“放管服”背景下新疆橫向項目管理優(yōu)化研究

張 秋

（新疆維吾爾自治區(qū)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，新疆烏魯木齊 830011）

0 引言

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視高校院所科研領(lǐng)域簡政放權(quán)工作，先后出臺了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》等一系列政策文件，鼓勵科研單位及科技人員加強橫向科研項目實施[1]，尊重科研發(fā)展規(guī)律和科研人員的勞動價值，增強了科研人員的“獲得感”，促進了科技支撐經(jīng)濟社會更好更快地發(fā)展。

橫向項目是相對于縱向項目而定義的。橫向項目是指由非財政性經(jīng)費資助設(shè)立的科研項目，主要包括受政府部門、企業(yè)單位、社會團體或個人直接委托進行的科學研究、決策咨詢、技術(shù)開發(fā)、設(shè)計策劃、軟件開發(fā)等課題[2]。承擔橫向項目的主體主要是高校和科研院所。在科研項目中，橫向項目能夠有的放矢地解決生產(chǎn)和生活中的實際問題，是高校院所開展科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)學研合作的重要平臺。然而，長期以來，我國在橫向項目的內(nèi)涵、經(jīng)費歸屬、人員激勵、經(jīng)費使用等方面沒有明確的界定，科研人員實際貢獻與收入分配不完全匹配，內(nèi)部分配激勵機制尚不健全[3]，科研人員創(chuàng)新的積極性沒有充分調(diào)動，無法適應(yīng)新時代科研活動需求。隨著國家相關(guān)政策的出臺，全國各省市積極落實文件精神，出臺了相應(yīng)的配套政策措施，充分發(fā)揮了科研機構(gòu)和科研人員的主動性和積極性，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，提升了創(chuàng)新能力。

新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱“新疆”）積極落實國家宏觀科技政策，縱深推進科技體制改革，取得了顯著成效。2015 年以來，為了更好地落地實施國家各項科技政策，新疆相繼出臺了促進科技成果轉(zhuǎn)化、增加知識價值為導(dǎo)向的收入分配、簡化預(yù)算編制、提高間接費用比重、明確勞務(wù)費開支范圍等20 多項激勵政策。特別是，從新疆實際出發(fā)，出臺了針對激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性的政策措施，明確規(guī)定了高校院所科研人員的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收益分配、績效工資發(fā)放、兼職兼薪、離崗創(chuàng)業(yè)等。這些政策的實施進一步優(yōu)化了科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化環(huán)境，為新疆創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和創(chuàng)新能力的提升提供了保障。

然而，在實際執(zhí)行過程中，仍然存在一些疑難問題，特別是激勵政策在落實中不同程度地存在政策界定不清、理解有偏差等問題。針對這些問題，新疆科技廳、財政廳、人社廳等4 部門聯(lián)合發(fā)文，進一步激發(fā)科研人員積極性，為科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了更好更實的政策支持，營造了良好的政策環(huán)境。但近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新疆橫向項目在政策執(zhí)行中還存在一些堵點、難點，在橫向項目“放管服”管理中過于細致和僵化的管理，束縛了科研人員創(chuàng)新的手腳，不利于釋放科研單位的創(chuàng)新活力。

高校院所是推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要力量，其科技創(chuàng)新能力強弱直接影響新疆經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。加大科技領(lǐng)域“放管服”改革力度，推進激勵政策落地實施，已經(jīng)成為當前新疆科技領(lǐng)域改革的當務(wù)之急?；谏鲜龇治觯疚膶⑹崂韲壹靶陆嘘P(guān)橫向項目管理的政策措施，在總結(jié)兄弟省份橫向項目管理辦法改革與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，剖析新疆在落實橫向項目激勵政策方面存在的問題，提出加強新疆橫向項目政策創(chuàng)新的建議和對策。

1 橫向項目管理的政策綜述

1.1 國家科技政策對橫向項目的管理

為了對橫向項目經(jīng)費使用與管理方式進行改革和創(chuàng)新，激發(fā)科研人員和主體創(chuàng)新活力，自2016 年以來，中央中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳及科技部等相關(guān)部門出臺了6 項與橫向自項目相關(guān)的政策（圖1）。其中，2016 年、2018 年分別發(fā)布了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》和《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》，明確規(guī)定“項目承擔單位以市場委托方式取得的橫向經(jīng)費，納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用”[4]。提出由項目承擔單位自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費，橫向項目界定為“以市場委托方式取得的”項目[5]。國務(wù)院于2018 年印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，通知規(guī)定的內(nèi)容與上述相同。2019 年，科技部等6 部門印發(fā)了《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》，提出高等院校和科研院所依法制定的橫向項目經(jīng)費管理辦法可作為審計檢查的依據(jù)，從完善橫向項目經(jīng)費使用自主權(quán)的角度，賦予高校和科研院所更多的權(quán)利，解決了創(chuàng)新主體的思想顧慮?？萍疾哭k公廳等部門于2022 年印發(fā)的《〈關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見〉問答手冊》對橫向項目的界定是指接受企業(yè)、其他社會組織委托取得的項目，同時對項目經(jīng)費中提取的人員績效支出進行了明確規(guī)定[6]。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》進一步細化了橫向項目的內(nèi)容，從鼓勵科研人員通過科技成果轉(zhuǎn)化獲得合理收入和完善科研機構(gòu)、高校橫向委托項目經(jīng)費管理制度兩個方面規(guī)定了橫向項目的內(nèi)容。意見規(guī)定“對于接受企業(yè)、其他社會組織委托的橫向委托項目，允許項目承擔單位和科研人員通過合同約定知識產(chǎn)權(quán)使用權(quán)和轉(zhuǎn)化收益，探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)”[7]。意見還對橫向項目的內(nèi)容進行了說明，即接受企業(yè)或其他社會組織的項目。同時，還規(guī)定允許橫向項目經(jīng)費使用按照合同約定進行管理，合同沒有約定項目經(jīng)費的，由單位自主決定[7]。

綜上所述，在國家政策文件中，對橫向項目的界定是接受企業(yè)或其他社會組織委托取得的項目，經(jīng)費按照合同約定進行管理。國家層面出臺的科技政策主要側(cè)重于對橫向項目經(jīng)費管理的規(guī)定。

1.2 地方橫向項目管理方面的管理

（1）橫向項目在業(yè)績考核、職稱評定中同等對待。2021 年，青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于激發(fā)科技創(chuàng)新活力提升創(chuàng)新效能的若干措施〉的通知》規(guī)定，“科技人員承擔橫向項目經(jīng)省級成果評價后，在職稱申報時，可按相應(yīng)的科研業(yè)績積分計算分值”[8]。江蘇省教育廳出臺的《關(guān)于印發(fā)貫徹落實省委省政府深化科技體制機制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策實施細則的通知》規(guī)定，“科技人員承擔橫向科研項目與承擔政府科技計劃項目，在業(yè)績考核、職稱評定中同等對待。鼓勵高等學校對科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化績效突出人員，在晉升職稱時予以傾斜”[9]。2022 年，安徽省人民政府出臺《關(guān)于印發(fā)〈安徽省深化科技創(chuàng)新體制機制改革加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用體系建設(shè)行動方案〉的通知》，規(guī)定“高校和科研院所承擔單個橫向項目實際到賬金額30 萬元及以上且通過合作單位驗收的，可視同省重點研究與開發(fā)計劃項目”[10]。這些政策規(guī)定提升了橫向項目在科技項目中的應(yīng)有地位，重構(gòu)了科技成果轉(zhuǎn)化評價與考核制度，激發(fā)了科研人員面向市場開展研究的動力和活力，解決了科研人員參與橫向項目積極性不高的問題。

（2）橫向項目經(jīng)費視同科技成果轉(zhuǎn)化收入。甘肅省在《關(guān)于推進賦予科研機構(gòu)和人員自主權(quán)有關(guān)政策落實的通知》文件中規(guī)定，“橫向項目經(jīng)費視同科技成果轉(zhuǎn)化收入，可以用作績效工資和獎金，在完成項目合同約定任務(wù)的前提下，不限其分配的額度和比例”[11]。2022 年，陜西省科技廳、陜西省發(fā)展和改革委員會等聯(lián)合印發(fā)《陜西省深化全面創(chuàng)新改革試驗 推廣科技成果轉(zhuǎn)化“三項”改革試點經(jīng)驗實施方案的通知》，規(guī)定“橫向項目結(jié)余經(jīng)費出資科技成果轉(zhuǎn)化，支持科研人員將橫向科研項目結(jié)余經(jīng)費以現(xiàn)金出資方式入股科技型企業(yè)，形成技術(shù)入股+現(xiàn)金入股的投資組合”[12]。在管理方式方面，允許高校設(shè)立橫向科研項目結(jié)余經(jīng)費“資金池”[13]，切實解決橫向科研項目結(jié)余經(jīng)費“閑置”問題[11]。同時，在陜西省推進省屬綜合類、理工類高等院校實施職務(wù)科技成果單列管理，技術(shù)轉(zhuǎn)移人才評價和職稱評定等“三項改革”試點。這一典型經(jīng)驗做法在國務(wù)院第九次大督查通報中提出表揚[13]。安徽省、四川省等也相繼出臺了有關(guān)“允許橫向項目結(jié)余經(jīng)費出資科技成果轉(zhuǎn)化”的規(guī)定。

（3）加強橫向項目的管理評價。湖北省人民政府出臺的《關(guān)于推動高校院所科技人員服務(wù)企業(yè)研發(fā)活動的意見》規(guī)定，鼓勵高校大力承接省內(nèi)企業(yè)研發(fā)項目，并對橫向項目完成情況進行考核，考核結(jié)果與財政資金支持額度掛鉤。省級科技部門按照橫向項目實際到位資金的5%至10%給予科技項目獎勵支持，湖北省級教育部門相應(yīng)提高生均經(jīng)費撥款系數(shù)[14]。這項科技激勵創(chuàng)新政策開全國之先河，進一步調(diào)動了科研人員主動服務(wù)企業(yè)研發(fā)活動的積極性。2021 年，湖北省科技廳等部門印發(fā)了《關(guān)于加強橫向科研項目管理規(guī)范化的指導(dǎo)意見》，進一步提出要積極鼓勵承擔橫向科研項目，在人才評價、職稱評聘、業(yè)績考核、科技獎勵等方面視同省級科技計劃項目，激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力[15]。

2 新疆橫向項目管理存在的問題

為落實國家的相關(guān)政策，新疆先后出臺了4項與橫向項目相關(guān)的管理規(guī)定（圖2），對深化科技改革、加強橫向項目的管理發(fā)揮了重要的作用。但是，新疆高等院校和科研院所科技存在的供給能力不足、科技成果轉(zhuǎn)化遲緩、轉(zhuǎn)化率低等問題，在一定程度上導(dǎo)致科技與經(jīng)濟結(jié)合不夠緊密，與全國平均水平相比還存在很大的差距。據(jù)統(tǒng)計，從2021 年開展的全國科技活動產(chǎn)出評價結(jié)果來看，新疆科技活動產(chǎn)出指數(shù)值為29%，不足全國平均水平76.42%的2/5，全國排名30 位，5 年間下降了7 個位次。2020 年新疆萬人輸出技術(shù)成交額不足全國平均水平的1/34，全國排名30位；萬人專利擁有量不足全國平均水平的1/5，從2016 年的24 位下降到30 位[16]。同時，與全國先進省份相比，新疆科技活動質(zhì)量相對較差，技術(shù)市場發(fā)展較為落后，技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力較弱。從科技部技術(shù)合同登記的數(shù)據(jù)進行分析，2021 年新疆技術(shù)合同成交額為21.3 億元，企業(yè)技術(shù)成交額占比77.97%，高等院校和科研院所技術(shù)合同成交額占20.42%[17]。在技術(shù)開發(fā)合同中，委托多，合作少，產(chǎn)學研之間仍然處于分離狀態(tài)。2020 年新疆技術(shù)合同成交額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比為0.07%[18]，同期全國的為2.79%。

圖2 新疆關(guān)于橫向項目的政策規(guī)定

分析發(fā)現(xiàn)，新疆仍然存在很多制約重點產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)難題，高等院校和科研院所創(chuàng)新人才培養(yǎng)和作用發(fā)揮的痛點。要解決這些難點和痛點，急需深化科研管理改革，加強橫向項目政策創(chuàng)新。但受現(xiàn)有管理水平和研究水平的限制，目前新疆橫向項目管理還存在以下問題。

（1）橫向項目定義限定范圍過窄。新疆于2017 年頒布的《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的實施意見》（以下簡稱《實施方案》）對橫向項目的定義與國家指導(dǎo)意見相比缺少以下兩層含義：一是“對于政府部門購買服務(wù)的情況則沒有列入橫向項目”，而國家政策規(guī)定只要以市場委托方式取得的項目都認定為橫向項目，范圍較寬。二是在橫向項目管理中限定了“非財政撥款性質(zhì)”的項目經(jīng)費，目的是實行有別于財政科研經(jīng)費管理，國內(nèi)其他省份也有相似的表述[19]，但在后續(xù)的文件制定中可能會出現(xiàn)偏差。

（2）橫向項目的管理過于“捏細卡緊”。將“非財政撥款性質(zhì)”改為“非財政項目”，雖然減少了“撥款性質(zhì)”二字，但政策范圍縮小，失去初衷，反受其累。2022 年，新疆出臺的《關(guān)于進一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的實施方案》規(guī)定，高等院校、科研院所除屬于為機關(guān)服務(wù)類的審批、鑒定、評測等委托項目或?qū)儆趩挝还媛氊煼秶鷥?nèi)受相關(guān)部門委托的應(yīng)承擔的工作項目外，以市場委托方式接受企事業(yè)單位、社會團體或個人委托的技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等橫向委托項目獲得的非財政項目經(jīng)費，納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理[19]。這個實施方案的初衷是為了進一步激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，但對橫向項目經(jīng)費只限定為“非財政項目經(jīng)費”，經(jīng)費來源限定過于死板，致使來自不同廳局、地州部門或企業(yè)的委托項目，大多數(shù)資金實質(zhì)上是各單位、部門的財政資金，但不能屬于橫向項目。

（3）橫向項目經(jīng)費缺乏使用細則?，F(xiàn)有知識價值收入形式呈多樣化態(tài)勢，但是橫向項目結(jié)余經(jīng)費等能否作為知識價值收入進行績效工資再分配的問題，在國家和新疆現(xiàn)有政策中沒有明確規(guī)定。橫向項目結(jié)余資金流動不暢，部分單位資金利用率較低，長期處于“閑置”狀態(tài)。另外，目前橫向項目經(jīng)費缺乏使用細則，有些單位為規(guī)避風險，只能將橫向項目經(jīng)費參照縱向項目經(jīng)費管理。這在很大程度上影響了科研人員承擔橫向科研項目的積極性。有科研人員反映，他們現(xiàn)在接橫向項目非常謹慎[20]，由此影響了科技成果產(chǎn)業(yè)化的進程[8]。

（4）橫向項目中對科技人員激勵措施不到位，企業(yè)需求整體牽引力不足。從目前來看，科研人員更偏愛縱向項目，對橫向項目缺乏積極性。究其原因：一是在現(xiàn)有人才評價機制下，橫向項目無助于科研人員職稱評定，對促進科研人員事業(yè)發(fā)展作用有限[9]。體制機制上造成產(chǎn)學研結(jié)合不緊密，同時也凸顯了人才評價、機構(gòu)評估機制改革創(chuàng)新的緊迫性。二是新疆有研發(fā)活動的企業(yè)數(shù)量不多，企業(yè)需求較少，對高等院校和科研院所的科研整體牽引力明顯不足。2020年，新疆規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中有研發(fā)活動的僅占5.13%[16]，而同期全國為36.73%[21]。有研究人員認為，校企合作應(yīng)由企業(yè)提出技術(shù)創(chuàng)新問題和需求，牽引高等院校和科研院所開展科研攻關(guān)，但新疆大多數(shù)企業(yè)尚未發(fā)揮出題者的作用。

3 “放管服”激勵政策的堵點分析

（1）“放”的堵點。新疆在橫向項目“放”的制度設(shè)計上尚不完善。一方面，缺乏有效的避險和免責機制，科研單位在政策執(zhí)行過程中普遍存在顧慮多、不敢為、不愿為等現(xiàn)象。另一方面，科研管理體制雖然在不斷地“放”，但對事業(yè)單位財政、編制、人社等部門尚未做到整體放權(quán)，單獨一項的改革很難改變?nèi)?，放?quán)的“含金量”不夠。

（2）“管”的堵點。一是管理部門權(quán)利下放和承接單位銜接不夠，缺少人員、知識、技術(shù)的相應(yīng)支撐。有的部門只是簡單地套用黨政機關(guān)和行政人員管理規(guī)定來管理科研單位，不能適應(yīng)科技創(chuàng)新的規(guī)律。對公益類事業(yè)單位，業(yè)務(wù)主管部門在政策執(zhí)行上基本上是按照參公管理。二是科研單位對關(guān)鍵政策點的理解和把握不到位。很多科研單位對政策中提到的“橫向委托科研項目”概念的界定范圍不明晰，結(jié)果在制定本單位具體細則時對政策邊界把握不準確。特別是，橫向委托科研項目績效獎勵分配“堵點”問題較多。每個單位所承擔的橫向項目類型不同，對內(nèi)涵的界定和分配方式把握不一致，致使有的科研單位沒有完成內(nèi)部人才激勵政策的制定，而有的科研單位雖然已經(jīng)制定了相關(guān)激勵政策，但卻仍沿用往年政策執(zhí)行的方式，沒有實施更大力度的激勵辦法。

（3）“服”的堵點。不同部門之間對政策的理解和把握存在偏差，政策執(zhí)行標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致政策雖好但難以落地。激勵政策的落實需要科技、財政、人社、稅務(wù)、審計、紀檢監(jiān)察、巡視巡查等多個部門的協(xié)同和配合，統(tǒng)籌銜接、同向發(fā)力，但由于缺乏跨部門之間的政策落實協(xié)同機制，且不同部門印發(fā)的政策表述不同，致使各部門對各項政策有不同的理解和執(zhí)行標準，造成部門有效協(xié)同執(zhí)行政策的力度不夠。有的科研院所主管單位服務(wù)的意識不強，政策文件上網(wǎng)率較低，科研人員知曉率不高。政策渠道不暢也影響了創(chuàng)新主體和科研人員積極性。

4 優(yōu)化對策

4.1 完善橫向經(jīng)費的使用辦法

新疆在橫向項目管理方面應(yīng)明確橫向項目的具體內(nèi)涵及橫向項目結(jié)余經(jīng)費激勵的比例和額度，鼓勵科研人員承擔橫向項目[11]。

要修改完善橫向項目的管理辦法，明確橫向項目管理的“負面清單”。推進形成產(chǎn)學研聯(lián)動聯(lián)創(chuàng)的良性循環(huán)，切實解決橫向項目“捏細卡緊”的問題。最大程度地調(diào)動創(chuàng)新主體參與橫向項目的積極性。

4.2 增強科研人員獲得感、成就感

建立完善以信任為前提的科研管理機制，賦予高等院校和科研院所更大的執(zhí)行政策的自主權(quán)和空間。

一是主管部門簡政放權(quán)，應(yīng)放盡放抓服務(wù)。賦予高等院校和科研院所更大的執(zhí)行政策的自主權(quán)和空間，強化科研院所自身人、財、物資源配置主體責任[17]，最大限度地減少政府對科研院所內(nèi)部事務(wù)的微觀管理和直接干預(yù)；各高等院校和科研院所應(yīng)盡快修訂完善細化橫向項目實施辦法；推動激勵政策惠及科研人員；修改完善績效激勵分配辦法，明確各參與方的權(quán)利、責任和義務(wù)。高校和科研院所將細化措施提交主管部門批準后實施，推動政策落地見效。

二是將承擔橫向項目情況納入職稱評審范圍。引導(dǎo)科研人員積極參與橫向項目，促進產(chǎn)學研緊密結(jié)合，并使參與的橫向項目成為促進科研人才成長、檢驗科研水平的重要平臺。

三是落實相關(guān)主體責任。建議科技部門配合紀檢巡視部門，每年抽取一定數(shù)量的科研單位及其主管部門進行巡視評估，將橫向項目激勵政策的落實情況作為高等院校和科研院所重要考核內(nèi)容，對勇于創(chuàng)新的應(yīng)予以鼓勵，對履職不到位的應(yīng)依法依規(guī)予以問責。

4.3 盤活橫向項目結(jié)余經(jīng)費，促進職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化

一是鼓勵高等院校和科研院所以現(xiàn)金出資方式入股產(chǎn)權(quán)清晰的科技型企業(yè)，探索出資方式，制定實施細則，完善管理方法，加快盤活橫向項目結(jié)余經(jīng)費資源，解決結(jié)余經(jīng)費利用效率低的問題。

二是將職務(wù)科技成果進行單列管理，不再納入國有資產(chǎn)管理體系，相關(guān)資產(chǎn)處置事項單位自主管理，不報批、不備案[12]。切實消除科技人員的思想顧慮，對于橫向項目，應(yīng)當允許項目承擔單位和科研人員通過合同約定知識產(chǎn)權(quán)使用權(quán)和轉(zhuǎn)化收益，賦予科研人員科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)。