現(xiàn)代環(huán)境治理體系下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)制研究

◎楊朋朋

伴隨著中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)污染、環(huán)境惡化等問題日益嚴(yán)峻，已逐漸成為制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和影響農(nóng)民人居質(zhì)量的重要因素。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的關(guān)鍵內(nèi)容，同時(shí)也是國(guó)家環(huán)境治理體系的重要環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，建立健全相關(guān)法律制度是解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇。2020 年，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)深化企業(yè)在環(huán)境治理中的主體作用，以及更好地發(fā)揮社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)的支撐作用，以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)良性互動(dòng)的多主體共同治理格局。在此背景下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)制需要探索新思路，以更好地響應(yīng)建設(shè)新農(nóng)村和美麗中國(guó)的時(shí)代要求。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)更替和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問題也不斷變化。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境主要面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染痼疾難除、農(nóng)村企業(yè)生態(tài)破壞加劇和農(nóng)村居民生活垃圾污染日益突出等問題。

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平長(zhǎng)期處在較低水平，由此累積諸多生態(tài)環(huán)境問題。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)地每畝化肥使用量高達(dá)21.9 公斤，遠(yuǎn)超過安全使用標(biāo)準(zhǔn)；每年近3 億噸耕地秸稈通過焚燒方式處理。粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來農(nóng)村土地退化、水資源短缺等一系列生態(tài)環(huán)境問題。農(nóng)村每年水土流失損毀的土壤面積高達(dá)50 億噸，農(nóng)田干旱面積急劇增長(zhǎng)。

2.農(nóng)村企業(yè)以小微鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，主要集中在紡織、食品加工等輕工業(yè)，大多工藝差、能耗高，環(huán)境治理設(shè)施投入嚴(yán)重不足。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村地區(qū)的化工、印染等重污染企業(yè)逐漸增多，這極大地增加了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力。

3.隨著居民生活水平提升，農(nóng)村生活垃圾處理能力并未相應(yīng)改善。農(nóng)村生活垃圾不僅包括傳統(tǒng)的廚余、塑料袋等，還包括農(nóng)藥瓶等有害垃圾，且分布廣、地區(qū)差異大。測(cè)算顯示，我國(guó)農(nóng)村人均每年產(chǎn)生的生活垃圾近300 公斤，接近城市生活垃圾產(chǎn)生量，總量仍在不斷增長(zhǎng)。垃圾處理站點(diǎn)規(guī)劃不合理、處理設(shè)施建設(shè)不足等因素導(dǎo)致農(nóng)村居民生活垃圾被隨意傾倒，不僅影響村容村貌，還會(huì)侵蝕水體、土壤等，造成生態(tài)威脅。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)制的問題

1.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律體系不完備。目前，國(guó)家已出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)基本問題進(jìn)行了原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，但針對(duì)農(nóng)村具體生態(tài)環(huán)境問題的專項(xiàng)法律法規(guī)尚不健全。農(nóng)村地區(qū)因自然地理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展水平不同，面臨的環(huán)境問題各異，這就導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)制實(shí)踐中難以統(tǒng)一環(huán)保適用標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)村地區(qū)面積廣闊，生態(tài)污染源廣，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，缺乏完備的環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管機(jī)制將難以有效保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系難落實(shí)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算有限，如果政府不能有效統(tǒng)籌規(guī)劃、增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、強(qiáng)化稅收和金融等扶持措施，那么農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理就會(huì)陷入難以為繼的困境。目前，國(guó)家雖然建立了中央和地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，但農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，在具體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分工方面還有待完善。此外，一些農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)效益不高，部分基層部門往往會(huì)忽視農(nóng)村環(huán)保工作，甚至以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.農(nóng)村企業(yè)環(huán)境監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。作為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵助力，農(nóng)村企業(yè)在土地選址、經(jīng)營(yíng)許可等方面可享受政策照顧，一些重污染的項(xiàng)目也會(huì)被政府扶持，因此事前監(jiān)管薄弱是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要隱患。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工藝、設(shè)備落后，粗放式生產(chǎn)模式不可避免帶來高污染、高能耗問題，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多規(guī)模較小、采用家庭式、粗放型管理，不能及時(shí)有效披露環(huán)境治理信息。與此同時(shí)，政府針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也缺乏強(qiáng)制的環(huán)境信息披露和監(jiān)督機(jī)制，這就容易導(dǎo)致企業(yè)污染物超標(biāo)排放。

4.農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)境意識(shí)相對(duì)淡薄。農(nóng)村居民長(zhǎng)期延續(xù)著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的粗放式生活方式，對(duì)于秸稈焚燒、化肥農(nóng)藥、生活垃圾等生態(tài)環(huán)境危害認(rèn)識(shí)不足。一些農(nóng)戶因受教育程度限制而生態(tài)環(huán)境法律觀點(diǎn)比較淡薄，難以辨識(shí)生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)行為。在雙重因素影響下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律規(guī)制難以樹立權(quán)威和形成懲戒效應(yīng)，這是其效果不佳的重要原因。

三、完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)制的對(duì)策

1.健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系。為了有效改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，政府部門需盡快完善相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，從多維度為倒逼和激勵(lì)相關(guān)主體保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提供法律制度保障。首先，加快出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的專項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)。在現(xiàn)行的涉農(nóng)環(huán)保法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，中央部門應(yīng)制定綱領(lǐng)性的專項(xiàng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理法律指導(dǎo)文件。地方政府以此為依據(jù)，結(jié)合區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實(shí)際情況推進(jìn)地方立法，制定各地區(qū)具體的農(nóng)村污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，并明確污染治理各方責(zé)任人的懲罰條款。其次，健全扶持性政策法規(guī)。合理的激勵(lì)是環(huán)境治理的有效手段，因此政府應(yīng)當(dāng)加快建立健全針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的財(cái)稅、金融等扶持措施。具體包括：建立常態(tài)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，集中整治農(nóng)村歷史遺留重大生態(tài)環(huán)境問題；調(diào)整農(nóng)村地區(qū)污染防治稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)農(nóng)村企業(yè)降污減排；完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)債券或基金管理辦法。最后，完善相關(guān)監(jiān)管辦法。針對(duì)農(nóng)村面積廣、監(jiān)管弱的問題，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。對(duì)于破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的案件處理，中央部門可探索成立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法院，通過統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)和集中專業(yè)化法律人才隊(duì)伍來處理生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為，這也有利于解決農(nóng)村跨域污染案件中的地方利益沖突問題。

2.完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度。在自上而下的治理體制下，完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度是推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保工作的關(guān)鍵。具體而言，一是，完善中央-省-市縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需通過中央統(tǒng)籌、省市負(fù)責(zé)、縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)來實(shí)現(xiàn)。一方面，中央和省級(jí)部門需統(tǒng)籌農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的目標(biāo)規(guī)劃、財(cái)政資金安排、制度改革等工作。另一方面，考慮農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)突出縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。通過不斷健全河長(zhǎng)制、礦長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制等管理制度，將保護(hù)農(nóng)村地區(qū)河流湖泊、礦山環(huán)境和耕地生態(tài)等責(zé)任分解到具體黨政領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)強(qiáng)化村干部的督查和負(fù)責(zé)機(jī)制。二是，完善和貫徹農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)考核制度。政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)宜居的原則制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)，將其置于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系中，納入黨政工作考核。各地方可根據(jù)地區(qū)農(nóng)村自然稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況設(shè)定具體的約束性或遠(yuǎn)景目標(biāo)。

3.保障農(nóng)村企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)。農(nóng)村企業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主體，政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村企業(yè)在市場(chǎng)進(jìn)入、運(yùn)行和退出全流程落實(shí)主體責(zé)任提供制度保障。第一，建立農(nóng)村企業(yè)項(xiàng)目事前防控和事后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，根據(jù)農(nóng)村自然生態(tài)條件特點(diǎn)，完善農(nóng)村地區(qū)環(huán)評(píng)制度和排污許可證制度；另一方面，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村礦山、水體、土地等修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)村企業(yè)關(guān)停退出時(shí)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。第二，研究制定農(nóng)村綠色生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)化農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的環(huán)境安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)方式綠色化；研究農(nóng)村清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格淘汰落后生產(chǎn)工藝、技術(shù)等，倒逼農(nóng)村企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)升級(jí)；探索地理認(rèn)證和綠色產(chǎn)品認(rèn)證相結(jié)合，完善農(nóng)村污染物排污權(quán)交易制度，充分發(fā)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境價(jià)值和調(diào)動(dòng)農(nóng)村企業(yè)降污減排積極性。第三，建立農(nóng)村企業(yè)環(huán)境信息報(bào)告機(jī)制。其內(nèi)容應(yīng)涵蓋主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放量和水體、耕地、森林等生態(tài)資源占用和影響評(píng)價(jià)等，建立農(nóng)村企業(yè)環(huán)境治理信息公開平臺(tái)，通過政府網(wǎng)站、微信小程序、微博等途徑依法依規(guī)公開企業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和防治情況。此外，政府還應(yīng)當(dāng)加快開發(fā)農(nóng)村企業(yè)生態(tài)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系，并根據(jù)企業(yè)環(huán)境信用評(píng)級(jí)進(jìn)行分類管理。

4.推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境社會(huì)治理體系建設(shè)。農(nóng)村自然地理?xiàng)l件和人口分布特點(diǎn)決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需要社會(huì)公眾共同作為支撐。具體而言，一是，將環(huán)境保護(hù)納入農(nóng)村居民個(gè)人社會(huì)信用體系建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村生活垃圾問題日益嚴(yán)峻的問題，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村生活垃圾分類處理方案，并探索將農(nóng)村居民環(huán)保行為納入個(gè)人信用體系建設(shè)，研究出臺(tái)農(nóng)村居民垃圾違規(guī)投放懲處條例，推進(jìn)農(nóng)村加快形成綠色生活方式。二是，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)宣傳工作。普法宣傳是法律規(guī)制的重要配套措施，政府應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境文化創(chuàng)意產(chǎn)品，通過農(nóng)村墻體標(biāo)語(yǔ)、抖音、微信公眾號(hào)等形式和渠道，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)環(huán)保法律宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)村居民自覺履行環(huán)保責(zé)任，并積極參與環(huán)保監(jiān)督。三是，完善多渠道社會(huì)監(jiān)督制度安排。健全生態(tài)環(huán)境投訴舉報(bào)平臺(tái)、“12369”熱線、地方政務(wù)平臺(tái)等渠道的環(huán)保舉報(bào)受理和反饋機(jī)制，明確環(huán)保舉報(bào)受理平臺(tái)負(fù)責(zé)人的工作職責(zé)；完善農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)境訴訟活動(dòng)提供法律咨詢和援助制度。

總而言之，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題和形勢(shì)復(fù)雜多變，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重大、系統(tǒng)的工程。政府應(yīng)當(dāng)始終貫徹法治原則，借鑒現(xiàn)代環(huán)境治理理念，不斷完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制，正確處理鄉(xiāng)村振興與環(huán)境保護(hù)的辯證關(guān)系，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)才能不斷推進(jìn)。