tǒng)籌特色。

二是進(jìn)一步理順邊海防管理部門相關(guān)權(quán)責(zé)。在應(yīng)對數(shù)輪難民危機(jī)過程中，歐盟最終成立具有強(qiáng)制權(quán)的歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局。我國可參照歐盟做法，按照“管理職能相對分散、執(zhí)法職能相對集中”的基本原則，完善我國邊海防管理部門職能，建立集中統(tǒng)一的邊海防執(zhí)法力量，明確中央和地方邊海防管理職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)地方邊海防管理合作。

三是夯實(shí)以國家邊海防委員會為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制。健全國家邊海防委員會的組織機(jī)構(gòu)和工作方式，明確職能范圍，建立健全工作細(xì)則、辦公室工作細(xì)則、會議制度、理論研討制度、信息共享制度、咨詢服務(wù)機(jī)制、爭端調(diào)解機(jī)制、合署辦公制度、應(yīng)急管理機(jī)制、與地方有關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)動等制度，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

四是構(gòu)建完備的邊海防法律制度體系。制定邊海防基本法，確立邊海防建設(shè)的基本原則、基本認(rèn)識、基本目標(biāo)、基本價(jià)值定位和基本制度等。修改部分邊海防法律及配套法規(guī)，及時(shí)修訂漁業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)、海域使用管理、治安管理處罰、涉外海洋科學(xué)研究管理等相關(guān)法律，并將執(zhí)法監(jiān)督、簡政放權(quán)、公民參與等法治理念嵌入其中，重點(diǎn)解決法律條款沖突問題，同時(shí)使之符合有關(guān)國際條約的規(guī)定。針對已制定的海島保護(hù)、海域使用管理、領(lǐng)海及毗連區(qū)等法律，加緊出臺配套法規(guī)，完善相關(guān)法律制度和可操作性細(xì)則。盡快制定一批急需的專項(xiàng)法律，如制定海洋資源開發(fā)與保護(hù)、海洋安全法律，海岸帶管理法和區(qū)域海洋管理法，加強(qiáng)海岸帶和區(qū)域海洋的保護(hù)。推動海岸帶、區(qū)域海洋一體化防控、一體化保障、一體化治理的立法。強(qiáng)化涉外海洋法律的制定或修訂，如加快南極條約相關(guān)立法，制定深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可規(guī)定等。積極參與域外生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國際協(xié)定、國際海底區(qū)域采礦規(guī)章、全球海洋塑料垃圾管控公約等新興國際海洋立法進(jìn)程，為相關(guān)國內(nèi)法的制定奠定基礎(chǔ)。完善地方性邊海防法規(guī)和條例，沿海省、自治區(qū)和直轄市需要結(jié)合實(shí)際，根據(jù)授權(quán)或邊海防基本法規(guī)定，制定地方邊海防管理法規(guī)和條例。另外，對于地方管轄的海域，可在不突破國家禁止性規(guī)定的同時(shí)，創(chuàng)新制定地方性法規(guī)。完善海事審判制度，加強(qiáng)國際海洋法理論研究，避免邊海防爭端的激化和國際化。

五是加強(qiáng)邊海防國際合作，建設(shè)命運(yùn)共同體。吸取歐盟鄰國政策激化地緣政治關(guān)系的教訓(xùn)，樹立以國家利益和全人類利益相協(xié)調(diào)的新倫理觀，相互平等合作，共享發(fā)展成果，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，共同維護(hù)邊海防安全與穩(wěn)定，共同促進(jìn)邊海防地區(qū)發(fā)展。