政策工具視角下省級政府綠色治理ふ策文本量化研究

冉連　馬銀超

摘要：政府綠色治理政策是促進人與自然和諧共生的關鍵抓手?；谥卫韺哟握吖ぞ叻治隹蚣?，以我國31個省級政府出臺的生態(tài)環(huán)境保護相關政策文本為分析樣本，采用內(nèi)容分析法，借助Nvivo11plus質(zhì)性分析軟件，量化分析省級政府綠色治理政策工具選擇和組合情況。研究發(fā)現(xiàn)，省級政府政策工具運用呈現(xiàn)如下傾向：戰(zhàn)略層面“強獨立行為限制與引導，弱多元共治體系構(gòu)建”，戰(zhàn)術層面“行政性方式為主，工具組合比例失調(diào)”，操作層面“高強制性，低自治（參與）性”。據(jù)此提出優(yōu)化省級政府綠色治理政策工具體系的對策建議：戰(zhàn)略層面推動構(gòu)建多元主體合作共治的現(xiàn)代綠色治理網(wǎng)絡體系，戰(zhàn)術層面的工具選擇與組合應符合“聰明治理”要求，操作層面增加非強制型政策工具的運用。

關鍵詞：省級政府；政策工具；綠色治理；生態(tài)文明

中圖分類號：X321；D630

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2023）04-0022-10

一、引言

黨的二十大報告對“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”作出全面部署，提出“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”［1］。政府綠色治理政策是實現(xiàn)人與自然和諧共生、促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關鍵抓手。省級政府治理地方生態(tài)環(huán)境，主要的手段與方式就是綠色治理政策。綠色治理政策是綠色發(fā)展戰(zhàn)略的延伸與具體化，是引導、約束、協(xié)調(diào)環(huán)境政策調(diào)控對象觀念和行為的準則，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的定向管理手段。［2］一般而言，政府綠色治理政策主要由政策目標與政策工具所構(gòu)成，政策工具是政策結(jié)果與政策目標之間的“橋梁”［3］，科學合理地選擇和運用綠色治理政策工具對于環(huán)境治理有著十分重要的意義，甚至可以影響綠色治理政策實施的成敗。

自1989年12月第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》以來，我國省級政府出臺并修訂了一系列生態(tài)環(huán)境保護的政策法規(guī)，省級政府綠色治理政策工具體系逐漸形成并完善。關于政府綠色治理政策工具運用在學界已有相當豐碩的研究成果，國內(nèi)研究主要集中在環(huán)境政策工具選擇［4］、環(huán)境政策工具組合［5-6］、環(huán)境政策工具演變［7-9］、環(huán)境政策工具設計［10］、環(huán)境政策工具的作用與影響［11-13］等方面。國外研究則聚焦探討歐盟新環(huán)境政策工具（NEPI），主要集中在生態(tài)稅收、自愿協(xié)議和生態(tài)標簽三方面［14-16］，還有部分學者集中探討環(huán)境政策工具的比較與運用［17-19］。綜上而言，已有相關研究成果為本文提供了重要的思維啟迪與參考借鑒。但是，綠色治理政策工具運用研究仍存在可拓展的空間：第一，在研究內(nèi)容層面，已有相關研究主要集中在某一個案，缺乏系統(tǒng)探討省級政府綠色治理政策工具選擇的相關研究成果；第二，在理論分析框架層面，已有研究成果對于綠色治理政策工具的分析框架多數(shù)集中在供給、需求、環(huán)境層面，其所涵蓋的內(nèi)容范疇較小，綜合系統(tǒng)的政策工具理論分析框架闕如；第三，在研究方法層面，已有研究成果多采用經(jīng)驗性研究與理論演繹方式，運用內(nèi)容分析法系統(tǒng)對省級政府環(huán)保政策進行量化研究的成果較為匱乏。基于此，本文基于內(nèi)容分析法與扎根理論的方法思路，借助Nvivo質(zhì)性分析軟件對我國31個省級政府公開的140份環(huán)境保護相關政策文本進行量化分析，運用治理層次學說構(gòu)建省級政府綠色治理政策工具組合的分析框架，重點回答當前省級政府綠色治理政策工具選擇呈現(xiàn)何種傾向、產(chǎn)生這一傾向的主要內(nèi)因為何等問題。通過回答以上問題，以期進一步優(yōu)化省級政府綠色治理政策工具體系，從而為有效提升省級政府綠色治理政策執(zhí)行效果提供理論參考。

二、分析框架構(gòu)建

在對政策文本分析過程中，根據(jù)研究問題合理分類政策工具并據(jù)此設計分析框架，是研究者面臨的重要基礎性問題。［20］關于政策工具的分類，國內(nèi)外學界形成了諸多研究成果。Howlett［21］最早依據(jù)節(jié)點、權威、財政、組織四要素將政府政策工具分為八種①類型。AnneSchneider等［22］提出了權威型、誘因型、能力型、象征及勸說型、學習型五大政策工具類型。Elmore［23］將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設工具和系統(tǒng)變化工具四類。豪利特等［24］根據(jù)政府介入公共物品與服務提供的程度把政策工具分為自愿型工具、混合型工具和強制型工具。布魯金等［25］依據(jù)治理的層次劃分，將政策工具分為操作層面政策工具（帶有目標的政策工具應用）、戰(zhàn)術層面政策工具（聰明的治理②）以及戰(zhàn)略層面政策工具（政策網(wǎng)絡的管理）三大類政策工具。在國內(nèi)，陳振明［26］將公共政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段三大類。張成福［27］按政府介入的程度將政策工具劃分為政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經(jīng)營特許權、政府販售特定服務、自我協(xié)助、志愿者服務和市場運作十大類。

綜上所述，國內(nèi)外關于公共政策工具的研究軌跡本質(zhì)上可概括為“2代發(fā)展”與“4種路徑”?！?代發(fā)展”指政策工具研究歷經(jīng)以重視實質(zhì)性（Substantive）工具為主要特征的“第1代政策工具”階段和以重視程序性（Procedural）工具為主要特征的“第2代政策工具”階段?！?種路徑”指目前已形成具有普遍共識的4種工具研究路徑，包括工具主義、過程主義、權變主義和建構(gòu)主義。［25］69-84而當前國內(nèi)外政策工具研究呈現(xiàn)“重實質(zhì)性工具研究，輕程序性工具研究”的傾向，使得相關研究出現(xiàn)內(nèi)容不全、結(jié)構(gòu)不合理等問題，而布魯金等學者提出的治理層次政策工具兼顧了實質(zhì)性與程序性政策工具兩種路徑，涵蓋內(nèi)容全面，工具類型層次分明，是一種較理想的統(tǒng)合路徑。因此，本文以布魯金等的治理層次政策工具分類為基礎，構(gòu)建了基于治理層次的省級政府綠色治理政策工具三維分析框架（見圖1）。

（一）X維度：戰(zhàn)術層面政策工具

戰(zhàn)術層面政策工具運用被稱為“聰明的治理”，其往往強調(diào)同樣的政策工具可以用不同的方式加以應用，且政策工具的運用必須要與政策環(huán)境相適應。當政策主體將注意力轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)術層面時，某些政策工具的治理機會就會增加。［25］73-74在戰(zhàn)術層面上，政策制定者往往對政策網(wǎng)絡有一定的理解，然后采取“聰明的方式”運用政策工具。政府綠色治理戰(zhàn)術層面政策工具維度，主要考察省級政府在環(huán)境治理中如何“聰明地”運用不同形式的政策工具（見表1）。

（二）Y維度：操作層面政策工具

操作層面政策工具是有明確目標的政策工具應用。當政策制定者明確了政策目標之后，為了實現(xiàn)這一政策目標，他們往往運用各類政策工具引導其他行為主體去達成政策目標。［25］73操作層面的政策工具要求政策執(zhí)行者根據(jù)所面臨的實際情況有針對性地運用各類政策工具，屬于典型的直接治理范疇，一般會對相關主體行為產(chǎn)生直接和實際影響。操作層面政策工具主要關注政策工具的特征、政策工具的選擇與利用、政策工具的混合以及需要克服的政策實施問題。省級政府綠色治理操作層面政策工具，主要是省級政府為了實現(xiàn)環(huán)境治理主要目標，所采取引導個人、組織等社會主體行為的各類政策工具。省級政府綠色治理操作層面政策工具如表2所示。

（三）Z維度：戰(zhàn)略層面政策工具

相對于操作層面和戰(zhàn)術層面的政策工具，戰(zhàn)略層面政策工具的抽象性特征顯著，其主要作用是對政策網(wǎng)絡進行有效管理。戰(zhàn)略政策制定在采取政策工具之前需要接受“制度約束”的建議，然后才可以創(chuàng)造出一些可供使用的新條件。［25］74與操作層面和戰(zhàn)術層面治理不同的是，戰(zhàn)略治理被稱作一種元治理。政策網(wǎng)絡管理可以帶來網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的改變，這種改變可以為操作層面和戰(zhàn)術層面政策工具的有效使用提供更多機會和條件。政策網(wǎng)絡管理因而也提供了一個能夠有效塑造操作層面和戰(zhàn)術層面治理的參考框架。省級政府綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具，要求省級政府在綠色治理決策過程中強化環(huán)境政策網(wǎng)絡治理，以更好地指導操作層面與戰(zhàn)術層面政策工具的使用，從而有效實現(xiàn)綠色政策目標。省級政府綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具如表3所示。

三、樣本選取與研究方法

本文所選取的省級政府綠色治理政策文本樣本，均來源于31個省、直轄市、自治區(qū)政府④2012—2022年間公開出臺的關于生態(tài)環(huán)境保護相關政策文本（見表4）。之所以選擇省級政府綠色治理政策作為研究樣本，主要基于兩方面考量：一是省級政府綠色治理政策涵蓋的內(nèi)容較為全面，能夠有效地應用本文所構(gòu)建的理論分析框架；二是省級政府綠色治理政策是各省域范圍內(nèi)具有較強規(guī)范效應的宏觀性政策文件，有普遍的指導意義，具有一定的分析研究價值。

在研究方法層面，本文主要采用內(nèi)容分析法和扎根理論的方法思路對樣本政策文本進行分析。隨著各類研究技術的發(fā)展，文本挖掘、內(nèi)容分析及引文分析已經(jīng)成為政策分析技術的主要內(nèi)容。尤其是內(nèi)容分析法將定性與定量相結(jié)合，可用來分析政策工具及政策文本，已逐漸成為研究社會科學的主要方法之一。［28］扎根理論編碼是指從資料中獲取和發(fā)展概念和類屬，其編碼策略遵循“初始編碼—聚焦編碼—理論編碼”的遞進思路。［29］扎根理論是一種審查和解釋資料過程的典型質(zhì)性分析方法，其目的是從中發(fā)現(xiàn)意義、獲得理解以及發(fā)展經(jīng)驗知識。［30］在質(zhì)性分析過程中可以將文本分析視為扎根理論的一部分。［31］內(nèi)容分析法是對文獻內(nèi)容進行系統(tǒng)、客觀地定量分析的科學研究方法，可分析特定詞語或概念在多個文本或多個文本集中出現(xiàn)頻率、含義及其相互聯(lián)系。內(nèi)容分析法把媒介上的文字、非量化的有價值的信息轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，建立有意義的類目，分解交流內(nèi)容，并以此來分析信息的某些特征，其目的是弄清楚或測驗文獻本質(zhì)性的事實或趨勢，揭示文獻特有的隱性情報內(nèi)容，對事物發(fā)展作情報預測。［32］基于以上方法，本文借助Nvivo11Plus質(zhì)性分析軟件對已收集的政策樣本進行三級節(jié)點內(nèi)部編碼，量化分析省級政府綠色治理政策工具的選擇與組合情況。

四、政策文本單元編碼與統(tǒng)計分析

在內(nèi)容分析法中，“需要確定分析單元，即挖掘研究應考察的各項因素，這些因素應與分析目的有一種必然的聯(lián)系，且便于抽取操作”［33］。本文樣本分析類目主要依據(jù)“戰(zhàn)略層面政策工具—戰(zhàn)術層面政策工具—操作層面政策工具”的理論分析框架，將140份樣本政策文件中的相關政策條款作為基本分析單元。具體技術路線為：首先，將收集的140份政策文本內(nèi)容進行初步歸類整理；然后，以省級政府綠色治理政策工具分析框架的具體維度為依據(jù)，運用Nvivo11Plus質(zhì)性分析軟件逐一對樣本政策文本內(nèi)容節(jié)點進行兩輪編碼，最終形成了3個大維度、20個次維度、8394個具體節(jié)點的節(jié)點編碼表（見表5）。

（一）戰(zhàn)略層面政策工具維度分析

根據(jù)戰(zhàn)略層面政策工具分析框架與政策節(jié)點編碼分析，本文得到了31個省級政府綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具運用分布圖（見圖2）。圖中某一維度所占面積越大，表明其運用的頻次越高。

在戰(zhàn)略層面政策工具體系中，多元一致性表征治理結(jié)構(gòu)中各主體的組成程度，獨立性表征治理結(jié)構(gòu)中各主體的獨立程度，互賴性則表征治理結(jié)構(gòu)中各主體間關系的疏密與類型狀況。［34］由表5和圖2可知，省級政府綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具使用情況為：多元一致性維度占比最高（46.2%），獨立性維度次之（34.7%），互賴性維度最少（191%）。這從側(cè)面反映了省級政府綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具的使用傾向，即省級政府綠色治理政策更加偏重對目標群體行為的限制與引導，而在引導和推動構(gòu)建多元主體合作共治的現(xiàn)代綠色治理體系方面則略顯不足。

在多元一致性維度層面，多元一致性的典型特征是行為者對指引信號的敏感程度有極大的不同，如何有效引導目標群體參與綠色治理成為政府綠色治理政策制定與執(zhí)行的關鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)圖2節(jié)點編碼統(tǒng)計可知，多元一致性維度政策工具使用情況為：區(qū)分目標群體維度占比最高（41.6%），合作激勵維度次之（30%），進入壁壘維度相對較低（28.4%）。具體而言，“區(qū)分目標群體”工具使用頻率最高，這表明省級政府在綠色治理政策制定層面考量了治理對象的差異性特征，能夠根據(jù)治理對象的具體特質(zhì)屬性，制定有針對性的政策。政策制定的工作完成之后，執(zhí)行就成為政策系統(tǒng)的當務之急，而差異化的考量有利于精準地識別和鑒定政策對象，根據(jù)政策對象的特殊性和差異性給予合理而恰當?shù)奶幚?，避免政策?zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象。［35］從“合作激勵”工具使用情況來看，其使用頻率僅次于區(qū)分目標群體，彰顯了省級政府在綠色治理政策制定中注重引入社會資本等要素，著力完善環(huán)境治理的PPP模式與第三方治理模式。在環(huán)境治理領域引入社會資本，推進PPP模式，構(gòu)建以政府為核心、企業(yè)為載體、社會公眾積極參與的多元協(xié)同治理機制，能夠有效減輕政府財政負擔、降低社會主體投資風險、提升環(huán)境治理效率。［36］從“進入壁壘”工具使用情況來看，其使用頻率較前兩類政策工具相對較低，表明省級政府應進一步強化自然資源的生態(tài)紅線管控。生態(tài)紅線是指對于國家生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的關鍵生態(tài)保護區(qū)域邊界線，它不僅是國家或區(qū)域生態(tài)安全的“底線”，也是重要物種資源生存與發(fā)展所需的最小面積。［37］這就要求省級政府在綠色治理政策制定層面強化“底線”和“紅線”思維，創(chuàng)造性地運用更多政策工具來保障生態(tài)紅線目標落地落實。

在獨立性維度層面，獨立性意味著政策網(wǎng)絡中的行為者具有一定程度上的自主性。由于每個行動主體都有自己的行為參照框架，因此如何引導具有自主性的目標群體適應和參與政策框架內(nèi)容是推動政策落地落實的重要前提。圖2中獨立性維度政策工具使用情況為：改變參照框架維度占比最高（47.6%），公開的義務維度次之（342%），接近目標群體維度最低（18.2%）。具體而言，“改變參照框架”工具使用頻率最高，這表明省級政府在開展生態(tài)文明宣傳教育、培育繁榮生態(tài)文化以及提升居民生態(tài)素養(yǎng)等方面的政策工具設計較充分。生態(tài)文化是生態(tài)文明建設的靈魂和動力保障，良好的生態(tài)文化體系包括人與自然和諧發(fā)展、共存共榮的生態(tài)意識、價值取向和社會適應。［38］從“公開的義務”工具使用情況來看，其使用頻率僅次于改變參照框架，這表明隨著公眾環(huán)保意識與參與能力的提升，健全環(huán)境保護信息公開制度，依法及時公開環(huán)境治理信息，成為省級政府綠色治理政策工具體系的重要內(nèi)容之一。從“接近目標群體”工具使用情況來看，其使用頻率較前兩類政策工具相對較低，環(huán)境治理需要多元協(xié)同共治，僅僅依靠政府部門無法解決環(huán)境問題，亟需發(fā)揮公眾在治理過程中的作用。［39］這表明省級政府在引導公眾參與環(huán)境治理方面的激勵性政策工具運用有待加強，省級政府應持續(xù)夯實群眾參與環(huán)境治理的榮譽與獎勵體系建設。

在互賴性維度層面，行為主體過于相互依賴也會帶來治理困境，因為每一個行為主體都會利用這種相互依賴性為自身利益服務，大量的相互依賴關系往往會形成治理障礙。［25］82-83因此，政府在綠色治理政策制定中如何平衡這種依賴性關系是破除綠色治理障礙的關鍵抓手。圖2中互賴性維度政策工具使用

情況為：自組織高壓維度占比最高（521%），限制合作維度次之（39.4%），構(gòu)建整體網(wǎng)絡維度最低（8.5%）。以上政策工具組合使用比例表明，省級政府在互賴性層面政策工具運用更加注重對目標群體行為的調(diào)適（如鼓勵綠色生產(chǎn)、明確各方治理責任與義務），而疏于對整體合作網(wǎng)絡體系的構(gòu)建?！皹?gòu)建整體網(wǎng)絡”政策工具要求綠色治理政策要推動構(gòu)建多元主體合作共治的環(huán)境治理體系。多元化環(huán)境治理主體及其相互作用下的多元化主體合作共治強調(diào)共建共治共享的理念，明確主張在環(huán)境治理中構(gòu)建基于多元主體共同參與的環(huán)境治理模式，以期發(fā)揮政府、市場和社會機制在環(huán)境治理中的協(xié)同治理效應。［40］編碼分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)省級政府在綠色治理政策文本中未提及或很少提及構(gòu)建多元主體合作共治的環(huán)境治理體系，這說明省級政府在互賴性層面政策工具組合運用還處于失衡狀態(tài)。在我國多元共治的環(huán)境治理體系還未有效建立的情況下，綠色治理政策工具如果偏重對個體行為的調(diào)適，并不能有效解決治理困境，反而會產(chǎn)生新的治理障礙。基于共建共治共享的多元共治環(huán)境治理體系是行為主體依賴性關系形成的前提條件，因此，在有效的互賴性網(wǎng)絡形成之前，一味注重對個體行為調(diào)適的政策工具運用，往往很難形成治理合力，政策執(zhí)行效果將會大打折扣。

（二）戰(zhàn)術層面政策工具維度分析

根據(jù)戰(zhàn)術層面政策工具分析框架與政策節(jié)點編碼分析，本文得到了31個省級政府綠色治理戰(zhàn)術層面政策工具運用分布圖（見圖3）。

由表5和圖3可知，在戰(zhàn)術層面政策工具體系中，政策工具使用方式、運用速度、差異性考量、介入形式的合理組合，很大程度上會影響政策執(zhí)行的有效性。圖3是省級政府綠色治理戰(zhàn)術層面政策工具使用情況。其中，運用速度層面（快治理與慢治理）政策工具使用比例最高，占62.8%；使用方式層面（雙邊治理與多邊治理）政策工具排第二，占188%；差異性考量層面（一般治理與微調(diào)）政策工具占比次之，占15.3%；介入形式層面（直接治理與間接治理）的政策工具使用占比最少，僅3.1%。這表明省級政府在戰(zhàn)術層面政策工具使用過程中更傾向于工具運用速度和使用方式，對介入形式層面的政策工具使用相對較弱。同時，在不同層面，政策工具具體使用情況又呈現(xiàn)出不平衡的狀況，即運用速度層面的快治理遠多于慢治理，使用方式層面的雙邊治理遠多于多邊治理，差異性考量層面的一般治理遠超于微調(diào)。這說明了省級政府在政策工具應用方式選擇與組合方面還存在不協(xié)調(diào)的問題。

在政策工具使用方式層面，雙邊治理（77%）政策工具使用比例明顯超過多邊治理（23%），這說明省級政府綠色治理政策制定仍然以政府權威為基礎，通過制定一系列具有限制性、強制性特征的規(guī)則來倒逼政策目標群體遵從。之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于我國環(huán)境治理主要是由政府主導，基本遵循“經(jīng)濟靠市場，環(huán)?？空钡膫鹘y(tǒng)路徑［41］，這就使得政府綠色治理政策中行政性措施依然過多。雖然多元主體共建共治共享環(huán)境治理體系的理念已經(jīng)被提出，但是要改變傳統(tǒng)的由政府主導的行政性環(huán)境管理體制卻是一個長期的過程，不可能一蹴而就，在這一背景下基于協(xié)商的多邊治理政策工具運用就顯得較為薄弱。

在政策工具運用速度層面，快治理（92%）政策工具使用比例遠遠多于慢治理（8%）。由于政策網(wǎng)絡總是動態(tài)變化的，政府可以根據(jù)實際情況加速或延緩引導時間，以有效推動治理目標的實現(xiàn)。省級政府在政策工具運用速度方面明顯表現(xiàn)為快治理遠多于慢治理。在實際的綠色治理場域中，并非快治理工具使用越多越好，而是要綜合考量面臨的具體情況，將政策工具本身的特點與實際情況相結(jié)合。［42］可見，省級政府在政策工具運用速度方面還存在不平衡的情況。具體分析綠色治理復雜情勢，適時地運用慢治理政策工具對于實現(xiàn)政策目標也具有重要的作用。

在政策工具差異性考量層面，一般治理（681%）多于微調(diào)（31.9%）。一般治理意味著政府綠色治理政策未有效考量目標群體的差異性，這表明省級政府在綠色治理政策設計中對目標群體差異性考量不足，尤其是針對不同目標群體制定的差異化政策內(nèi)容稍顯不足。由于受到傳統(tǒng)環(huán)境政策和環(huán)境管理體制“一刀切”思想的影響，政府在綠色治理政策設計過程中容易忽視目標群體的特殊性與差異性［43］，這也極大地增加了綠色治理政策執(zhí)行的難度。在政策工具介入形式層面，間接治理（58.8%）多于直接治理（41.2%），表明政府開始以間接干預方式來推動環(huán)境治理，以市場激勵為主的間接治理手段運用逐漸增多。主要原因在于，改革開放以來我國逐步建立了以排污收費、環(huán)境補貼、環(huán)境保險、押金返還、排污權交易等為代表的市場激勵型環(huán)境治理機制，進一步完善了環(huán)境治理的市場化運作機制，這類市場激勵型環(huán)境治理機制，在增加政府財源的同時，產(chǎn)生了對市場的高度刺激，能夠有效降低治理成本。［44］

（三）操作層面政策工具維度分析

根據(jù)操作層面政策工具分析框架與政策節(jié)點編碼分析，本文得到了31個省級政府綠色治理操作層面政策工具運用分布結(jié)果（見圖4）。

操作層面政策工具是具有明確目標導向的，對目標群體的行為能夠產(chǎn)生直接影響和引導。圖4是省級政府綠色治理操作層面政策工具運用情況，具體表現(xiàn)為：強制型政策工具偏多（703%），自愿型政策工具不足（18.8%），混合型政策工具匱乏（10.9%）。這表明省級政府綠色治理操作層面政策工具運用呈現(xiàn)高強制性傾向。改革開放以來，雖然我國在環(huán)境體制方面做了一定的改革，但是命令控制型環(huán)境政策工具仍然是各級政府綠色治理的主導性政策工具。資源環(huán)境問題的市場失靈［45］，使得政府對環(huán)境的規(guī)制也就理所當然。但是政府往往也具有一定自利性，“晉升錦標賽”是其典型的表現(xiàn)，環(huán)境治理往往讓位于經(jīng)濟發(fā)展，命令控制型政策工具往往成為輔助政府發(fā)展經(jīng)濟的共謀策略，政府失靈在所難免?；旌闲驼吖ぞ哂直环Q為經(jīng)濟激勵型政策工具，從其使用情況來看，當前省級政府混合型政策工具運用還不充分。雖然我國已經(jīng)初步建立了以排污收費、環(huán)境補貼、環(huán)境保險、押金返還、排污權交易等為代表的混合型綠色治理政策工具體系［2］79，但是很多工具還處于初創(chuàng)與試點階段，尤其是排污交易與生態(tài)保險等政策工具還處于初期的試點與觀察階段，一些省級政府對這類政策工具的使用還處于觀望狀態(tài)。當前我國環(huán)境治理政策的工具偏好表現(xiàn)為：行政處罰式的強制型政策工具使用最多，其次是市場經(jīng)濟性政策工具，自愿型政策工具使用最少。［46］從自愿型政策工具使用情況來看，省級政府自愿型政策工具運用明顯偏少。一方面，在“強政府—弱社會”的背景下，我國社會組織、社區(qū)等社會力量發(fā)育不完善、缺乏獨立性和自主性，且公眾個體未完全成長為獨立的行為主體，難以形成多維度、全方位的參與路徑［47］，這一情況也助推了省級政府對強制型政策工具的使用。另一方面，環(huán)保社會組織參與環(huán)境治理體制不健全，發(fā)揮作用的空間有限，主要表現(xiàn)為環(huán)保社會組織提起公益訴訟的條件較為嚴格。［48］以上這些因素使得自愿型環(huán)境政策工具在綠色治理過程中使用有限，而自愿型政策工具的匱乏則不利于社會力量參與環(huán)境治理，掣肘多元主體合作共治的綠色治理體系的構(gòu)建。

五、結(jié)論、啟示與進一步討論

（一）研究結(jié)論

通過政策文本的內(nèi)容分析，基于治理層次政策工具理論分析框架，本文得出了省級政府綠色治理政策工具選擇的基本傾向：第一，戰(zhàn)略層面政策工具運用呈現(xiàn)“強獨立行為限制與引導，弱多元共治體系構(gòu)建”，這說明省級政府戰(zhàn)略層面政策工具的組合運用與當前多元共治環(huán)境治理體系構(gòu)建的基本治理理念和要求還有一定差距;第二，戰(zhàn)術層面政策工具運用呈現(xiàn)“行政性方式為主，工具組合比例失調(diào)”，這表明省級政府戰(zhàn)術層面政策工具的組合運用有悖于當前國家倡導的多元、互動、協(xié)商的綠色治理理念；第三，操作層面政策工具運用呈現(xiàn)“高強制性，低自治（參與）性”，這表明省級政府操作層面政策工具運用還未能有效調(diào)動公眾、社會組織等社會力量參與到綠色治理過程中來。

（二）啟示

根據(jù)省級政府綠色治理政策工具選擇傾向與上述不同維度的具體內(nèi)容分析，本文有針對性地提出完善省級政府綠色治理政策工具體系的對策建議。

1.戰(zhàn)略層面：推動構(gòu)建多元主體合作共治的現(xiàn)代綠色治理網(wǎng)絡體系

綠色治理戰(zhàn)略層面政策工具主要從政策網(wǎng)絡層面對綠色治理過程進行頂層設計。政策網(wǎng)絡主要是指參與某一政策問題的相關行為者的集合［49］，如何有效平衡這些行為者之間的關系是政府綠色治理政策實施的關鍵環(huán)節(jié)。針對當前省級政府綠色治理“強獨立行為限制與引導，弱多元共治體系構(gòu)建”的政策工具運用現(xiàn)狀，有必要推動構(gòu)建多元主體合作共治的綠色治理體系。在多元一致性層面，省級政府一方面應強化合作激勵政策工具運用，引導多元主體參與到綠色治理過程中來；另一方面，還應強化“區(qū)分目標群體”政策工具運用，充分考量行為主體的差異性，有針對性地制定精細化的引導政策。在獨立性層面，省級政府應進一步強化“接近目標群體”和“改變參照框架”政策工具的組合運用，從物質(zhì)獎勵、意識引導方面推動社會力量參與到綠色治理中來；同時，還要持續(xù)加強“公開義務”政策工具的運用，強化政府環(huán)境信息公開力度，保障參與主體的知情權。在互賴性層面，省級政府應有效加強“構(gòu)建整體網(wǎng)絡”政策工具運用，通過明確的政策、法規(guī)等權威文件引導和推動構(gòu)建多元主體共建共治共享的現(xiàn)代綠色治理網(wǎng)絡體系。

2.戰(zhàn)術層面：工具選擇與組合應符合“聰明治理”的要求

“聰明治理”強調(diào)政策工具的組合與選擇要符合政策網(wǎng)絡特征，契合治理的核心價值，轉(zhuǎn)換治理方式，從而提升政策工具運用效果。在政策工具使用方式層面，省級政府應減少“雙邊治理”政策工具運用，增加“多邊治理”政策工具運用，實現(xiàn)環(huán)境保護由“政府制定規(guī)則，社會被動參與”向“共同制定規(guī)則，激發(fā)社會活力”轉(zhuǎn)變。在政策工具運用速度層面，省級政府應有效平衡“快治理”與“慢治理”政策工具運用，適當增加“慢治理”政策工具運用。生態(tài)環(huán)境保護是一個漫長的工程，不可能一蹴而就，觀念的轉(zhuǎn)變、污染治理、體制機制的完善都需要逐步推進，這就需要“慢治理”政策工具運用來加以平衡。在差異性考量層面，省級政府應減少“一般治理”政策工具運用，增加“微調(diào)”政策工具運用。具體而言，省級政府在政策制定與執(zhí)行中應充分考慮目標群體的特殊性與差異性，分類、分層、分級、因地制宜地推動環(huán)境保護工作，構(gòu)建和完善精細化的綠色治理模式。在介入形式層面，省級政府應進一步強化“間接治理”政策工具運用，完善生態(tài)保護市場化激勵的體制機制，有效降低綠色治理成本。

3.操作層面：增加非強制性政策工具的運用

政策工具應隨著理論進步與實踐發(fā)展而不斷推陳出新。在環(huán)境治理過程中，要注重根據(jù)實際條件以及治理需求，不斷開發(fā)新興政策工具，對已有環(huán)境政策工具箱予以補充。［50］當前在治理主體利益多元化背景下，強制型政策工具往往很難滿足多元主體參與的要求，需要強化非強制型政策工具運用。非強制型政策工具主要以市場與社會力量為主要工具載體，能夠充分發(fā)揮市場與社會的作用。因此，省級政府在綠色治理操作層面政策工具運用過程中需要降低強制型政策工具運用比例，加強混合型政策工具與自愿型政策工具運用，完善市場與社會參與的法律保障機制與社會保障機制，進一步健全基于市場機制的混合型綠色政策工具體系，完善環(huán)保公益訴訟制度，從而有效引導公眾綠色生活、企業(yè)綠色生產(chǎn)、環(huán)保社會組織綠色維權。

（三）進一步討論

本文通過質(zhì)性研究方法對省級政府綠色治理政策文本進行了探索性的量化研究，仍存在需進一步探討之處：一是理論分析框架的適用性問題，本文構(gòu)建的理論框架主要是基于國外學者提出的治理層次政策工具理論，該理論要素在中國場域下的環(huán)境保護政策工具是否完全契合還值得進一步探討；二是政策工具對比分析的問題，本文盡管對31個省級政府綠色治理政策文本進行了量化分析，但是缺乏從橫向?qū)用鎸Σ煌〖壵吖ぞ哌\用的差異性進行考察，需要在今后的研究中進一步深入探討；三是研究結(jié)果誤差的問題，本文搜集的政策文本數(shù)量多，編碼過程中文本閱讀量大，難免會存在文本信息搜集不健全、編碼信息不全面等問題，需要在今后研究中進一步完善和充實研究結(jié)論。

注釋：

①這8種政策工具從影響者角度可以分為勸告、法律、補助、服務的傳遞；從探索者角度可以分為調(diào)查、登記、咨詢、統(tǒng)計4類，從而形成了NATO的政策工具模型。

②聰明的治理一詞表述源于H·A·德·布魯金等學者在《對政策工具的背景性探討》一文，其在文中將政策工具分為戰(zhàn)略、戰(zhàn)術、操作三大層面，其中戰(zhàn)術層面的治理被作者描述為“聰明的治理”，意在強調(diào)政策工具的運用要在符合政策網(wǎng)絡特質(zhì)的基礎上，運用不同的方式來對政策工具加以應用，以符合政策網(wǎng)絡主體與政策營銷環(huán)境的需要?；诖耍疚脑趹?zhàn)術層面政策工具的相關論述也采用此種表述。

③本文中的代表性標志性詞主要是在政策文本編碼過程中抽取出來的高頻詞代表性詞匯，目的是為了更好地解釋和理解治理層次的政策工具。

④港澳臺地區(qū)政府的綠色治理政策本文不在本研究范圍之內(nèi)。

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責任編輯：曲紅

QuantitativeResearchonGreenGovernancePolicyTextofProvincialGovernmentsfromthePerspectiveofPolicyTools

——BasedontheEnvironmentalProtectionPolicyTextsofProvincialGovernmentsfrom2012to2022

RANLian MAYinchao

（1.SchoolofLawandSociology，XihuaUniversity，Chengdu610039，Sichuan，China；

2.SchoolofEconomicsandManagement，CivilAviationFlightUniversityofChina，Guanghan618307，Sichuan，China）

Abstract：Thegovernmentsgreengovernancepolicyisthekeytopromotingtheharmoniouscoexistencebetweenhumanandnature.Basedontheframeworkforanalysisofpolicytoolsatthegovernancelevel，environmentalprotection- relatedpolicytextsissuedby31provincialgovernmentsinChinaareusedasthesamplesforanalysis，andthecontentanalysismethodandNvivo11Plusqualitativeanalysissoftwareareusedtoquantitativelyanalyzetheselectionandcombinationofgreengovernancepolicytoolsofprovincialgovernments.Itisfoundthattheprovincialgovernmentsare"strongindependentbehaviorrestrictionandguidanceandweakmulti- governancesystemconstruction"atthestrategiclevel，"predominantlyadministrativeinapproachanddisproportionateinthecombinationoftools"atthetacticlevel，and"highincoercion，lowinautonomy（participation）"attheoperationallevel.Basedonthis，thecountermeasuresandsuggestionsforoptimizingthegreengovernancepolicytoolsystemoftheprovincialgovernmentareproposed：promotetheconstructionofamoderngreengovernancenetworksystemamongmultipleactorsatthestrategiclevel，meettherequirementsof"smartgovernance"atthetacticallevel，andincreasetheuseofnon- coercivepolicytoolsattheoperationallevel.

Keywords：provincialgovernment;policytools;greengovernance;ecologicalcivilization

英文編校：馬志強