地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險識別及風(fēng)險管理

尹一橋

摘要：不管是企業(yè)還是國家行政事業(yè)單位，財務(wù)管理工作都是至關(guān)重要的一環(huán)。著社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)職能范圍也在進一步擴大，財務(wù)管理工作也更加細分和復(fù)雜。加強地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理工作，提高政府資金使用效益，保障各項職能的有效實施，是地方行政事業(yè)單位需要考慮的問題。本文從行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理工作入手，就日常財務(wù)管理工作中存在的風(fēng)險點進行了分析。在此基礎(chǔ)上，提出了地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理的具體舉措。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；財務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險識別；風(fēng)險管理

在當前市場經(jīng)濟全面發(fā)展、國家行政事業(yè)單位體制深化改革的大環(huán)境下，地方行政事業(yè)單位管理也迎來重大轉(zhuǎn)變。隨著服務(wù)對象、服務(wù)要求以及行政職能的深入與細化，行政事業(yè)單位的財務(wù)活動也變得越發(fā)繁瑣復(fù)雜，財務(wù)管理要求也越來越高。在使用財政資金以保障政府職能運行的同時，要時刻注意和警惕財務(wù)風(fēng)險，將財務(wù)風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)，確保單位能夠穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險相關(guān)理論概述

風(fēng)險，是指對生產(chǎn)目的與勞動成果的實現(xiàn)產(chǎn)生影響的不確定性。它既不等于危險，也不等于損失，它有可能帶來非預(yù)期的收益，也有可能帶來非預(yù)期的損失。本文所指的財務(wù)風(fēng)險，特指會給地方行政事業(yè)單位帶來損失的風(fēng)險。

行政事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款收入，與企業(yè)財務(wù)風(fēng)險相比，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險具有其特殊性和差異性。地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為單位內(nèi)部的經(jīng)濟活動不合規(guī)合法或出現(xiàn)決策失誤而造成不可控的影響。首先按照范圍來看，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險一般可以分為外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險。其中，外部風(fēng)險因素包括經(jīng)濟、政治、社會、自然環(huán)境等，內(nèi)部風(fēng)險因素包括基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、人員、流程、技術(shù)等。其次從成因來看行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險主要來源于操作、決策、法律、廉政等方面。

行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險具有幾個顯著特征：一是不確定性。即事件發(fā)生的后果和發(fā)生的可能性都是不可知的，存在不確定性，要準確把握具有難度。二是可預(yù)防性。即行政事業(yè)單位采取恰當有效的程序去設(shè)定目標，進行風(fēng)險識別、風(fēng)險分析以及風(fēng)險應(yīng)對，可以有效地規(guī)避或降低財務(wù)風(fēng)險，從而保障單位職責(zé)使命的履行。三是嚴重性。即行政事業(yè)單位一旦發(fā)生財務(wù)風(fēng)險，會造成比較嚴重的后果。輕則項目難以實施，重則政府公信力下降，甚至影響整個轄區(qū)的社會發(fā)展。因此，地方行政事業(yè)單位應(yīng)對財務(wù)風(fēng)險管理工作高度關(guān)注，要制定科學(xué)合理的風(fēng)險防控機制，有效評估和防范單位財務(wù)風(fēng)險。

對地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理工作進行研究，可以幫助單位合理降低風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險，減少資源浪費，提高資金應(yīng)用效率；也可以有效管控資產(chǎn)，實現(xiàn)單位資產(chǎn)的安全性和可持續(xù)性；還可以提高單位財務(wù)管理水平，保障地方行政事業(yè)單位的健康有序發(fā)展。

二、地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險的識別

（一）預(yù)算管理力度不夠

近年來隨著社會經(jīng)濟的進步，各項制度逐步完善，地方行政單位的管理方式和管理架構(gòu)也在不斷進步，財務(wù)管理方面亦是如此。2020年我國開始采用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，進一步提高對財政資金使用的約束與監(jiān)督。但對于一些基層行政事業(yè)單位來說，一是從思想上沒有重視財政預(yù)算控制的作用，認為預(yù)算就是走過場；二是在預(yù)算編報專業(yè)水平方面有欠缺，對財政預(yù)算的要求掌握不透徹。例如違背預(yù)算的真實性原則，隨意夸大或隱瞞收入支出，或是對項目預(yù)算分界不清，造成項目支出與基本支出之間出現(xiàn)交叉等；三是預(yù)算不全面。認為預(yù)算就是財務(wù)部門單獨的工作，不與其他相關(guān)部門進行對接與反饋，不對與預(yù)算相關(guān)的資料（比如部門資產(chǎn)數(shù)量、項目實施情況等等）進行全面收集等等，造成預(yù)算編報質(zhì)量不高，讓預(yù)算控制力度打了折扣。預(yù)算控制力度不夠，就無法對財政資金實施有效管理與約束，加大了單位的財務(wù)風(fēng)險。

（二）國有資產(chǎn)管理不嚴

地方行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，是指能以貨幣來計量的，為本單位所占有、使用的依法為國家所有的各種經(jīng)濟資源的統(tǒng)稱，其表現(xiàn)形式主要包括固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及對外投資等。我國對國有資產(chǎn)的管理要求非常嚴格。但在一些地方行政事業(yè)單位中，因資產(chǎn)管理體系不完善，造成本單位對資產(chǎn)管理不嚴，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴重，從而引發(fā)單位危機的情況。一是資產(chǎn)配置不當。比如國有資產(chǎn)配置沒有按照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度要求，配置標準遠高于單位履行職能的需要。二是資產(chǎn)使用不當。比如沒有建立國有資產(chǎn)管理責(zé)任制度或資產(chǎn)管理責(zé)任落實不到位、對資產(chǎn)沒有定期清查盤點以及資產(chǎn)使用過程中的使用不當和鋪張浪費等，都會影響單位資產(chǎn)的安全和完整。三是資產(chǎn)處置不當。比如資產(chǎn)處置過程有失公開、公正、公平，以及對處置的變價收入、殘值收入不上繳國庫而進行隱瞞、截留等。國有資產(chǎn)管理不嚴，是地方行政事業(yè)單位比較突出的風(fēng)險點。

（三）工作人員風(fēng)險管理意識不強

要降低行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險，除了需要財務(wù)人員的支撐，還需要從上至下各部門工作人員的配合。盡管近年來國家一直強調(diào)單位的風(fēng)險防控與內(nèi)部控制，但一些地方行政事業(yè)單位工作人員依舊風(fēng)險意識及責(zé)任意識不強。從主觀方面來看，是有些財務(wù)人員本身專業(yè)水平不夠，沒有風(fēng)險防范概念。良好的職業(yè)道德素養(yǎng)以及專業(yè)勝任能力，是考核財務(wù)人員的兩個關(guān)鍵點。對行政事業(yè)單位的財務(wù)人員來說，專業(yè)能力里就應(yīng)該具備風(fēng)險防控意識與理念。從客觀方面來看，一是一些行政事業(yè)單位的決策機制導(dǎo)致財務(wù)人員無法過問資金使用情況，比如近年比較典型的違法犯罪分子在微信工作群冒充領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布打款命令的電信詐騙案件，造成了重大的資產(chǎn)流失。二是行政事業(yè)單位工作環(huán)境具有一定的特殊性，因為是“體制內(nèi)”、“鐵飯碗”，往往工作關(guān)系比較長久，工作人員流動性不強，從而讓縱容作案或者聯(lián)合作案的可能性增加，加大了單位的財務(wù)風(fēng)險。

（四）內(nèi)部控制制度實施不力

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位通過制定相應(yīng)制度，實施相應(yīng)措施以及執(zhí)行相應(yīng)程序，對單位的經(jīng)濟活動進行防控與管理，以實現(xiàn)控制目標的一套流程。我國多項規(guī)章制度中對落實行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度提出了具體要求。但一些地方行政事業(yè)單位在貫徹實施內(nèi)控制度時力度不夠。一是內(nèi)控制度建設(shè)不力，雖然建立了內(nèi)控制度，但對相關(guān)細分業(yè)務(wù)沒有規(guī)范的流程管理，無法規(guī)范工作人員的業(yè)務(wù)操作。二是對內(nèi)控制度執(zhí)行不力。比如建立不相容崗位不兼容制度，但由于單位缺乏人手，又不得不由辦事人員兼任審核崗位，讓內(nèi)控制度流于形式。三是缺乏有效的內(nèi)部控制評價機制。對單位內(nèi)部控制設(shè)計的合理性、適應(yīng)性和有效性無法有全面專業(yè)的評價。四是對違反內(nèi)部控制的行為問責(zé)不力。在實際監(jiān)督檢查過程中，很少依法懲處違法單位，造成違法單位對問題嚴重性意識不夠，增大了單位財務(wù)風(fēng)險。

（五）缺乏有效的外部監(jiān)督機制

一般來說，由財政和審計兩個部門對地方行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作進行外部監(jiān)督，同時充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察部門的督查作用。但對于一些地方行政事業(yè)單位來說，一是可能受到時間精力人手等因素的限制，外部監(jiān)督機制往往很滯后，無法有效發(fā)揮實時監(jiān)督作用。比如一些單位多年不曾開展審計，導(dǎo)致單位財務(wù)主管挪用公款數(shù)額巨大卻沒有被發(fā)現(xiàn)，等到發(fā)現(xiàn)時公款早已揮霍一空。二是可能存在外部監(jiān)督不獨立的情況。外部監(jiān)督如果無法保持獨立性，就會導(dǎo)致監(jiān)督檢查的走過場，從而加大了單位的財務(wù)風(fēng)險。

三、地方行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理的舉措

通過對地方行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作風(fēng)險點進行識別與分析后，應(yīng)制定有效的程序來應(yīng)對財務(wù)風(fēng)險，因地制宜設(shè)置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行，從而降低或規(guī)避風(fēng)險，讓單位的各項職能目標得以實施。

（一）加大預(yù)算管理力度

行政事業(yè)單位部門預(yù)算體現(xiàn)了單位對國家政策的落實情況以及單位的戰(zhàn)略目標設(shè)置，反映單位的業(yè)務(wù)范圍和履職方向。加大對財政預(yù)算資金管理力度，需要對預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程實施管理。一是各單位要在思想上予以重視。部門預(yù)算是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是國家進行宏觀調(diào)控的工具，對國家深化財政改革、發(fā)揮治理效能具有重要意義，萬萬不能走過場。二是在預(yù)算編報方面要選用專業(yè)財務(wù)人員，完全把握財政預(yù)算要求和原則，同時單位各業(yè)務(wù)部門需協(xié)同配合，深入分析本部門預(yù)算需求并對各項信息資料歸類匯總，形成完整的決策信息，確保預(yù)算編制的內(nèi)容完整全面、項目合法合規(guī)、數(shù)字真實準確，提高預(yù)算編報質(zhì)量。三是嚴格按照批準的預(yù)算來組織單位的基本支出和項目實施，未經(jīng)批準，不得調(diào)整當年預(yù)算。四是組織單位預(yù)決算信息公開并接受有關(guān)機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督。

（二）提高國有資產(chǎn)管理水平

加強地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，應(yīng)當建立健全資產(chǎn)管理責(zé)任制，將管理責(zé)任落實到人，避免資產(chǎn)的保管、使用不當和資源浪費，確保國有資產(chǎn)的安全與完整。一是資產(chǎn)配置應(yīng)當嚴格按照配備標準，從實際需要出發(fā)，從嚴控制，合理配備；資產(chǎn)的使用管理要嚴格，定期清查盤點，做到賬、卡、實相符，要使物盡其用，充分發(fā)揮出資產(chǎn)的使用效益；資產(chǎn)的處置要公開、公正、公平，嚴格按照國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的方式進行，并將處置費用及時足額上繳國庫。二是要做好資產(chǎn)的登記、清查和評估工作并嚴格按照規(guī)定的流程、方法進行會計處理。對因資產(chǎn)管理人或使用人操作不當造成資產(chǎn)損失或毀滅的，應(yīng)依法追究責(zé)任。三是認真、如實編報國有資產(chǎn)報告且及時上報，單位相關(guān)責(zé)任人應(yīng)對資產(chǎn)報告簽字確認，確保報告內(nèi)容的真實、準確和完整。

（三）提高工作人員風(fēng)險管理意識和風(fēng)險應(yīng)對能力

人力資源是最重要的資源。單位應(yīng)重視培養(yǎng)職工積極向上的價值觀和責(zé)任感，宣揚愛崗敬業(yè)、誠實守信的精神，強化法治觀念和風(fēng)險意識。一是應(yīng)當把好工作人員入口關(guān)，選拔與任用職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)能力兼?zhèn)涞墓ぷ魅藛T。要為單位內(nèi)部經(jīng)濟活動關(guān)鍵崗位配備與崗位相適應(yīng)的資格和能力的工作人員，還要重視工作人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力的繼續(xù)教育，不斷提升工作人員素質(zhì)。二是單位領(lǐng)導(dǎo)層和管理層要身先士卒，做好表率，嚴格按流程辦事，拒絕舞弊，嚴禁腐敗。要對財務(wù)風(fēng)險管控工作高度重視，全方面掌握風(fēng)險防控理論知識，熟悉內(nèi)控業(yè)務(wù)流程，并在單位建立統(tǒng)一的風(fēng)險管理理念，利用信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化手段識別單位存在的風(fēng)險點并進行風(fēng)險管理。三是要建立健全議事決策機制，單位重大經(jīng)濟事項由領(lǐng)導(dǎo)班子集體開會決策。一些專業(yè)性強，業(yè)務(wù)復(fù)雜的經(jīng)濟活動，要注意聽取專家意見，如有必要還可以組織技術(shù)咨詢會，從而減少決策失誤，提高風(fēng)險應(yīng)對能力。

（四）建立健全內(nèi)部控制制度

完善的內(nèi)部控制制度可以使單位經(jīng)濟活動更合法合規(guī)、讓財務(wù)信息的提供更加完整與真實，讓國有資產(chǎn)的使用更具效率，同時讓公共服務(wù)的使用效率與效果得到提高。內(nèi)部控制制度不應(yīng)局限于財務(wù)部門，而是要覆蓋整個單位經(jīng)濟活動所涉及的各個部門和業(yè)務(wù)單元，同時要貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督在內(nèi)的全過程，并且要求單位全部人員都要參與，包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人。

建立健全的內(nèi)部控制制度，首先要設(shè)置單獨的內(nèi)部控制職能部門，對單位內(nèi)部控制日常工作進行組織和協(xié)調(diào)。其次要對各項經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程進行梳理，分析經(jīng)濟活動流程中的風(fēng)險以及確定風(fēng)險點并選擇相適應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略。比如針對收支業(yè)務(wù)可以實施“收支兩條線”管理，同時建立健全票據(jù)和印章管理制度，有效降低現(xiàn)金被截留挪用等風(fēng)險。再次是對單位開展的經(jīng)濟活動以及內(nèi)部控制制度建設(shè)進行評價，一般可以從單位自我評價，內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督三個層次進行。最后根據(jù)評價結(jié)果編報內(nèi)部控制報告以及進行問題整改，進一步健全制度，提高執(zhí)行力，降低單位財務(wù)管理風(fēng)險，確保內(nèi)控制度的有效實施。

（五）健全外部監(jiān)管體系

一般來說，完善的財務(wù)監(jiān)管體系應(yīng)兼具內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，負責(zé)定期或不定期對單位制度的建立、實施和執(zhí)行等情況進行檢查，以及時發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議。

地方行政事業(yè)單位應(yīng)積極配合財政部門、審計部門的監(jiān)督檢查。一是立足于單位的實際情況，實事求是，真實、完整的提交和反映外部監(jiān)督部門需要核實檢查的相關(guān)資料和情況，不得虛報、瞞報或隨意調(diào)整。二是不影響、不干預(yù)外部監(jiān)督部門的檢查，不對外部監(jiān)督檢查部門的入駐檢查持排斥心理，有必要的情況下甚至可以邀請外部監(jiān)督部門入駐，以對單位內(nèi)部各項制度的建立與實施情況進行適用性評價。三是對本單位發(fā)生的財務(wù)風(fēng)險等事項不得隱瞞，需及時上報，并按要求進行整改，以預(yù)防可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險。

四、結(jié)束語

總之，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險具有不確定性，一旦發(fā)生，將會給行政事業(yè)單位帶來不可預(yù)估的損失，給社會帶來不穩(wěn)定因素。在我國經(jīng)濟社會的重要轉(zhuǎn)型時期，行政事業(yè)單位務(wù)必深刻認識財務(wù)風(fēng)險管控的意義，從而高度重視財務(wù)風(fēng)險管理工作，堅持預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制制度，規(guī)范內(nèi)部經(jīng)辦流程，注重財務(wù)人員的職業(yè)道德與專業(yè)能力，并對財務(wù)管理活動實施有效監(jiān)管，以提升地方行政事業(yè)單位的資金應(yīng)用效率，保障資金安全，推進地方行政事業(yè)單位的健康有序發(fā)展。

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