公安民警激勵機制作用發(fā)揮研究

王童如，吳玉杰

中國人民警察大學 a. 公安政治學院； b. 公安法學院，河北 廊坊 065000

中共中央辦公廳于2018 年5 月印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟穼⒓顧C制和容錯糾錯機制、進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛樘岢雒鞔_要求。以激勵工作作為中央文件的主要內容，既是對現(xiàn)實問題的直接回應，也是新時代干部隊伍激勵工作的嶄新謀劃，說明充分調動和激發(fā)干部隊伍的積極性、主動性、創(chuàng)造性是一項十分重要的工作。

激勵工作是所有組織系統(tǒng)有效運行的核心問題，而對于民警的有效激勵則不僅牽涉到公安機關能否高效運作，更關乎公安機關捍衛(wèi)政治安全、維護社會安定、保障人民安寧的新時代使命任務的高質量履行。

一、公安民警激勵機制研究的重要意義和理論支撐

激勵是公安人事管理工作的核心工作之一。組織行為學認為，人的一切活動都是為了滿足自己的需要，需要成為人行為的出發(fā)點。動機在需要基礎上產(chǎn)生，以愿望形式出現(xiàn)，推動人進行某項活動。而一個人可能同時有許多需要和動機，但是人的行為卻是由最強烈的優(yōu)勢動機引發(fā)和決定的。因此，激勵就是創(chuàng)設滿足組織內成員各種需要的條件，激發(fā)成員的工作動機，使之產(chǎn)生實現(xiàn)組織目標的特定行為的過程［1］。激勵機制是指在組織系統(tǒng)中，激勵主體通過有效的措施、手段，作用于激勵客體，實現(xiàn)組織目標的過程。對公安機關來說，激勵機制就是為了實現(xiàn)工作目標、調動民警積極性，由多種方式和手段組成的組織體系、制度的總和。

（一）完善公安民警激勵機制的重要意義

1. 更高效地激發(fā)公安民警的內在潛力

目前，公安機關尤其是基層公安機關警力不足已成為制約和困擾公安工作的突出瓶頸。在人民群眾對新時代公安工作新要求新期待的客觀背景下，警力不足與治安形勢要求變化、工作任務增加、機構設置和運行機制不夠科學等重要因素相關，更與民警內在潛力沒有得到充分發(fā)揮有很大關系［2］。通過激勵機制的作用發(fā)揮，能夠激發(fā)廣大公安民警內在潛力，提升工作效率，激發(fā)工作主動性、積極性和創(chuàng)造性，在現(xiàn)有人員結構情況下緩解警力不足的消極影響，更好履行公安機關的職責使命。

2. 更有效地提高公安機關戰(zhàn)斗力

公安機關戰(zhàn)斗力是指公安機關及其民警隊伍進行治安行政管理、行使刑事執(zhí)法及社會服務職能所釋放出來的綜合能量。構成公安機關戰(zhàn)斗力的要素有很多，但說到底一般是指民警（包括編制體制等）、武器（包括現(xiàn)代警務技術等）以及兩者的結合?！拔淦魇菓?zhàn)爭的重要因素，但不是決定因素，決定因素是人不是物”［3］。面對當下公安機關還部分存在的出警時間、辦案效率、工作作風、服務態(tài)度、警民關系等考驗，需要摸索出切實可行的民警激勵機制，進一步提升戰(zhàn)斗力，發(fā)揮激勵機制對于公安機關戰(zhàn)斗力提升的積極作用。

3. 更有利于提高民警的職業(yè)認同感和職業(yè)吸引力

公安工作責任重大、使命光榮。同時，公安工作又具有高負荷、高對抗、高壓力和高風險等特點。“和平年代，公安隊伍是一支犧牲最多、奉獻最大的隊伍，大家沒有節(jié)假日、休息日，幾乎是時時在流血、天天有犧牲?！保?］尤其是基層公安民警普遍工作時間長、勞動強度大、生活不規(guī)律、家庭得不到照顧，身體大多處于亞健康狀態(tài)。根據(jù)2018年3月中央全面深化改革委員會第一次會議通過的《公安機關執(zhí)法勤務警員職務序列改革方案（試行）》《公安機關警務技術職務序列改革方案（試行）》等文件規(guī)定，結合2019年修訂的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）和新出臺的《公務員職務與職級并行規(guī)定》等法律法規(guī)，公安機關進一步優(yōu)化實施了綜合管理類、執(zhí)法勤務警員和警務技術警員職級套改。這雖然一定程度緩解了基層民警職務晉升機會少和工資福利待遇相對低等問題，但隨著社會的多元發(fā)展，警察職業(yè)的認同感和吸引力有所降低，甚至出現(xiàn)人才流失和隊伍不穩(wěn)定情況。激勵機制作用的發(fā)揮，提供了民警干事創(chuàng)業(yè)的內外部環(huán)境，可以讓廣大公安民警安下心來踏實工作，同時又可以提升警察職業(yè)的社會認同感、吸引力，讓更多高素質的人才進入警察隊伍，推動公安隊伍建設高質量發(fā)展。

（二）公安民警激勵機制的理論支撐

馬克思主義是我們中國共產(chǎn)黨開展激勵工作的理論基礎。馬克思主義人學理論，諸如人的需求與利益、關于人的能動性與受動性、人的解放與發(fā)展等基本原理闡明了激勵思想的大體輪廓。馬克思認為，需要是激勵的起點，人的需要劃分為三個層級：生存需要、享受需要、發(fā)展需要?！叭藗兪紫缺仨毷浅浴⒑?、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等?！保?］為了生存，為滿足這一最基本、最初級的需要，人必須從事社會生產(chǎn)。馬克思關于人的能動性與受動性理論指出：人的能動性決定了激勵的必然性，人的受動性決定了激勵的必要性?！叭酥苯拥厥亲匀淮嬖谖?。人作為自然存在物，而且作為有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能動的自然存在物，這些力量作為天賦和才能、作為欲望存在于人身上；另一方面，人作為自然的、肉體的、感性的、對象性的存在物，和動植物一樣，是受動的、受制約的和受限制的存在物?！保?］這說明，人兼有自然的、歷史的能動性和受動性。馬克思主義關于人的解放與發(fā)展理論指出：人的解放是激勵的根本任務；人的全面發(fā)展是激勵的終極目標。

激勵問題一直以來都是政治學、社會學、心理學和行為學等學科關注的重要課題，通過不同的角度形成了各自比較完整的理論體系。一般來看，可以分為內容型激勵、過程型激勵和兩者相結合的綜合型激勵。內容型激勵主要關注動機。馬斯洛的“需要層次理論”是人們最為熟知的內容型激勵類型，“需要層次理論”將人的需要從低到高分為生理需要、安全需要、社交需要、尊重和自我實現(xiàn)需要五個階段，同時將前四個級別稱為不足需要，將自我實現(xiàn)稱為增長需要。這一理論提出，對這些需要的滿足過程就是釋放激勵效能的過程。美國耶魯大學行為學家奧爾德弗提出的“人本主義需要理論”（“ERG 理論”）、美國的行為科學家弗雷德里克·赫茨伯格提出的“雙因素理論”和美國社會心理學家戴維·麥克利蘭的“成就需要理論”，都是關注激勵動機的內容型激勵理論。過程型激勵顧名思義就是關注激勵的方向和渠道。弗羅姆的“期望理論”關注的是人們受到怎樣的激勵后，會做出相應的行為；亞當斯的“公平理論”認為，激勵的發(fā)揮，需要在比較中進行，人們關注回報的絕對值，同時也特別關注群體中的公平即回報的相對值。在以上兩大理論的基礎上，又有學者提出更加全面和細化的綜合型激勵類型，即將努力、績效、獎懲和滿足需要等變量都綜合考慮。這一理論認為發(fā)揮激勵作用的因素不能單從一個層次考慮，“努力、績效、報酬、滿意和回饋努力”應當是良性的閉合的循環(huán)過程。

我國現(xiàn)行的公務員制度的理論預設與西方“經(jīng)濟人”假設存在不同。人民警察職業(yè)的特征和角色定位決定了民警的工作動機不可能是僅僅滿足自身生存、安全等需要。公安機關任務目標具有多樣性、邊界多維等特征，同時收益具有外部性特征。因此，假設的“經(jīng)濟人”激勵要素無法完全適用，需要引入具有政治抱負、追求政治地位的“政治人”假設與追求公眾福利和社會公正最大化的“公共人”假設，并將這些角色激勵要素納入整體設計。

二、公安民警激勵機制的構建原則

公安民警群體的異質性是激勵作用發(fā)揮所要面對的現(xiàn)實問題。民警的異質性包括年齡、職務、專業(yè)背景、崗位、地域、職業(yè)前景等多個方面。針對不同情況，要設置合理、科學和有效的差異化激勵機制，這既能調動每名公安民警的工作積極性和主動性，也是奠定公安機關履行職責使命的重要基礎工程。雖然需要差異化激勵，為了達到目標并取得良好激勵效果，還需要確立激勵機制的原則。

（一）以警為本

激勵工作是公安人事管理中重要的工作，本質上是做人的工作，要盯著民警做工作，不能見物不見人，脫離了民警，只講機制，機制就空對空了。以警為本就是要把握和分析民警的現(xiàn)實需求和問題，相信和依靠民警，真正地理解人、尊重人、關心人，維護好民警的正當權益，從而促進公安民警更好地投身于工作中。

（二）公開公平

激勵機制的構建需要設定目標和預期并提前公布，同時要滿足個人的需求。弗羅姆的“期望理論”和亞當斯的“公平理論”都講到這個問題，因為每個人都在對自身的貢獻和回報進行對比，并在公開的過程中審視是否取得了公平的結果。這種反饋是常態(tài)和動態(tài)化的，結果一方面影響民警后續(xù)工作的積極性和主動性，另一方面也決定著民警是否認可機制并在其中繼續(xù)積極參與。因此，公開公平是保證激勵機制發(fā)揮作用的基礎條件。

（三）注重時效

激勵工作特別強調時效性，古代兵法講“賞不逾時”就是這個道理。激勵不及時不僅不會起到應有的激勵效果，可能還會起到相反的效果。心理學研究表明，及時激勵有效率可以達到80%，而延遲激勵的有效率僅為7%。管理者的延遲時間越長，次數(shù)越多，激勵效果就會越差，延遲次數(shù)超過一定數(shù)值，激勵效果呈負面效應增長。因此，為了更大限度激發(fā)民警的積極性，取得最佳的激勵效果，必須注重時效，把握最佳激勵時機。

（四）合法合規(guī)

公安民警的激勵機制是以《公務員法》和相關法律法規(guī)、國家政策為依據(jù)和前提的，是在法律法規(guī)規(guī)定的框架下結合公安工作和公安隊伍建設實際出臺的綜合激勵措施。因此，激勵機制必須合法合規(guī)，不能超脫于法律法規(guī)，不能以激勵為名違反法律法規(guī)制定“土政策”和“土規(guī)定”，或是擅自抬高和降低激勵工作的標準和要求。一些“土政策”“土規(guī)定”可能在某段時間在某些人身上明顯發(fā)揮“激勵”效果，但從事業(yè)長遠發(fā)展和公安隊伍建設整體來看，實則削弱和損害了激勵的作用。

（五）便于操作

機制設置需要有效實施，有科學化的理念設計而缺少便于操作的實施步驟，就是與現(xiàn)實脫節(jié)的“紙上談兵”。因此，公安民警激勵機制的構建要結合激勵理論，圍繞公安機關和公安民警實際情況，引入科學激勵方法，使得激勵機制具有可操作性和實用性，便于公安機關各級部門和相關人員掌握激勵工作相關原則要求，最大限度提升激勵效果。

三、公安民警激勵機制建設存在的不足

當前，各級公安機關民警激勵機制建設整體較好，但在物質與精神激勵結合度、薪酬福利待遇、職務晉升、考核激勵和職業(yè)保障等方面仍存在不足，影響激勵機制發(fā)揮效果。

（一）物質激勵與精神激勵配合度不夠

公安民警是特殊的公務員群體，是政治人、經(jīng)濟人與社會人的結合體，是經(jīng)濟社會的普通人，同時是有政治抱負、經(jīng)濟利益需求和情感訴求的復雜人?！豆珓諉T法》第51 條規(guī)定：“獎勵堅持定期獎勵與及時獎勵相結合、精神獎勵與物質獎勵相結合、以精神獎勵為主的原則?！蔽镔|獎勵和精神獎勵是否與公安民警自身的貢獻相匹配，直接影響著公安民警的工作積極性。而現(xiàn)實情況是，公安民警的物質和精神激勵配合度不夠的情況普遍存在。如：為了擴大激勵效果，獎勵條目過多且有重復；為提升大家對日常激勵工作的重視程度，日常獎勵過分注重物質獎勵，存在降低獎勵標準和條件、忽略精神激勵的情況；高層次獎勵以精神激勵為主，但標準過高難以企及。最終造成一些公安民警不重視日常激勵，又因“夠不著”高層次獎勵而干脆放棄的現(xiàn)象，從而影響廣大公安民警的工作效率和質量。

（二）薪酬福利激勵有待增強

薪酬福利關系到公安民警的切身利益，也是影響廣大公安民警工作積極性的重要因素。公安民警尤其是基層民警加班頻率高、風險大、心理負擔重，以工作強度和工作時間換算，付出與回報并不相稱［7］。在公安機關內部，基層民警工作量更大更辛苦，而職務職級相對不高，即使他們執(zhí)勤崗位津貼、加班費等基層工作補貼標準略高，其薪酬福利的絕對值與機關民警相比也不占優(yōu)勢。在本部門中，公安民警的薪酬福利績效考核差別不明顯，存在干好干壞一個樣、多勞未必多得的情況。在以上情況下，薪酬福利待遇未能很好地發(fā)揮激勵作用，導致部分民警對職業(yè)認同的缺失，造成事業(yè)心和使命感弱化。

（三）職務職級晉升激勵有待細化

每名公安民警都有職業(yè)成就動機，職務晉升能在設定的目標下有計劃、有步驟地滿足民警內心的成就需要，因為晉升職務不僅是努力工作的回報，更能綜合反映民警政治素質、社會地位、工作能力等?！豆珓諉T法》推行職務職級并行制度，公安機關進行了綜合管理類、執(zhí)法勤務警員和警務技術警員職級套改。同時，在基層公安機關，將民警全部納入執(zhí)法勤務職級序列，提高了高級警長的設置比例，放寬了一級警長到四級警長的設置比例要求。這在很大程度上緩解了公安民警尤其是基層公安民警晉升途徑單一、薪酬福利待遇過多依賴職務晉升問題，但并沒有從根本上改變職務職級晉升機會分配不均等現(xiàn)象。在實際職務職級晉升中，公安機關機構規(guī)模大、領導干部職數(shù)有限、民警人數(shù)較多，相較于其他平行機關部門，晉升“金字塔”的層級差別更加突出，“僧多粥少”的矛盾更為尖銳。在一些基層公安機關，這樣的矛盾更為突出。由于缺少晉升機會，進而影響部分公安民警的工作熱情和積極性。

（四）考核激勵實施不夠科學

公安民警考核的根本依據(jù)是《公務員法》關于考核的相關內容，主要劃分為德、能、勤、績、廉五個方面。由于我國地域廣闊、差異較大，公安業(yè)務涉及范圍廣，崗位劃分細致，崗位分工也相對復雜，加之民警個人情況不盡相同，在進行考核指標細化和量化設計時很難做到統(tǒng)一標準，存在很多結合具體實際的自由裁量范圍。然而，部分領導機關并未意識到這項工作的重要性，存在“上下一般粗”的考核要求。而在自由裁量范圍內，又不能充分考慮本單位本部門的自身特點，致使考核內容、方法單一。有的考核評價偏重年度考核，忽視平時考核，存在評價結果優(yōu)秀檔次“輪流坐莊”和“按需分配”現(xiàn)象，對于極少數(shù)考核結果不達標的民警往往沒有處罰，責任承擔機制沒有落實。最終導致考核結果與民警工作實績不匹配，除個別極突出的民警外，大多數(shù)民警干多干少、干好干壞很難體現(xiàn)出來，這極易影響公安民警的工作態(tài)度和積極性。

四、促進公安民警激勵機制作用發(fā)揮對策

公安民警激勵機制是靜態(tài)的，由一系列制度規(guī)范構成；又是動態(tài)的，是民警在相關制度激勵下自愿積極實現(xiàn)工作目標的過程。筆者認為，在促進公安民警激勵機制作用發(fā)揮過程中需要從以下幾方面入手：

（一）構建精神層面激勵機制

精神層面激勵是通過對公安民警進行教育和文化熏陶等，建構民警的精神、理想和信仰體系，培養(yǎng)民警形成忠誠于黨、心懷人民、昂揚向上的精神狀態(tài)。一是增強民警理想信念體系建設。要將馬克思主義信仰、共產(chǎn)主義遠大理想、中國特色社會主義共同理想教育融入民警的培養(yǎng)、選拔、管理和使用全過程，促使民警將學習理論、構建信仰作為一種精神追求，堅定入警初心和從警使命，以內動力激勵從警斗志。二是加強公安文化建設。公安文化建設能夠激發(fā)民警在新征程上不懈奮斗，是培育民警政治過硬、思想純潔、道德高尚的重要動力，要從各地地域文化入手，尊重民警喜好，積極改善公安文化環(huán)境，以文育警、以文化人。三是加強對民警的人文關懷。注重民警在精神層面渴望得到尊重、認可和贊許的心理需求，組織談心談話活動。深入開展綜合分析研判，疏解問題、化解矛盾和活動困難，定期、不定期開展談心談話活動，隨時了解和幫助民警解決工作、家庭和生活等方面問題，真正摸清民警思想狀況，加強心理服務和情感溝通，激發(fā)他們以良好的狀態(tài)投入到工作學習中，提升民警對事業(yè)的自豪感和成就感、對工作的幸福感和滿足感，從而增強民警對事業(yè)、集體的認同感和歸屬感。

（二）構建環(huán)境層面激勵機制

環(huán)境層面激勵，主要是運用績效考核、群眾參與和科技支撐等手段，營造管理、監(jiān)督、約束和激勵并重的氛圍。一是強化績效考核。進一步健全民警績效考核制度，科學提升量化管理、評價技術，嘗試引入“第三方評價”機制，發(fā)揮組織、領導干部、戰(zhàn)友同事和服務對象的綜合評價作用，科學準確評價民警的個人素質、工作作風和工作績效。大力推進警務工作效能建設，嚴格落實工作和各類案件首問負責、限時辦結、責任追究等制度，促使民警時時有目標、人人有責任、事事有標準，實現(xiàn)工作進程和質量全程監(jiān)控。二是強化群眾參與。全面推進警務公開，使每位民警的職責和公務活動信息全方位公開。開展政風、行風滿意度調查等群眾評價活動，拓寬輿論監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和群眾監(jiān)督渠道，暢通信訪舉報和民意表達途徑，建立群眾參與的監(jiān)督機制，對正面模范加強宣傳，對反面典型堅決查處，激發(fā)民警服務人民、干事創(chuàng)業(yè)的熱情。三是強化科技支撐。運用現(xiàn)代信息技術綜合分析研判民警的工作狀態(tài)和辦事效率，正確使用網(wǎng)絡監(jiān)督，發(fā)揮網(wǎng)上便攜、開放、低成本、廣參與和強互動優(yōu)勢，對民警形成輿論與監(jiān)督合力。

（三）構建需求層面激勵機制

對于需求層面激勵，順應民警正當?shù)木窈臀镔|需求，采取有力措施加以滿足和促進。需求激勵機制要從選任、評比表彰、物質待遇保障等方面進行構建。一是在選任工作上增強公平性和競爭性。拓展“上”的空間，堅持以事察人，知事識人，堅持事業(yè)為上、以事?lián)袢?，打破隱性臺階、破除論資排輩，使真心謀事、用心干事的優(yōu)秀民警脫穎而出，以正確的用人導向引領干事創(chuàng)業(yè)。暢通“下”的渠道，健全各級領導干部正常更替、輪崗、交流和考核退出機制，推進年限制、辭職制、問責制的實施，做到各級干部“能上”，更要做到“能下”，使不適應擔任現(xiàn)職的領導干部調整工作常態(tài)化、制度化。二是在考核評比表彰工作上注重科學性和嚴肅性。健全公安機關考核評比獎勵機制，健全制度設計，統(tǒng)籌評比獎項，細化考核規(guī)則，合理分配指標，常態(tài)化獎勵在開展重大斗爭、處置突發(fā)事件、承擔重大專項工作中作出顯著成績和突出貢獻的民警，形成銳意進取、比學趕超的氛圍，提升公安民警工作積極性。三是強化民警的物質待遇保障。協(xié)調當?shù)攸h政機關，建立干部績效結果與職級待遇掛鉤、公安民警工資收入與社會發(fā)展水平和物價水平掛鉤的薪酬制度，進一步細化各級各類公安機關內設崗位的崗位津貼等，提升基層一線民警基層職務津貼、加班費標準，對其實施工資福利傾斜［8］。

（四）構建監(jiān)督層面激勵機制

監(jiān)督層面激勵，就是問責、懲戒。公安民警執(zhí)法執(zhí)勤過程是公權力運行的過程，民警是公權力的授權行為人。“一個負責任的政權理應積極履行人民的授權職責，并向授權者解釋為什么這樣做、其理由和根據(jù)何在。當出現(xiàn)差錯或失誤時，應該自覺承擔法律、道義、政治、行政上的責任，要根據(jù)失誤的影響和后果來選擇正確的責任承擔形式?！保?］公安民警在行使公權力過程中必須正確履行職責，否則就會被追責和問責。問責是引導和推動公安民警規(guī)范行使公權力的重要制度設計。公安機關要根據(jù)本部門實際，細化和規(guī)范民警問責的事由、程序、方法等情況，建立起判斷準確、反應迅速、措施剛性的問責激勵機制，建立不同崗位的失責追究制度。同時，切實發(fā)揮好負向激勵的懲戒警示作用，對精神懈怠和工作庸散懶等造成嚴重后果的堅決追責問責。

（五）構建容錯層面激勵機制

2019 年正式實施的《公安機關維護民警執(zhí)法權威工作規(guī)定》建立民警執(zhí)法容錯糾錯機制，給予民警大力支持。從嚴治警必然要求公安民警明法守法，嚴格文明公正執(zhí)法。只有嚴格執(zhí)法，對違法行為依法嚴格處理，才能建立執(zhí)法司法公信力［10］。同時，在公安事業(yè)改革發(fā)展過程中，公安民警在某些階段或特定背景下，由于對未來趨勢判斷失誤、信息掌握不全面不及時、臨機決斷把握不準、所需資源不匹配等原因，難免出現(xiàn)一些差錯，需要建立容錯激勵機制為公安民警松綁解壓。首先，要劃清容錯與問責之間的范圍邊界，區(qū)分好“無意過失”和“主觀故意”； 其次，研判公安民警的某一行為是否屬于容錯范疇，將科學合理的容錯激勵程序設置作為重要條件，解決“容什么錯”和“怎么容錯”兩個關鍵問題；再次，確保容錯激勵機制執(zhí)行上下融通，只有上下級組織對容錯政策及其處置結果保持一致意見，才能更好地釋放激勵效能，否則就會陷入“地方糧票”或者“空轉”兩個極端；最后，各級組織和“一把手”要果敢擔當，對于很多具體的特殊情況，組織和“一把手”的態(tài)度至關重要，只有他們勇于擔責，主動推動機制運行，容錯激勵制度才能真正發(fā)揮影響。在防止問責泛化的同時，嚴肅查處誣告陷害行為，為廣大公安民警擔當作為卸下包袱，形成“上級為下級擔當、組織為個人擔當、干部為事業(yè)擔當”的良性循環(huán)。