審計視角下行政事業(yè)單位合同管理中的問題及對策

龍曉菲

（交通運輸部北海航海保障中心青島通信中心，山東 青島 266011）

一、行政事業(yè)單位合同管理的重要性

近幾年，國家對審計工作重視度提升，要求對公共資金、國有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況等實行審計全覆蓋，行政事業(yè)單位面臨各種審計，如經(jīng)濟合同專項審計、國有資產(chǎn)專項審計、預(yù)算執(zhí)行審計等，不論哪一種審計，都需要對經(jīng)濟合同進行檢查。

合同是行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟事項立項論證、決策、實施、結(jié)算的載體和重要依據(jù)，是重要法律文件，也是審計重點關(guān)注的領(lǐng)域。從合同的內(nèi)容，就可以判斷相應(yīng)的程序有沒有履行，履行的到位不到位。如需要進行政府采購的工程、貨物和服務(wù)，從合同中就可以體現(xiàn)。

行政事業(yè)單位合同的內(nèi)容涵蓋業(yè)務(wù)廣，包括預(yù)算控制、物資采購、基本建設(shè)、設(shè)備購置、信息化建設(shè)、維修維護、對外投資、人事管理、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)等方面。合同管理涉及合同前置流程、發(fā)起與審批、簽訂與蓋章、履約執(zhí)行、歸檔管理、統(tǒng)計分析等環(huán)節(jié)。加強合同管理是確保行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動有序高效開展的重要舉措之一，對促進事前論證審核、事中執(zhí)行記錄和事后追蹤問效，擇優(yōu)確定合作對象，規(guī)范經(jīng)濟行為，合理安排資金，控制運行成本，約束和規(guī)范工作人員的行為，促進行政事業(yè)單位發(fā)展有著重要意義。

二、行政事業(yè)單位合同管理中的問題

合同管理中的一些問題在審計的時候就會暴露出來，下面從審計的角度出發(fā)，歸納總結(jié)在審計中容易發(fā)現(xiàn)一些的合同管理問題。

（一）合同簽訂前的程序性問題，程序缺少或者履行不到位

合同簽訂前需要進行相應(yīng)的程序，首先要判斷是否屬于單位的年度預(yù)算，其次需要進行如公開招標(biāo)、集中采購、單一來源采購、詢價，或者單位內(nèi)部的相關(guān)規(guī)定等程序，屬于“三重一大”的還需要經(jīng)單位集體決議。一般是履行完以上相關(guān)程序，才會到簽訂合同這一步。如果簽訂合同前相關(guān)的程序不完善或不規(guī)范，甚至是缺少相關(guān)程序就進行合同簽訂的現(xiàn)象，那么就會通過合同文本和集體決策的材料里體現(xiàn)出來。例如應(yīng)該執(zhí)行政府采購的沒有相關(guān)程序，審計人員檢查合同文本的時候會通過合同的內(nèi)容和形式分辨出來。

（二）制度問題，制度不健全、更新不及時或者執(zhí)行不到位

行政事業(yè)單位合同制度方面的問題包括：一是相關(guān)制度沒有，或者是規(guī)定的不夠詳細(xì)具體，缺乏可操作性，與單位的實際不匹配，如單位規(guī)定金額1萬元以上的支出需要簽訂合同（及時結(jié)清的可以不用簽訂合同），如何定義“及時結(jié)清”，如果沒有相關(guān)的名詞解釋，那么執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)偏差；二是相關(guān)的規(guī)定不全面、不適應(yīng)，如二類事業(yè)單位，除了財政撥款收入還存在事業(yè)收入，取得事業(yè)收入的合同是作為乙方簽訂，但是相關(guān)的制度一般都是從“甲方”的角度設(shè)置。三是制度更新不及時，如合同相關(guān)的法律法規(guī)出現(xiàn)更新或者上級單位相關(guān)制度的條款進行更新，那么本單位的制度相應(yīng)也要更新，如果不及時更新，可能出現(xiàn)本單位制度的條款與國家或者上級規(guī)定相違背。四是存在制度執(zhí)行到不到位的問題，有相關(guān)的制度，但是實際執(zhí)行沒有嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，不少的審計是按照本單位制定的制度來檢查相關(guān)規(guī)定有沒有執(zhí)行到位，沒有執(zhí)行到位就會在審計中被記錄為問題。

（三）合同文本問題，缺少統(tǒng)一的合同文本、裝訂不規(guī)范等

行政事業(yè)單位合同種類繁多，很多單位缺少統(tǒng)一的合同文本，每次簽訂合同都要逐條制定和審核，增加相應(yīng)的工作量。合同文本中用語不規(guī)范不標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行的時候容易出現(xiàn)誤解；合同文本中的條款不夠完善，合同的預(yù)期目標(biāo)則不容易實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生不必要的糾紛。所以合同文本的審核非常關(guān)鍵，既需要掌握一定的法律知識，還需要熟悉行政事業(yè)單位的相關(guān)制度，從而對合同文本的合法性、規(guī)范性、完整性、準(zhǔn)確性等審查。合同文本是審計重點檢查的領(lǐng)域，包括簽字審核全不全面，合同內(nèi)容規(guī)定的合不合理，實際有沒有按照合同內(nèi)容執(zhí)行，合同文本歸檔有沒有裝訂、有沒有目錄、有沒有編號、材料全不全面等。

（四）內(nèi)部審核問題，職責(zé)不清、審核不到位

簽訂合同都有一系列的審批流程，如果分工不明、職責(zé)不清，一旦出現(xiàn)問題，容易發(fā)生推諉扯皮的現(xiàn)象。這種問題審計人員通過合同歸檔中的審批表和相關(guān)的制度對照可以找出來，也可以通過現(xiàn)場溝通詢問的方式，來了解單位合同審批的相關(guān)情況。

（五）合同執(zhí)行問題，不到位、沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

缺乏對合同進度、付款情況、條約變更沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督，實際合同執(zhí)行和合同文本中規(guī)定的內(nèi)容不完全一致。審計人員通過對合同內(nèi)容和付款的銀行回單進行查詢即可發(fā)現(xiàn)有無問題。

（六）信息化問題

一是很多行政事業(yè)單位信息化程度不高，實行線下審批的程序，線下審批周期長，管理不規(guī)范，容易出現(xiàn)合同倒簽的現(xiàn)象，雖然合同倒簽的現(xiàn)象在審計中不容易發(fā)現(xiàn)，但是合同倒簽的危害大，容易造成單位的被動，產(chǎn)生各種風(fēng)險隱患。二是建立了合同管理的信息化系統(tǒng)，但是使用率不高，存在查詢、辦理不夠智能不夠便捷、與其他系統(tǒng)不銜接、不方便歸檔等問題，無法充分發(fā)揮信息化系統(tǒng)的作用。

三、存在問題原因分析

（一）缺乏對合同管理的有效認(rèn)識

缺乏對合同管理的有效認(rèn)識，主要領(lǐng)導(dǎo)對合同管理不夠重視，職工落實打折扣，是產(chǎn)生各種合同問題的主要原因。合同管理是單位內(nèi)部控制中的一項重要內(nèi)容，有利于防控風(fēng)險，減少不必要的合同糾紛。一旦出現(xiàn)合同糾紛需要投入大量的人力物力去解決，甚至產(chǎn)生較大的經(jīng)濟損失和不良的社會影響，但是如果對合同管理缺乏有效的認(rèn)識，風(fēng)險意識淡薄，對招標(biāo)文件合同專用條款的缺乏深入研究，就容易忽視合同中隱蔽的不公平條款，給單位帶來各種風(fēng)險和隱患。對合同管理缺乏的有效認(rèn)識，經(jīng)辦人員責(zé)任心不強，敷衍塞責(zé)，那么各項制度和體系文件就形同虛設(shè)，所有的程序只是走過場。

（二）相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升

合同履行中涉及的人員需要有良好的職業(yè)道德和綜合素質(zhì)，如果相關(guān)人員責(zé)任心不強、風(fēng)險意識淡薄，對采購、財務(wù)、法律及管理方面的知識不了解，對合同的內(nèi)容不熟悉、不理解，對自身職責(zé)沒有履行到位，各崗位之間沒有配合好，會帶來合同管理中的各種風(fēng)險隱患，甚至是經(jīng)濟損失。

（三）各種監(jiān)督評價和追責(zé)機制沒有很好的效發(fā)揮作用

一是監(jiān)督評價和追責(zé)機制不健全，監(jiān)督評價沒有涵蓋合同的整個流程，容易造成合同履行的不暢通。二是缺乏對合同管理人員獎懲制度，對于合同執(zhí)行不力的追責(zé)機制不完善或者追究力度不夠，涉及合同管理的人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，甚至干得多的錯得多，不能激發(fā)合同管理人員工作的積極性、創(chuàng)新性和主動性。

四、行政事業(yè)單位合同管理規(guī)范化措施

為避免合同管理中的審計風(fēng)險，提高單位整體管理水平，建議從以下方面加強合同管理，降低各類問題存在的風(fēng)險。

（一）完善合同管理的流程設(shè)計，強化合同管理的內(nèi)部控制

完善合同管理的流程設(shè)計，明確合同管理的內(nèi)容和步驟。根據(jù)合同相關(guān)制度畫出適合本單位的合同流程管理圖，涵蓋合同訂立前的審核、合同訂立、合同履行、合同終止、合同后續(xù)評估等各個階段，清晰明了地呈現(xiàn)合同管理的各個環(huán)節(jié)。

利用內(nèi)部控制來把握合同管理中的關(guān)鍵的節(jié)點。合同控制是單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的一個內(nèi)容，包括合同訂立、執(zhí)行、風(fēng)險防范等環(huán)節(jié)的程序和要求，梳理各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，制作管理流程圖和風(fēng)險控制矩陣，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險點。明確合同的管理應(yīng)該是一個閉環(huán)，設(shè)計關(guān)鍵管控節(jié)點，降低合同風(fēng)險。不僅僅是編制了內(nèi)部控制手冊，合同管理的相關(guān)制度也要跟上，制定并完善合同管理辦法，明確合同訂立范圍、條件，以及合同管理相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，對于有事業(yè)收入的事業(yè)單位，合同制度要健全作為“乙方”的相關(guān)規(guī)定。同時，將內(nèi)部控制方法貫穿于合同管理的各階段，強化合同紀(jì)檢監(jiān)察和審計，防止各種經(jīng)濟糾紛的出現(xiàn)，保護單位自身利益。

（二）加強合同簽訂前的審查，明確審核內(nèi)容

對于合同簽訂前需要履行的程序，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，對于沒有履行完程序的，嚴(yán)禁簽訂合同。這需要進一步完善不相容崗位設(shè)置及各崗位的職責(zé)，審核人員嚴(yán)格按照要求審核，落實程序執(zhí)行的完善性。審核人員應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，切實發(fā)揮合同審核作用，對不符合要求的敢于說不。

明確審核的內(nèi)容。第一，對合同簽訂前的程序是否健全進行審核，包括采購的方式合不合規(guī)，整理的資料全部全面。第二，對合同主體的審核，主要審核本單位要簽訂合同的對方是否具有相應(yīng)的資質(zhì)來保證合同的履行，可以通過對方提供的證件進行審核，如營業(yè)執(zhí)照、工商認(rèn)證登記等，或者通過在網(wǎng)上查詢的方式。第三，加強對合同內(nèi)容的審核。如果單位有固定的合同文本，可以優(yōu)先使用，沒有的話需要逐條審核，審核是否有文字錯誤，是否有歧義的語句，是否有不合理的條款，是否有內(nèi)容上的遺漏。

（三）制定統(tǒng)一的合同文本

在簽訂合同之前，對每一類的合同相對標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的合同文本進行整理，梳理出每一類合同標(biāo)準(zhǔn)的、特色的示范文本，并經(jīng)法律部門或者法律專家審核。具體簽訂合同時依據(jù)合同會簽制度，業(yè)務(wù)、財務(wù)、紀(jì)檢、審計等相關(guān)部門或人員對合同具體的內(nèi)容和對合同文本修改的地方進行審核，及時總結(jié)合同管理的經(jīng)驗，并落實到實際的合同文本當(dāng)中去。

（四）加強合同管理主體職責(zé)，明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)

明確合同的歸口管理部門，具體的管理人員。合同管理工作涉及財務(wù)、審計、具體的業(yè)務(wù)部門等多部門；合同內(nèi)容涉及財務(wù)、法律等內(nèi)容。如果上述任何一方面內(nèi)容在合同簽訂前的審核步驟沒有發(fā)現(xiàn)存在的問題，均會產(chǎn)生合同糾紛。因此要明確不同部門和人員在合同管理工作中所需承擔(dān)的職責(zé)，如果哪一方面出現(xiàn)問題要有相應(yīng)的追責(zé)機制。

量化合同管理考核，從制度層面制定合同管理人員的獎懲標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位有績效考核指標(biāo)，從指標(biāo)的角度對合同管理進行量化，設(shè)置得分的標(biāo)準(zhǔn)，合同管理人員根據(jù)完成的工作對應(yīng)得到相應(yīng)的分值，根據(jù)分值設(shè)定獎懲的檔次，增強合同管理人員的工作積極性。

（五）規(guī)范合同的執(zhí)行，落實動態(tài)管理

合同的執(zhí)行需要經(jīng)辦人員隨時關(guān)注合同的進度，并向管理人員定期匯報。落實動態(tài)的管理，動態(tài)跟蹤、動態(tài)檢查，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的風(fēng)險點，并把隱患扼殺在搖籃之中。對于合同內(nèi)容發(fā)生變化的，要及時簽訂補充合同、終止合同等。

合同的補充簽訂或者提前終止是審計關(guān)注的重點。合同的不簽訂或者提前終止不是合同履行的常態(tài)，除非有必要的原因，一般不會存在這種情況，所以涉及這種情況要充分論證后執(zhí)行，提供文字的說明及證明的材料。

（六）完善合同評估，對合同進行歸檔

合同履行完畢后，及時進行合同評估。完善合同的評估，歸納總結(jié)合同履行的情況，出現(xiàn)的問題，解決的途徑和方法，對后續(xù)合同的簽訂提供實實在在的經(jīng)驗。

梳理合同需要留存的資料，進行歸檔。歸檔時，要再次檢查各項資料，一是檢查資料全不全面，除了必要的合同文本、審批表，還有容易被忽視的法定代表人授權(quán)書，涉及非法定代表人簽字的合同需要留存法定代表人授權(quán)簽字的授權(quán)書。二是檢查合同印章，印章有沒有蓋全，有沒有蓋騎縫章，是不是合同專用章。三是各項簽字全不全，對不對。四是會合同存檔材料進行規(guī)范裝訂。

（七）提高合同管理的信息化水平

利用信息化手段提高合同管理的水平，構(gòu)建一體化的管理系統(tǒng)。從合同的文本審核、合同的執(zhí)行進度、款項支付情況、檔案歸檔等流程全程可見可追溯。不斷提高信息化系統(tǒng)操作與查詢數(shù)據(jù)的便捷性，利用信息化的手段檢測合同的文本，對其設(shè)置風(fēng)險提醒與禁止事項，減少風(fēng)險隱患。加強信息化數(shù)據(jù)的應(yīng)用，重視對合同內(nèi)容的細(xì)化分析，通過信息化的手段來構(gòu)建更有效率的檔案管理體系，不斷提高管理工作的質(zhì)量，為后續(xù)的合同管理工作提供有益的借鑒和參考。

五、結(jié)束語

合同管理規(guī)范化是推進行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑，為了進一步加強行政事業(yè)合同管理水平，降低審計風(fēng)險，應(yīng)結(jié)合具體合同內(nèi)容，科學(xué)制定更加完善的規(guī)范化管理方案，有效發(fā)揮合同規(guī)范化管理的價值，在管理過程中積極尋找適合本單位的合同管理方式，發(fā)揮審計的作用，利用審計的結(jié)果，通過信息化的手段，有效防控經(jīng)濟風(fēng)險，促進行政事業(yè)單位健康發(fā)展。