國外自然資源產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗與啟示

唐暉，彭世良，梅金華

摘要：自然資源產(chǎn)權(quán)制度是自然資源資產(chǎn)管理的核心制度?；趯庾匀毁Y源產(chǎn)權(quán)制度的分析和總結(jié)，提出對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設的幾點思考，包括設立資產(chǎn)管理機構(gòu)，開展自然資源三維立體確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場，完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的環(huán)境經(jīng)濟政策和法規(guī)等，以期為健全和完善我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度提供參考。

關鍵詞：自然資源；產(chǎn)權(quán)制度；啟示

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-126-05

Experience and Enlightenment of Foreign Natural Resource Property Rights System

Tang Hui，Peng Shiliang，Mei Jinhua

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha Hunan 410004）

Abstract： The property rights system of natural resources is the core system of natural resource asset management. Based on the analysis and summary of foreign natural resource property rights systems， several considerations for the construction of China's natural resource property rights system are proposed， including establishing asset management institutions， conducting three-dimensional registration of natural resource rights， establishing a unified natural resource property rights trading market， and improving environmental and economic policies and regulations for natural resource property rights management. The aim is to provide reference for the improvement of China's natural resource property rights system.

Keywords： natural resources; property right system; enlightenment

0 引言

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是自然資源資產(chǎn)管理的核心制度，是生態(tài)文明制度體系建設的重要基礎。國外對自然資源產(chǎn)權(quán)制度問題的研究歷史較為悠久，在自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設上也積累了較多先進經(jīng)驗。自黨的十八屆三中全會以來，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設已成為我國深化改革、加強生態(tài)文明建設的重大課題。當前我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度基本上與當代國際上自然資源使用權(quán)與所有權(quán)相分離、確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)有條件交易、注重生態(tài)保護的總趨勢相吻合，基本上保障了自然資源的合理開發(fā)與利用，但還是存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、產(chǎn)權(quán)主體不夠清晰、產(chǎn)權(quán)收益流失嚴重、產(chǎn)權(quán)交易偏離市場機制、產(chǎn)權(quán)保護不夠、管理體制不完善等諸多問題[1]，需要進一步借鑒國際先進經(jīng)驗，不斷加強自身體制機制的完善。

1 國外自然資源產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗

國外自然資源產(chǎn)權(quán)制度由于政治制度、國家體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和自然資源稟賦等的不同而呈現(xiàn)多樣化，總體而言，當前主要有5種模式，即公權(quán)管制主導下的綜合管理模式、以利用定歸屬的分散管理模式、注重價值實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)市場模式、以土地產(chǎn)權(quán)為中心的空間管控模式和以保護為主導的產(chǎn)權(quán)模式[2-5]。

1.1 公權(quán)管制主導下的綜合管理模式

該模式的典型代表是俄羅斯，其自然資源所有權(quán)包括四種類型，即國家所有、集體所有、集體股份所有和公民所有，其中，國家所有居絕對主導地位，如國有土地占土地總量的92%。這種所有權(quán)特征，導致俄羅斯形成了公權(quán)管制主導下的，以分類管理為基礎的綜合管理模式。1996年，俄羅斯設立了自然資源部，負責對礦產(chǎn)、水、森林等自然資源實施統(tǒng)一管理和嚴格保護，并統(tǒng)一制定相關政策，下設森林資源管理、水資源管理等管理部門，并加設地下資源利用局、水資源局和林業(yè)局，以加強對相關自然資源的管理。為促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，俄羅斯又將經(jīng)營性與公益性自然資源進行分離，并由經(jīng)濟發(fā)展部、能源部分別管理土地、能源等經(jīng)營性資源。為了加強產(chǎn)權(quán)管理，俄羅斯設立聯(lián)邦地籍總局，負責自然資源登記管理；設立聯(lián)邦財產(chǎn)關系部，負責自然資源權(quán)屬管理。

1.2 以利用定歸屬的分散管理模式

該模式的典型代表是英國，其土地及其上所附的自然資源所有權(quán)名義上屬英國國王，但實際上形同虛設。英國真正的土地權(quán)屬是以利用定歸屬，誰利用土地，誰就擁有土地及其上承載的各類自然資源權(quán)利，這種土地權(quán)利稱為土地保有權(quán)，包括自由保有權(quán)和租用保有權(quán)。自由保有權(quán)不設定使用期限，只要保有權(quán)人長久居住在該土地上，或耕作使用該土地，就永久擁有該土地。租用保有權(quán)則通過合同或協(xié)議租用自由保有權(quán)人的土地而獲得土地保有權(quán)，有10 年、20 年、60年、120年等時間長度不等的使用年期，合同或協(xié)議確定的土地權(quán)利和內(nèi)容，租用保有權(quán)人不能隨意更改；對于土地的合理使用，自由保有權(quán)人不能隨意干涉。

由于自然資源所有權(quán)形同虛設，英國形成了分散的自然資源管理模式，國家層面上沒有統(tǒng)一的自然資源管理機構(gòu)，而是設立若干部委進行分類管理。但是，英國設立了獨立的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，這個機構(gòu)就是英國皇家財產(chǎn)局，其職責主要是管理英國皇家土地等自然資源資產(chǎn)，行使皇家自然資源資產(chǎn)所有者職責。其管理了英國50%以上的海灘、約50%的河口灣與潮（水）河河底、12海里內(nèi)的海域及其大陸架所蘊藏的礦產(chǎn)資源的勘探和開采權(quán)。

1.3 注重價值實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)市場模式

該模式的典型代表是美國，其土地大部分為私人或公司所有（55%），其次為聯(lián)邦政府所有（35%），小部分為州和地方政府所有（7%）以及印地安部族所有（3%）。私有土地為主的國情，使得美國更注重土地私有權(quán)的保護，任何人使用他人的土地，或聯(lián)邦政府使用州政府的土地，都必須向他人或州政府購買土地所有權(quán)或使用權(quán)；私人或企業(yè)在聯(lián)邦土地上開采礦產(chǎn)資源，需先向內(nèi)政部土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產(chǎn)資源費等。正是因為如此，美國形成了注重價值實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)市場模式。

為促進自然資源產(chǎn)權(quán)的市場交易，美國制訂了較為完善的相關法律法規(guī)，并形成了非常完善的資產(chǎn)價值評估和管理體系。如美國農(nóng)業(yè)自然資源保護局下設了多個與土壤相關的處室，負責開展與土壤相關的評估，如土壤資源評估、土壤經(jīng)濟效益評估和土壤生態(tài)效益評估。美國也很注重自然資源資產(chǎn)收益管理，特在內(nèi)政部設立了自然資源收益辦公室，依法代表國家開展自然資源收益的收繳和管理工作。

1.4 以土地產(chǎn)權(quán)為中心的空間管控模式

該模式的典型代表是澳大利亞。在澳大利亞，土地的含義就是不動產(chǎn)，它不僅包括地表和地表的土壤，還包括土地上含建筑物在內(nèi)的所有改良物。澳大利亞的土地或不動產(chǎn)登記，是對土地占有、使用、出售、出租、抵押等各種土地相關權(quán)利的登記，既包括地表權(quán)利的登記，也包括空間權(quán)益的登記；既登記土地資源，也連同登記附著在土地上的各種建筑物與改良物。同時，通過各種法律手段，明確附著在土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、海洋、灘涂等各類自然資源的權(quán)屬，并對土地權(quán)屬人的相關權(quán)利進行適度限制，以實現(xiàn)對自然資源的有效保護和合理利用。

1.5 以保護為主導的產(chǎn)權(quán)模式

該模式的典型代表是日本，其土地所有制分為三種，一是國家所有，二是公共所有（地方政府所有），三是個人與法人所有。其中，國有和公有土地占37%，大部分為山林、河川和海濱地，私有土地占63%。國有、公有土地主要服務于公共利益，故其土地使用權(quán)制度并不發(fā)達，更注重生態(tài)保護。私有土地比重大，但為了公共利益，私有土地的使用也受到嚴格限制。總之，日本政府非常重視自然資源的保護與利用，通過立法或加強行政管理，嚴格限制或禁止對自然資源的不合理開發(fā)利用，對保護自然資源作出貢獻者，則進行適當補助或獎勵。

2 啟示

目前，我國自然資源所有權(quán)與使用權(quán)相分離，開展自然資源確權(quán)登記，實施自然資源產(chǎn)權(quán)有條件交易，強調(diào)生態(tài)保護，與國外自然資源資產(chǎn)管理的總趨勢是一致的。但我國是一個實行公有制的國家，自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設具有特殊性和復雜性。梳理國外自然資源產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢，借鑒其先進經(jīng)驗，特對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設提出以下幾點思考。

2.1 設立國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)

目前，我國自然資源管理部門既履行行政管理職能，又代行資產(chǎn)管理職能，這與國際上資產(chǎn)管理與行政管理相分離的總趨勢是不相吻合的。從國外看，俄羅斯既成立了自然資源行政管理部門——自然資源部，又成立了自然資源產(chǎn)權(quán)管理部門——聯(lián)邦財產(chǎn)關系部，兩者相互獨立，職責界定清晰；英國雖然在國家層面沒有統(tǒng)一的自然資源管理機構(gòu)，但成立了專門的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)（英國皇家財產(chǎn)局），負責行使皇家自然資源資產(chǎn)所有者職責。借鑒這些國家的經(jīng)驗，我國應在國家、省、市三級層面上設立獨立或半獨立的國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，代表國家行使國有自然資源資產(chǎn)所有者職責，保障國有自然資源資產(chǎn)的保值增值，促進自然資源的保護和可持續(xù)利用。

設立國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，不僅有國際參考，而且符合理論邏輯和政策依據(jù)。理論上，自然資源私權(quán)（物權(quán)）與公權(quán)（行政管理、立法、生態(tài)補償?shù)葯?quán)利）是兩種性質(zhì)截然不同的權(quán)利，前者屬于民事的財產(chǎn)權(quán)范疇，后者屬于行政權(quán)范疇。如果兩者混淆，不僅不利于管理目標的實現(xiàn)，也增加了相關政府部門設租尋租的風險；而兩者分離，既可通過私權(quán)來激勵自然資源保護積極性，提高自然資源利用效率，又可通過公權(quán)來限制私權(quán)，避免私權(quán)對公共利益的損害[6]。因此，設立國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，是理論邏輯使然。政策上，從2013年黨的十八屆三中全會提出“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制”，到2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出“區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)利”，再到2017年黨的十九大報告明確提出 “設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”，可以看出，設立國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)符合黨的政策要求。

2.2 以不動產(chǎn)登記為基礎開展自然資源三維立體確權(quán)登記

我國自然資源登記管理體制經(jīng)歷了由分散登記、互相牽制、耗能管理向不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的逐漸轉(zhuǎn)變，但至今登記管理體系還不盡完善。目前，我國自然資源確權(quán)登記的對象主要為土地資源，登記機構(gòu)多依附行政部門，對自然資源登記的物權(quán)公示功能重視不夠，不便于當事人和相關利益人查詢，影響了自然資源登記的社會功能發(fā)揮。從國外看，澳大利亞的土地登記制度相當發(fā)達，其特征是以土地登記為基礎開展自然資源立體空間確權(quán)登記。澳大利亞昆士蘭州的土地登記系統(tǒng)則以“自動化權(quán)利系統(tǒng)（ATS）”著稱。該系統(tǒng)實際上是一個具有中心電子窗口功能的數(shù)據(jù)庫，儲存了上千萬份內(nèi)容豐富的登記文件，便于國民通過電子手段對登記內(nèi)容進行查詢或者遠程辦理土地登記手續(xù)。系統(tǒng)的應用，既提高了工作效率，降低了登記成本，又通過登記信息的市場化，增加了國家財政收入 [7]。瑞典的地籍登記制度堪稱世界領先，類似于澳大利亞，瑞典地籍登記的對象是一個包括土地及房屋、圍墻、樹木和水域等附著物，具有立體空間的不動產(chǎn)單元，登記工作的重點主要在權(quán)屬邊界的調(diào)查、確認和測繪。瑞典也建立了國家統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了覆蓋全國和全業(yè)務流程的數(shù)字化，其保存完好并不斷更新的地籍資料，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要支撐作用 [8]。

借鑒澳大利亞、瑞典等國的經(jīng)驗，我國也應構(gòu)建以不動產(chǎn)登記為基礎的自然資源三維立體確權(quán)登記制度，將土地單元及其上承載的各自然資源要素作為一個自然資源三維立體進行統(tǒng)一確權(quán)登記，注意明確自然資源三維立體產(chǎn)權(quán)邊界，特別是要明確全民所有與集體所有、國家所有與地方政府代理行使所有以及不同集體所有之間的權(quán)利邊界，確保自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)、權(quán)屬、區(qū)位一致。構(gòu)建統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)，統(tǒng)一登記機構(gòu)和平臺，統(tǒng)一登記內(nèi)容和程序，統(tǒng)一權(quán)利證書，并建立統(tǒng)一的登記管理信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)平臺。還應當構(gòu)建公開查詢制度，方便廣大群眾便捷地查詢登記管理信息系統(tǒng)，既可現(xiàn)場查詢，也可網(wǎng)絡查詢，可實行有償查詢，收取的費用主要用于查詢系統(tǒng)的維護和完善。

2.3 建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場

目前，我國自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場還存在著一系列問題，如可交易的產(chǎn)權(quán)類型有限，以土地權(quán)為主，產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育不健全，產(chǎn)權(quán)交易忽視生態(tài)價值，產(chǎn)權(quán)交易信息不對稱和產(chǎn)權(quán)價格體系不完善等。國際上，發(fā)達的美國自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場，可交易的產(chǎn)權(quán)類型相對廣泛，除了土地權(quán)，還包括水權(quán)、森林權(quán)、草原權(quán)、灘涂權(quán)等。美國中西部已建立起世界上最發(fā)達的水權(quán)交易市場，交易對象包括永久性水權(quán)、季節(jié)性水權(quán)、合同水權(quán)、臨時水權(quán)，以私人水權(quán)交易為主[9]。美國注重自然資源生態(tài)環(huán)境權(quán)的交易，通過制定相關法律法規(guī)，確保自然資源產(chǎn)權(quán)交易不會對第三人或生態(tài)環(huán)境造成損失或破壞。美國大力推行“濕地零凈損失”理念，直接引領了美國各地濕地保護的方向[10]。英國為保護濕地資源，則采用公共購買方式，將具有高生物棲息地價值的濕地從私人所有權(quán)下購買過來，成為政府或公證管理下的資源，以實現(xiàn)對濕地的保護。

借鑒美國等國的經(jīng)驗，我國可以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺為基礎，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易平臺，擴大進入交易市場的自然資源類型，尤其是要把國有經(jīng)營性自然資源產(chǎn)權(quán)，包括土地、礦產(chǎn)、地熱、森林、灘涂等在內(nèi)的自然資源開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等，一并納入統(tǒng)一的交易平臺。盡快建立使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，尤其應盡快建立和完善如森林資源使用權(quán)、采礦權(quán)、水權(quán)等使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立并健全資產(chǎn)價值評估機構(gòu)、價格機制、交易市場等流轉(zhuǎn)要素，建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)準入、競爭、交易規(guī)則和退出機制。建立環(huán)境權(quán)交易制度，正確評估生態(tài)價值，為生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)忍峁┛茖W依據(jù)。建立自然資源產(chǎn)權(quán)入股收益機制，讓自然資源所在地政府和人民參股資源開發(fā)，打破對自然資源開發(fā)經(jīng)營壟斷的局面。建立自然資源產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布制度，增加交易當事人之間的信息溝通，同時實施虛假信息舉報制度。

2.4 完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的環(huán)境經(jīng)濟政策和法規(guī)

為解決自然資源產(chǎn)權(quán)私有化帶來的資源環(huán)境問題，美國、日本等國家日益重視自然資源產(chǎn)權(quán)管理與生態(tài)保護的同步發(fā)展。這些國家通過制定一系列的環(huán)境經(jīng)濟政策與法規(guī)，以加大對自然資源使用人的產(chǎn)權(quán)限制，達到保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的目的。如美國制定了《國家環(huán)境政策與管理法》《聯(lián)邦土地政策與管理法》《能源政策法》等基本法以及針對某一類自然資源的單項自然資源法，以解決自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設和資源環(huán)境保護之間的沖突，并不斷規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)，完善自然資源生態(tài)補償?shù)戎贫?。日本森林生態(tài)補償方面的法律體系極其發(fā)達，包括《林業(yè)基本法》《森林法》《林業(yè)種苗法》《國有林地法》《森林合作社法》《山村振興法》等[11]。

借鑒美國和日本等國的經(jīng)驗，我國應加快完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的相關環(huán)境經(jīng)濟政策與法規(guī)。如完善自然資源開發(fā)環(huán)境影響核算、自然資源負債表編制和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等方面的政策法規(guī)[12]；修改各自然資源單行法中關于自然資源產(chǎn)權(quán)的條款，增加自然資源環(huán)境權(quán)、保護地役權(quán)；建立自然資源開發(fā)利用保護制度，樹立自然資源開發(fā)利用安全、節(jié)約的生態(tài)觀念；構(gòu)建基于自然資源產(chǎn)權(quán)的生態(tài)補償制度，分類建立生態(tài)補償機制，探索市場化生態(tài)補償模式，制定科學的補償標準，充分保障權(quán)利人的合法權(quán)利，激發(fā)權(quán)利人進行生態(tài)保護修復的動力。

3 結(jié)語

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是自然資源資產(chǎn)管理的核心制度。本文闡述并分析了國外5種模式的產(chǎn)權(quán)制度，即以俄羅斯為代表的公權(quán)管制主導下的綜合管理模式、以英國為代表的利用定歸屬的分散管理模式、以美國為代表的注重價值實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)市場模式、以澳大利亞為代表的土地產(chǎn)權(quán)為中心的空間管控模式和以日本為代表的以保護為主導的模式。在此基礎上，借鑒國外先進經(jīng)驗，提出對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設的幾點思考：①設立國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)；②以不動產(chǎn)登記為基礎開展自然資源三維立體確權(quán)登記；③建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場；④完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的環(huán)境經(jīng)濟政策和法規(guī)。

雖然國外自然資源產(chǎn)權(quán)制度有眾多可供我國借鑒的地方，但我們絕對不能照抄照搬國外經(jīng)驗，必須根據(jù)自身政治制度、國家體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和自然資源稟賦等實際情況建設自己的產(chǎn)權(quán)制度，并在實踐中不斷健全和完善。

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