改革開(kāi)放初期我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的歷史考察

秦書(shū)生 王艷燕

〔內(nèi)容提要〕改革開(kāi)放初期我國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)主要著力點(diǎn)在于：加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，環(huán)境保護(hù)開(kāi)始走上法治化軌道；建立環(huán)境保護(hù)政策，強(qiáng)化環(huán)境管理；設(shè)立環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境管理體制機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕環(huán)境保護(hù)；環(huán)境保護(hù)制度；環(huán)境法制；環(huán)境政策；環(huán)境管理

注：本文受?chē)?guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助重點(diǎn)項(xiàng)目“改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)發(fā)展歷程研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20FKSA003）資助。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，黨中央提出把發(fā)展生產(chǎn)力擺到首要位置，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了快速發(fā)展。但同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。在進(jìn)行改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化過(guò)程中認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)工作的重要性，黨中央領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民著力解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題，在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中逐步建立了一系列環(huán)境保護(hù)制度。這一時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的主要著力點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

一、加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，環(huán)境保護(hù)開(kāi)始走上法治化軌道

這一時(shí)期，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)需要依靠法治建設(shè)，黨中央提出了環(huán)境保護(hù)要走法治化道路。面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的環(huán)境問(wèn)題，深刻意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，以及保護(hù)環(huán)境不能只依靠自覺(jué)，還應(yīng)依靠環(huán)境法律制度，黨和政府將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的解決上升到了法律和制度的層面上來(lái)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法治化的進(jìn)程，促使環(huán)境立法工作快速發(fā)展。除強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)境立法外，黨中央注重執(zhí)法工作，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律的貫徹落實(shí)工作。1979年，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》。試行的環(huán)境保護(hù)法對(duì)于依法保護(hù)環(huán)境良好秩序的形成起到重要推動(dòng)作用，同時(shí)為環(huán)境立法工作提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)史上具有里程碑意義。這是我國(guó)首次以法律形式將國(guó)家保護(hù)環(huán)境的基本方針和基本制度確定下來(lái)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)已從一般號(hào)召開(kāi)始向法治化邁進(jìn)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法開(kāi)始全面展開(kāi)，也開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)階段。

環(huán)境立法只是開(kāi)端，環(huán)境執(zhí)法才是環(huán)境保護(hù)工作的重要鏈條。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律制度的執(zhí)行和監(jiān)督力度，是環(huán)境保護(hù)的重要方面。強(qiáng)化監(jiān)督是貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律制度的重要內(nèi)容，必須做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。1989年，第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出要建立環(huán)境保護(hù)工作的新秩序，其核心在于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理；依法治理環(huán)境，不斷完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，把環(huán)境保護(hù)工作新秩序建立在法治基礎(chǔ)上。這次會(huì)議對(duì)環(huán)境法治建設(shè)提出了更高的要求。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布后10余年，我國(guó)又先后頒布了大量環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）等一系列保護(hù)環(huán)境和資源的法律。這一時(shí)期，國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)共300多項(xiàng)，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治體系初步形成，也為我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1989年12月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，對(duì)加強(qiáng)環(huán)境管理起到了決定性作用，對(duì)我國(guó)后期的環(huán)境法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成立，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作，初步理清了全國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的特有規(guī)律，有針對(duì)性地采取了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)需要的應(yīng)對(duì)措施，探索了控制污染、修復(fù)生態(tài)的工作思路，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的新局面，奠定了中國(guó)特色環(huán)境保護(hù)道路的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)立法工作的與時(shí)俱進(jìn)。

制定這些法規(guī)、條例是我們?cè)诃h(huán)境保護(hù)工作中邁出的第一步，但如何使其真正付諸實(shí)踐，則是更為困難和重要的一步。嚴(yán)格執(zhí)法無(wú)疑是必由之路，要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。改革開(kāi)放初期，我國(guó)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，制定了許多符合我國(guó)實(shí)際的法律、條例，促使環(huán)境保護(hù)立法工作不斷完善。這一時(shí)期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)寫(xiě)入憲法與制定單行的環(huán)境保護(hù)法相結(jié)合，使得環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)在這一時(shí)期已形成一定規(guī)模，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了非常重要的作用。

二、建立環(huán)境保護(hù)政策，強(qiáng)化環(huán)境管理

這一時(shí)期，我國(guó)召開(kāi)了兩次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，初步構(gòu)建起一套具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)政策。可以說(shuō)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的提高，黨和政府越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)工作。1978年10月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室起草的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《要點(diǎn)》）于1978年12月31日被中共中央批準(zhǔn)?！兑c(diǎn)》指出：環(huán)境保護(hù)工作是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨和政府切實(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將環(huán)境保護(hù)工作安排納入重要議事日程，納入經(jīng)濟(jì)管理的軌道?！兑c(diǎn)》指出，要狠下決心把環(huán)境保護(hù)工作搞上去。我國(guó)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是控制和治理工業(yè)污染、改善城市環(huán)境、治理水域污染、防治食品污染。

在此之后，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（1981年2月24日），為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作作出了規(guī)定，推動(dòng)了環(huán)保政策的發(fā)展，并且在理論上闡述了環(huán)境保護(hù)的重大意義。

1982年2月5日，我國(guó)制定出臺(tái)《征收排污費(fèi)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），對(duì)征收排污費(fèi)的目的、依據(jù)和要求等作出了說(shuō)明?！掇k法》頒布后，各省、市、縣（區(qū)）環(huán)境保護(hù)部門(mén)陸續(xù)開(kāi)展了征收排污費(fèi)工作。

這一時(shí)期，我國(guó)召開(kāi)了第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議（1983年12月31日），制定了“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針，明確了環(huán)境保護(hù)“三大政策”。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)的建立，環(huán)境保護(hù)制度的建立，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，在一定程度上遏制了企業(yè)環(huán)境污染損害規(guī)模擴(kuò)大化趨勢(shì)，避免了更大程度上的環(huán)境惡化。這次會(huì)議對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義，被視為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為此后推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作奠定了思想和政策基礎(chǔ)。

1984年7月10日，《環(huán)境保護(hù)必須適合中國(guó)國(guó)情》強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理的重要性。1984年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》指出，我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)在發(fā)展中存在一些環(huán)境問(wèn)題，一定要認(rèn)真、及時(shí)地加以解決。

1986年4月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》專(zhuān)門(mén)用一個(gè)部分講環(huán)境保護(hù)，提出環(huán)境保護(hù)的基本任務(wù)是防治工業(yè)污染，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，基本措施是繼續(xù)實(shí)行誰(shuí)污染、誰(shuí)治理的原則，實(shí)行“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的方針，建設(shè)和裝備國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，逐步建立與充實(shí)各級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，國(guó)家規(guī)定用于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)資金必須予以保證。

我國(guó)第一部保護(hù)自然資源和自然環(huán)境的宏觀指導(dǎo)性文件《中國(guó)自然保護(hù)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），1987年5月22日發(fā)布施行，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)審議通過(guò)，《綱要》提出了中國(guó)自然保護(hù)應(yīng)采取的主要對(duì)策，共10項(xiàng)。這些政策有利于動(dòng)員全黨和全國(guó)各族人民積極做好自然保護(hù)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和自然保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1989年4月，第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，推出了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污許可證制度、污染限期治理制度等環(huán)境管理的五項(xiàng)制度，為開(kāi)拓和建立有中國(guó)特色的環(huán)境管理模式和道路奠定了基礎(chǔ)。

這一時(shí)期，我國(guó)政府越來(lái)越重視環(huán)境管理工作，生態(tài)環(huán)境管理工作逐漸從比較邊緣的地位躍升為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項(xiàng)不容忽視的任務(wù)。黨中央要求運(yùn)用政策制度、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)環(huán)境管理，逐步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。

第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議還首次明確提出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)、深化環(huán)境監(jiān)管的總體要求，并形成了“三大環(huán)境政策”，即預(yù)防為主、誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強(qiáng)化環(huán)境管理的政策。

在我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家的人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，在我國(guó)環(huán)境污染出現(xiàn)加劇之勢(shì)，依靠“三大環(huán)境政策”解決環(huán)境問(wèn)題，就成為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的、積極的政策，是中國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的必然選擇。所以，“三大環(huán)境政策”是與我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展水平相適應(yīng)的政策。

1990年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），闡明了環(huán)境保護(hù)是我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策，提出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的八項(xiàng)基本要求。至此，中國(guó)環(huán)境管理制度初步確立，我國(guó)開(kāi)始形成一個(gè)較為完整的環(huán)境管理政策實(shí)施和制度運(yùn)行體系。

三、設(shè)立環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境管理體制機(jī)制

黨的十一屆三中全會(huì)明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展生產(chǎn)力。同時(shí)，這一階段，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境管理體制也在不斷發(fā)展。改革開(kāi)放伊始，各地區(qū)、各部門(mén)環(huán)境保護(hù)管理的組織機(jī)構(gòu)不大統(tǒng)一，力量比較單薄，上下左右沒(méi)有形成嚴(yán)密有力的工作系統(tǒng)，環(huán)境管理模式缺乏整合性，缺乏強(qiáng)有力的環(huán)境監(jiān)管制度。1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》明確規(guī)定要設(shè)立環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)，并對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。1982年國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷(xiāo)，全國(guó)人大決定將國(guó)家建委、國(guó)家城建總局、建工總局、國(guó)家測(cè)繪局等部門(mén)進(jìn)行合并重組建立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)局設(shè)置在其內(nèi)部，“環(huán)境保護(hù)”首次出現(xiàn)在國(guó)家部委的名稱(chēng)中。與此同時(shí)，國(guó)家計(jì)委增設(shè)了與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)土局，形成了由環(huán)境保護(hù)局、國(guó)土局、工業(yè)、資源、衛(wèi)生等部門(mén)共同負(fù)責(zé)的國(guó)家環(huán)境與資源保護(hù)行政管理體系。1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，明確環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，環(huán)境保護(hù)的重要性被提升到一個(gè)新的高度。會(huì)議制定了“三同步、三統(tǒng)一”的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針，明確了環(huán)境保護(hù)三大政策。此舉提高了我國(guó)環(huán)境管理的宏觀決策水平，增強(qiáng)了國(guó)家一級(jí)環(huán)境保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)了污染防治工作，環(huán)境污染的發(fā)展趨勢(shì)得到了一定程度的控制。

這一時(shí)期黨和政府越來(lái)越重視環(huán)境法治建設(shè)和環(huán)境管理體制建設(shè)，建立健全環(huán)境保護(hù)的法律體系，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作走上了法治化、常規(guī)化的軌道，初步建立了環(huán)境保護(hù)制度體系。

（作者單位：1.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院；2.沈陽(yáng)理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院）