我國(guó)財(cái)政體制沿革及趨勢(shì)

杜永波

（遼源市財(cái)政局，吉林 遼源 136200）

一、發(fā)展歷程

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理要求的變化，我國(guó)財(cái)政體制在中華人民共和國(guó)成立后的七十多年內(nèi)不斷探索、調(diào)整與完善，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“劃分收支、分級(jí)包干”，再到“分稅制”三大階段。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段

中華人民共和國(guó)成立初至改革開(kāi)放前期，為使全國(guó)經(jīng)濟(jì)財(cái)政工作統(tǒng)一，穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)，平衡財(cái)政收支，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。

1950年頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》和《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》，構(gòu)建了以集中統(tǒng)一為基礎(chǔ)的財(cái)政管理體制的雛形。

確定了以下五項(xiàng)內(nèi)容：一是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理；二是中央確定收入指標(biāo)，地方多收多留；三是分成比例實(shí)行“一年一定”或“一定幾年”，超收部分另定分成比例；四是各級(jí)政府支出按職責(zé)和行政隸屬關(guān)系確定；五是地方預(yù)算由中央核定，地方支出首先用地方收入抵補(bǔ)，不足則由中央調(diào)劑補(bǔ)助。

然而，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制也存在著吃大鍋飯，“統(tǒng)得過(guò)死”的弊端。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定了中央集中了絕大部分財(cái)權(quán)、事權(quán)，地方基本只能按中央計(jì)劃行事，缺乏自主性和積極性。

（二）“劃分收支、分級(jí)包干”階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放”的重大決策，財(cái)政體制作為改革突破口先行一步。

1980年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制暫行規(guī)定》。1985年，我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”管理體制。1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，對(duì)預(yù)算管理體制進(jìn)行改進(jìn)。財(cái)政包干制基于“放權(quán)讓利”的主調(diào)，擴(kuò)大了地方財(cái)力和財(cái)權(quán)，加強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

但同時(shí)，財(cái)政體制的規(guī)范性、透明度和可持續(xù)性不足，中央財(cái)政收入比重明顯偏低，政府行政能力和中央政府調(diào)控能力下降，甚至導(dǎo)致了中央財(cái)政落入要向地方“借款”的窘境。

（三）“分稅制”階段

1．社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1994年-2013年）

依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)），我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革和稅制改革。一是對(duì)中央與地方進(jìn)行收入劃分；二是對(duì)中央與地方進(jìn)行支出責(zé)任劃分；三是實(shí)行稅收返還制度；四是實(shí)施過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付。這次改革統(tǒng)一了稅制，提高了中央財(cái)政收入比重，也使全國(guó)財(cái)政收入占GDP之比逐年回升。自1994年開(kāi)始，中央財(cái)政年平均增幅超過(guò)10%，從1994年的3000億，增加到2021年的9.1萬(wàn)億，中央財(cái)政資金短缺問(wèn)題得到解決。

（1）各級(jí)收入劃分

1994年的“分稅制”改革根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；適合地方征管的稅種劃為地方稅（見(jiàn)表1）。

（2）中央與地方支出責(zé)任劃分

1994年的“分稅制”改革初步構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，劃分如下（見(jiàn)表2）。

表2 1994年中央與地方支出范圍劃分

中央主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出，共14個(gè)方面，其中，國(guó)防費(fèi)、外交和援外支出、地質(zhì)勘探費(fèi)、國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出、科學(xué)支出為中央獨(dú)立承擔(dān)，地方不承擔(dān)相應(yīng)支出。

地方主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出，共13個(gè)方面。

（3）中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付與稅收返還

轉(zhuǎn)移支付與稅收返還，是1994年的“分稅制”改革新引入的兩項(xiàng)制度，旨在保持現(xiàn)有地方既得利益格局、均衡地區(qū)間財(cái)力差異，體現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)的適度傾斜，逐步調(diào)整地區(qū)利益分配格局，重點(diǎn)緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾。自2009年起，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。稅收返還主要包括增值稅和消費(fèi)稅、所得稅基數(shù)、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革方面的稅收返還。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府向地方政府提供的無(wú)特定目的的財(cái)政資金支持。一般性轉(zhuǎn)移支付不針對(duì)特定項(xiàng)目或領(lǐng)域，而是根據(jù)地方政府的財(cái)政狀況和需求情況進(jìn)行分配，以確保各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上的平衡和公平。中央政府通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化地方政府的執(zhí)政能力和服務(wù)能力，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的均衡性和可持續(xù)性。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央政府向地方政府提供的針對(duì)特定領(lǐng)域或項(xiàng)目的財(cái)政資金支持。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常用于支持教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特定領(lǐng)域的支出，以及應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和緊急情況。中央政府根據(jù)各地區(qū)的需求和政策目標(biāo)，向地方政府提供專項(xiàng)資金，以加強(qiáng)地方層面的公共服務(wù)和社會(huì)福利，并推動(dòng)區(qū)域間的發(fā)展均衡和差距縮小。

稅收返還，是1994年的“分稅制”改革新引入的另一項(xiàng)制度，目的是保持現(xiàn)有地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)。

現(xiàn)行中央對(duì)地方稅收返還包括增值稅、消費(fèi)稅返還，所得稅基數(shù)返還，以及成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還。

（4）地方上解的處理

地方上解，是指中央收到地方按照有關(guān)法律法規(guī)或財(cái)政體制規(guī)定上解的各項(xiàng)收入。從2009年起，為簡(jiǎn)化中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，將出口退稅超基數(shù)地方負(fù)擔(dān)部分專項(xiàng)上解收入沖抵稅收返還額。

2．建立現(xiàn)代財(cái)政時(shí)期（2013年-至今）

2013年5月24日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》要求推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制。2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。《決定》的第五部分“深化財(cái)稅體制改革”賦予財(cái)政新定位——財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并明確提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。中共十九大報(bào)告更是要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”為建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了更加明確全面的表述。

二、運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）收入劃分

為進(jìn)一步規(guī)范中央與地方之間的分配關(guān)系，建立合理的分配機(jī)制，減緩地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大等目的，逐步對(duì)部分收入進(jìn)行了調(diào)整，當(dāng)前中央與地方收入分配如表3所示。

表3 當(dāng)前中央與地方收入范圍劃分

（二）支出責(zé)任劃分

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與推進(jìn)財(cái)稅改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比，越來(lái)越不適應(yīng)。

為筑牢現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院于2016年8月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），首次系統(tǒng)性提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件。

截至目前，我國(guó)已在基本公共服務(wù)領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公共文化、應(yīng)急救援領(lǐng)域出臺(tái)《中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，各級(jí)政府事權(quán)正在一步步規(guī)范化、法律化。

（三）中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付

在2018年，轉(zhuǎn)移支付體系經(jīng)歷了重大調(diào)整。這次調(diào)整主要是將原一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)項(xiàng)目合并，新設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。調(diào)整后，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要有：一般性轉(zhuǎn)移支付、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這一調(diào)整旨在更好地管理和分配財(cái)政資源，確保各級(jí)政府在財(cái)政支出方面的合作和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展和公共服務(wù)的提升。

共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任。地方政府要確保中央撥付的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)。國(guó)家要依據(jù)其承擔(dān)的支出責(zé)任足額安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓地方財(cái)政被動(dòng)承擔(dān)“兜底”責(zé)任。

綜合來(lái)看，“分稅制”改革符合我國(guó)國(guó)情，在很大程度上適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，但就實(shí)現(xiàn)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地關(guān)系這一目標(biāo)而言，“分稅制”未竟全功，財(cái)政體制改革的任務(wù)仍然繁重。

三、未來(lái)趨勢(shì)

（一）逐步規(guī)范并完善中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分

一是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，包括在保障國(guó)家安全、維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面。二是加強(qiáng)地方各級(jí)政府的社會(huì)治理和公共服務(wù)等職責(zé)。提供直接面向基層的基本公共服務(wù)，推動(dòng)地方社會(huì)的良性發(fā)展。三是逐步分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。四是建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移

消費(fèi)稅是以消費(fèi)品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對(duì)象的各種稅收的統(tǒng)稱，一般在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納，是典型的間接稅?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出要“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移將補(bǔ)充地方政府財(cái)政收入、平衡地區(qū)消費(fèi)稅收入、倒逼地方政府優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境。

（三）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重

黨的十九屆五中全會(huì)提到“適當(dāng)提高直接稅比重”。以所得稅引導(dǎo)社會(huì)財(cái)富流向，以財(cái)產(chǎn)稅均衡社會(huì)財(cái)富分配，促進(jìn)直接稅調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮，推動(dòng)社會(huì)公平；完善直接稅相關(guān)法律，細(xì)化直接稅改革方案，提升稅收治理效用。完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，適度提高資本所得稅稅負(fù)并適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅，健全以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系。

（四）完善個(gè)人所得稅制度

未來(lái)個(gè)稅制度改革的重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大綜合征收范圍；二是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。前者將經(jīng)營(yíng)所得、股息利息紅利、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、偶然所得逐漸納入綜合征收范圍。后者則主要涉及稅率結(jié)構(gòu)，也即目前的超額累進(jìn)稅率（綜合所得3%-45%五級(jí)和經(jīng)營(yíng)所得5%-35%七級(jí)）與比例稅率（20%）并舉的方式進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化。

（五）優(yōu)化增值稅制度

降低制造業(yè)等負(fù)擔(dān)，完善增值稅抵扣鏈條是近些年增值稅改革重點(diǎn)，下一步13%制造業(yè)增值稅稅率有望適當(dāng)下調(diào)，增值稅稅率朝著三檔（13%、9%、6%）簡(jiǎn)并兩檔方向進(jìn)行。增值稅抵扣鏈條進(jìn)一步完善，貸款利息有望納入抵扣范圍，增值稅留抵退稅制度也將進(jìn)一步完善，減少企業(yè)資金占用。