環(huán)境健康風(fēng)險評估法律制度運行情況調(diào)查

[摘 要]近年來，人們越來越重視環(huán)境保護(hù)問題，在環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但大多側(cè)重于環(huán)境資源保護(hù)方面，以公眾健康為核心的環(huán)境健康保護(hù)還存在缺失。這一問題已經(jīng)引起了國外的重視。雖然我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到了世界領(lǐng)先水平，但環(huán)境所帶來的健康問題依然突出。因此，急需對我國的環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的運行情況進(jìn)行調(diào)查。文章以西寧市環(huán)境健康風(fēng)險評估制度運行情況為調(diào)查對象，分析影響西寧市環(huán)境健康風(fēng)險的因素，為環(huán)境健康風(fēng)險評估法律制度的建立提供新的思路，完善我國的環(huán)境法律規(guī)范體系。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境健康；風(fēng)險評估；法律制度；調(diào)查

一、環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的內(nèi)涵

環(huán)境健康風(fēng)險評估制度是基于生態(tài)環(huán)境管理需求，針對人群暴露于環(huán)境污染因素產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行評估，以確定健康風(fēng)險水平，為相應(yīng)的風(fēng)險管理決策提供科學(xué)依據(jù)的制度[1]。

（一）環(huán)境健康風(fēng)險識別

環(huán)境健康風(fēng)險評估制度需要對環(huán)境中潛在的危害因素進(jìn)行識別和分析，以確定它們是否可能對人類健康造成威脅。環(huán)境健康風(fēng)險識別的幾個步驟：第一識別環(huán)境危險因素，根據(jù)環(huán)境特點和人類活動模式，識別可能對人體健康產(chǎn)生不利影響的因素；第二確定接觸途徑，確定人體與環(huán)境危險因素接觸的途徑；第三評估暴露程度，評估人體接觸危險因素的頻率、劑量、期限等可能對健康造成的影響；第四確定致病機(jī)制，了解暴露的危險因素對人體的影響，確定它們進(jìn)入人體后可能引起的疾病類型和機(jī)制。

（二）環(huán)境健康風(fēng)險評估

基于風(fēng)險識別的結(jié)果，環(huán)境健康風(fēng)險評估制度需要對潛在的健康風(fēng)險進(jìn)行評估，以了解其嚴(yán)重程度、發(fā)生概率和影響范圍。在對潛在的健康風(fēng)險因素的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集后進(jìn)行評估，評估的類型主要分為以下幾種：第一人體接觸評估。確定人們可能暴露于污染物的途徑，并估計暴露水平。這需要度量人類暴露于環(huán)境污染物的水平，例如，在空氣、水或土壤中測量化學(xué)物質(zhì)的濃度。第二健康效應(yīng)評估。評估污染物對人體健康的影響，包括急性和慢性效應(yīng)、暴露時間和劑量的關(guān)系、易感人群等。第三健康風(fēng)險評估。需要根據(jù)暴露和健康效應(yīng)的評估結(jié)果，評估潛在的風(fēng)險，制定控制和減輕健康風(fēng)險的策略和方案，同時監(jiān)測其實施效果。

（三）環(huán)境健康風(fēng)險反饋

環(huán)境健康風(fēng)險評估制度需要將評估結(jié)果及時反饋給相關(guān)部門和公眾，以便采取必要的措施來保護(hù)公眾健康。環(huán)境健康風(fēng)險反饋時要注意以下幾點：首先，要使用易懂的語言。為了讓公眾更好地理解環(huán)境健康風(fēng)險，有關(guān)部門提供的信息應(yīng)當(dāng)使用簡單明了、易懂的語言來表達(dá)。其次，提供可靠的數(shù)據(jù)。相關(guān)部門要確保公眾需要了解到的是真實的環(huán)境健康風(fēng)險信息，提供可靠的數(shù)據(jù)和科學(xué)證據(jù)，以及預(yù)防措施或方案。相關(guān)部門除了發(fā)布公眾存在的環(huán)境健康風(fēng)險信息之外，還應(yīng)該提供正確的預(yù)防措施或方案來幫助公眾避免風(fēng)險。第三，保證良好的溝通渠道。相關(guān)部門還要與公眾保持良好的互動，進(jìn)一步了解公眾的需求和關(guān)注點。

二、以西寧市為例分析我國環(huán)境健康風(fēng)險問題分析

給人們健康帶來安全隱患的環(huán)境健康風(fēng)險因素主要為水污染、大氣污染和土壤污染，本文針對以上影響因素，以西寧市居民面臨的環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計及咨詢相關(guān)專家意見。本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷200份，回收200份，主要調(diào)查從環(huán)境因素以及法律制度因素對環(huán)境健康風(fēng)險的影響。進(jìn)一步分析造成我國環(huán)境健康風(fēng)險問題的原因。

（一）環(huán)境因素

首先是水污染問題。西寧市現(xiàn)有縣級以上飲用水源地8個。通過對西寧市居民用水安全的調(diào)查得知，20.4%的公眾反應(yīng)非常安全，31.5%的公眾反映比較安全，39.1%的公眾反映比較危險，9%的公眾反應(yīng)非常危險。由此可以看出，大部分西寧市居民反映自身的用水健康問題是存在安全隱患的。通過對西寧市醫(yī)院的專家和醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行咨詢，得知水污染引起的疾病主要有三種類型：第一生物地球化學(xué)疾病；第二是水傳播的傳染?。坏谌俏锢砗突瘜W(xué)疾病。經(jīng)過調(diào)查得知，患以上疾病的本地居民每年占西寧市各大醫(yī)院接診量的10%左右。

其次是大氣污染問題。通過對西寧市過去五年的空氣質(zhì)量比較分析可知，西寧市過去五年時間內(nèi)平均空氣質(zhì)量如下：空氣質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)到90.1%；輕度污染達(dá)到4.7%；中度污染率達(dá)到4.2%；重度污染率達(dá)到1%?？諝赓|(zhì)量優(yōu)良率逐年提高，空氣質(zhì)量明顯改善。通過對西寧市醫(yī)院的專家和醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行咨詢得知，大氣污染引起的疾病主要來源于大氣中的一些懸浮顆粒包括塵螨、灰塵，甚至大量病原微生物，容易吸入到氣道導(dǎo)致發(fā)生疾病。

最后是土壤及固體廢物問題。過去五年時間內(nèi)西寧市平均受污染耕地安全利用率達(dá)98.7%；處置率平均為98.53%；工業(yè)危險廢物利用處置率為99.35%；市區(qū)及縣城醫(yī)療機(jī)構(gòu)全年醫(yī)療廢物處置率平均達(dá)到100%。由此可以看出，西寧市土壤是較為安全的。通過對西寧市醫(yī)院的專家和醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行咨詢，得知土壤引起的疾病主要來源于生物性污染、重金屬污染、農(nóng)藥污染、放射性物質(zhì)污染。

（二）法律制度因素

我國解決環(huán)境風(fēng)險問題主要通過兩個方面入手，一是建立了環(huán)境與健康風(fēng)險管理制度?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條規(guī)定，國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度。法律首次確認(rèn)和闡述了環(huán)境與健康風(fēng)險管理制度，為下一步政策出臺推廣開拓了思路。二是實行了環(huán)境健康影響評價制度[2]。

首先，針對水污染問題。2013年，青海省人大常委會頒布了《青海省湟水流域水污染防治條例》，強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)主管部門在建設(shè)項目環(huán)境影響評價、執(zhí)行“三同時”制度、排污許可、重點水污染物總量控制、排污申報登記以及水污染環(huán)境監(jiān)測等方面的政府職責(zé)都做出了詳細(xì)的規(guī)定。西寧市人大常委會對《西寧市水資源管理條例》進(jìn)行修改，將水資源管理和監(jiān)督工作的職能賦予縣級以上人民政府水行政主管部門，同時提高了罰款的金額。

其次，針對大氣污染問題。2020年，青海省人大常委會將《青海省大氣污染防治條例》的十八條第二款“未經(jīng)所在地生態(tài)環(huán)境主管部門批準(zhǔn)，不得擅自拆除或者閑置大氣污染防治設(shè)施”刪去。2021年，西寧市人大（含常委會）對《西寧市大氣污染防治條例》進(jìn)行了修改，對執(zhí)法辦法作出具體規(guī)定，加大處罰力度，并對政府權(quán)力部門進(jìn)行細(xì)化，厘清各政府部門的權(quán)責(zé)。

最后，針對土壤污染問題。青海省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布了青海省2019年和2020年《土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控及修復(fù)效果評估報告評審情況》，西寧市人民政府印發(fā)的2017—2020年《西寧市土壤污染防治工作方案》。以上規(guī)定均體現(xiàn)了強(qiáng)化風(fēng)險管控，分類管理；強(qiáng)化源頭預(yù)防，減少污染產(chǎn)生；建立和完善土壤污染責(zé)任機(jī)制；嚴(yán)懲重罰理念，對違法行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

（三）存在的問題

1.環(huán)境健康風(fēng)險評估法律規(guī)范體系缺失

我國現(xiàn)存的關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險的相關(guān)法律有《環(huán)境保護(hù)法》《國家環(huán)境保護(hù)與健康工作辦法（試行）》《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境與健康風(fēng)險表征技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，但并未出臺關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險評估的法律。我國2007年發(fā)布的《國家環(huán)境與健康行動計劃（2007—2015）》為建立環(huán)境健康風(fēng)險評估制度提供了一個較為全面的框架[3]。我國制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的部門涉及環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化等多個部門，部門間缺少密切協(xié)作，職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在涉及相同內(nèi)容時可能會因為缺乏統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一平衡而存在規(guī)定不一致的情況，標(biāo)準(zhǔn)之間甚至存在沖突[4]。

2.監(jiān)管手段及技術(shù)應(yīng)用相對落后。

環(huán)境監(jiān)管手段及技術(shù)的落后可能會影響監(jiān)管效果。環(huán)境監(jiān)管手段及技術(shù)落后包括：一是技術(shù)更新緩慢。涉及環(huán)境監(jiān)測、污染源排放監(jiān)管等方面的技術(shù)不斷更新，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果不能及時了解和掌握最新的技術(shù)進(jìn)展，就難以進(jìn)行有效監(jiān)管。二是數(shù)據(jù)收集和處理不充分。在環(huán)境數(shù)據(jù)的收集、處理和評估過程中存在缺失或者不準(zhǔn)確的情況，容易導(dǎo)致問題的錯誤評判。這也會使得監(jiān)管工作無從下手。三是監(jiān)管手段傳統(tǒng)。許多環(huán)境監(jiān)管手段仍然停留在傳統(tǒng)的操作方式上，如在環(huán)境監(jiān)測建設(shè)中過度依賴人工方式，缺乏自動化和智能化的環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)。

3.政府對環(huán)境健康風(fēng)險評估的監(jiān)管不足

政府對環(huán)境健康風(fēng)險評估監(jiān)管不足會導(dǎo)致環(huán)境問題得不到有效解決或惡化。具體表現(xiàn)為：一是環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一。相關(guān)部門自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致同樣的環(huán)境問題，在不同地方的處理方式和處罰標(biāo)準(zhǔn)都有所不同。二是監(jiān)管部門不作為或失職。環(huán)境監(jiān)管部門的工作效率低下，監(jiān)管不到位，執(zhí)法不力，環(huán)境違法行為沒有及時果斷處理，使得環(huán)保執(zhí)法難以起到震懾作用，使環(huán)境破壞行為難以得到有效的制止或處罰。三是資金和人力不足。政府投入的環(huán)境保護(hù)資金不足，導(dǎo)致監(jiān)管部門缺乏相應(yīng)的設(shè)備和技術(shù)支持，部分地區(qū)環(huán)境管理人員數(shù)量少，無法實行有效的環(huán)境治理。

4.政府與群眾之間聯(lián)系脫節(jié)

政府與群眾之間聯(lián)系脫節(jié)會導(dǎo)致許多環(huán)境問題得不到及時解決，造成更大環(huán)境損害。具體表現(xiàn)如下：一是缺乏溝通傳達(dá)。在環(huán)境治理過程中，相關(guān)部門缺乏與群眾進(jìn)行充分溝通和信息傳遞的渠道，導(dǎo)致群眾不了解當(dāng)?shù)丨h(huán)保情況、政府工作進(jìn)展情況、自身所面臨的環(huán)境衛(wèi)生問題等。二是群眾參與渠道單一。政府和環(huán)保部門僅傾向于通過簡單的問卷調(diào)查或公眾聽證等形式來收集信息，沒有引導(dǎo)公眾積極參與到環(huán)保行動中，缺乏具體操作性。三是缺乏顧及群眾意見。環(huán)境治理過程中，相關(guān)部門往往缺乏考慮群眾意見的機(jī)制，沒有充分聽取群眾的建議和意見，導(dǎo)致治理措施不能兼顧群眾利益和環(huán)境保護(hù)需求。

三、完善環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的建議

（一）構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險評估法律規(guī)范體系

制定《環(huán)境健康法》和《環(huán)境健康風(fēng)險評估法》，并且將《環(huán)境健康風(fēng)險評估法》向《環(huán)境影響評價法》看齊。同時《環(huán)境健康法》的制定后屬于上位法，制定的過程中要考慮三個問題：首先是上位法和上位法的銜接；其次是上位法和下位法的銜接；最后是法律與實際社會情況和社會需要的銜接。那么《環(huán)境健康法》和《環(huán)境健康風(fēng)險評估法》規(guī)定的內(nèi)容必然要和已有的法律相銜接，不能與其背道而馳，要考慮各地方已有的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)運行情況，即上位法在制定的時候要避免對下位法過多的修改，保證下位法的穩(wěn)定性和司法的公信力。

（二）建立國家環(huán)境健康風(fēng)險評估數(shù)據(jù)平臺

我國在環(huán)境健康領(lǐng)域還沒有建立實時的大數(shù)據(jù)平臺，可以結(jié)合《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律中所涉及的“數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估”“安全評估”等內(nèi)容進(jìn)行建構(gòu)?？梢越Y(jié)合《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律中所涉及的“數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估”“安全評估”等內(nèi)容進(jìn)行建構(gòu)[5]。在實際執(zhí)法的過程中，由相關(guān)政府部門監(jiān)測各項涉及環(huán)境健康風(fēng)險的數(shù)據(jù)，在保證人民生命健康的同時，也為執(zhí)法提供了執(zhí)法依據(jù)。實時的數(shù)據(jù)監(jiān)測的方式也是一種創(chuàng)新，不僅可以改變相關(guān)政府機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的年檢或抽查式的檢查執(zhí)法方式，還可以提高執(zhí)法的效率。

（三）落實政府環(huán)境健康評估監(jiān)管責(zé)任制

在環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制中應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮市場主體在環(huán)境保護(hù)中的優(yōu)勢作用，通過程序性保障與實體性規(guī)范的協(xié)同作用，明確行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)和私人主體法定責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建公私合作模式的環(huán)境風(fēng)險法律規(guī)制機(jī)制[6]?！董h(huán)境健康法》和《環(huán)境健康風(fēng)險評估法》制定后的實施必然離不開政府各部門的監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)對以上規(guī)定也加入對相關(guān)負(fù)責(zé)人的追責(zé)機(jī)制，并將監(jiān)管的結(jié)果作為相關(guān)工作人員年終績效考核的一部分，這樣一方面保證了執(zhí)法的質(zhì)量，一方面也可以讓相關(guān)負(fù)責(zé)人作出相關(guān)處罰決定的時候能更加慎重，避免過度執(zhí)法的問題。

（四）加強(qiáng)公眾參與形式和溝通渠道的多樣性

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制中所推行的聽證會、研討會等公眾參與模式存在其局限性，如參與形式單一、范圍較小及參與效果有限等[7]。應(yīng)當(dāng)拓寬監(jiān)管途徑，將公眾納入執(zhí)法環(huán)節(jié)當(dāng)中，包括輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、民間組織監(jiān)督，等等?？梢栽O(shè)立線上和線下等多種公眾參與形式；在政府和公眾溝通方面可以在環(huán)境健康風(fēng)險較大的區(qū)域設(shè)置流動的意見箱、增加群眾舉報熱線，建立網(wǎng)站平臺，加大宣傳力度等拓寬溝通渠道，讓公眾直接參與到執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時和相關(guān)工作機(jī)關(guān)溝通反饋，提高執(zhí)法效率。

結(jié)束語

環(huán)境健康風(fēng)險評估是連接科學(xué)研究和風(fēng)險管理的橋梁，是制定風(fēng)險管理決策的重要依據(jù)，同時也是完善我國環(huán)境法律規(guī)范體系的重要一步。對我國的環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的運行情況進(jìn)行調(diào)查并提出規(guī)制建議，有利于我國環(huán)境健康風(fēng)險評估法律制度的建立以及豐富我國的環(huán)境法律規(guī)范理論體系和實踐內(nèi)涵。

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作者簡介：張妍（1995— ），女，漢族，山東菏澤人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：環(huán)境法。

基金項目：本文系青海民族大學(xué)創(chuàng)新項目，項目全稱：環(huán)境健康風(fēng)險評估制度運行情況調(diào)查——以西寧市為例，（項目編號：04M2022216）。