農(nóng)機行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和建議

張先鋒 楊百峰

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)機駕駛操作人員、農(nóng)機行政執(zhí)法三者之間相互影響、相互作用，探索三者之間的關(guān)系，完善監(jiān)管機制，創(chuàng)新執(zhí)法手段，對保障農(nóng)機安全生產(chǎn)有重要意義。首先分析農(nóng)機行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和存在問題，其次淺析并提出農(nóng)機行政執(zhí)法發(fā)展方向和應(yīng)對措施。目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已全面實施，國務(wù)院《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》正有序推進，農(nóng)業(yè)機械化是實現(xiàn)以上目標的有效途徑，而農(nóng)機監(jiān)督管理、農(nóng)機行政執(zhí)法就是農(nóng)業(yè)機械安全中最基本的保障。特別是現(xiàn)在，農(nóng)機行政執(zhí)法工作在實踐中存在許多突出問題，影響了農(nóng)業(yè)機械人事權(quán)和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展。厘清農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)機駕駛操作人員、農(nóng)機行政執(zhí)法三者之間的關(guān)系和相互作用，在法律法規(guī)框架下探索三者之間有效運行，完善監(jiān)管機制，創(chuàng)新執(zhí)法手段，保障農(nóng)機行政執(zhí)法工作科學有效開展有重要意義。因此，針對農(nóng)機行政執(zhí)法過程中存在的問題進行分析探討，并提出相應(yīng)的應(yīng)對措施，以期能夠為政府、行業(yè)部門及執(zhí)法人員提供參考。

一、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)機駕駛操作人員、農(nóng)機行政執(zhí)法三者現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)機械。目前，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)業(yè)機械投入使用模式基本有兩大類，一類是農(nóng)機合作社（或種糧大戶）用農(nóng)業(yè)機械，另一部分是散戶用農(nóng)業(yè)機械。農(nóng)機合作社用農(nóng)業(yè)機械基本沒什么問題，駕駛證、牌照基本齊全且在有效期內(nèi)，但是廣大散戶所使用的拖拉機、聯(lián)合收割機等就大不一樣，絕大多數(shù)沒有駕駛證、牌照，但在田間作業(yè)和道路行駛的隨處可見。

（二）農(nóng)機駕駛操作人員。在農(nóng)機合作社登記下的農(nóng)機駕駛操作人員一般都有駕駛操作證件，因為在農(nóng)機合作社成立時，駕駛操作證件是成立的審查項目和前置條件。在散戶中，農(nóng)業(yè)機械的操作人絕大多數(shù)是農(nóng)民，法律意識、安全意識淡薄，沒有申領(lǐng)駕駛操作證件的意識，加上文化層次淺，怕麻煩，因而不會主動去主動申請駕駛操作證件。對農(nóng)業(yè)機械操作技能獲取基本都是從周邊農(nóng)民的傳幫獲得，無正規(guī)培訓，對農(nóng)業(yè)機械的駕馭和處理農(nóng)機應(yīng)急事件的能力非常差，甚至違反農(nóng)機操作規(guī)程，后患非常多。

（三）農(nóng)機行政執(zhí)法。農(nóng)機行政執(zhí)法機構(gòu)一般集中在地市、區(qū)縣兩級。從機構(gòu)設(shè)置來看，地市級一般是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，縣級有的在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)（農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊），有的在區(qū)縣綜合行政執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)，兼行使農(nóng)機行政執(zhí)法職能。從執(zhí)法人員來看，在機構(gòu)改革后農(nóng)機執(zhí)法人員大多是多部門抽調(diào)組合組建的隊伍，基本是農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機等職能部門人員分流而來，真正農(nóng)機職能部門劃轉(zhuǎn)為農(nóng)機行政執(zhí)法的人員很少，加上懂農(nóng)機專業(yè)的人更少，導致目前的農(nóng)機行政執(zhí)法隊伍整體業(yè)務(wù)知識能力弱。

二、農(nóng)機行政執(zhí)法與農(nóng)機領(lǐng)域的違法行為分析

農(nóng)機行政執(zhí)法機構(gòu)或農(nóng)業(yè)機械化主管部門管理的行政相對人是農(nóng)民或合作化組織，合作化組織組成個體其實還是農(nóng)民，他們操作農(nóng)業(yè)機械除了道路營運（由交警管制），其他就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（其實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中非法載人實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動延續(xù)的一部分）。農(nóng)機行政執(zhí)法約束管制的這部分違法行為主要有四類：一是未取得證書和牌照投入使用的；二是未取得農(nóng)機駕駛操作證件的；三是違規(guī)載人的；四是操作證件使用不相符的。農(nóng)機存在事故隱患，告知后繼續(xù)使用的。

一般來說，農(nóng)民在社會生產(chǎn)關(guān)系中是弱勢群體，文化層次較低，守法意識差，處罰后經(jīng)濟承受能力弱。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民投入使用的農(nóng)業(yè)機械缺少“兩證一照”，基本屬于“圖省事”，而且農(nóng)民的違法性一般不是獲利性違法，而是圖省事的后果，所以對于上述四類違法在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中就非常普遍，一般是先批評教育，或者對其限期整改，拒不整改的，才使用行政處罰。

三、針對農(nóng)機行政執(zhí)法問題的應(yīng)對措施

（一）目前農(nóng)機行政執(zhí)法遵照的法規(guī)只有《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》，其中的罰則條款許多是：先責令改正，給予警告，拒不改正的再給予處罰，這對農(nóng)機執(zhí)法人員來說，這樣的條款很難先后有效執(zhí)行，什么是“拒不改正”標準不好評定。建議這樣的條款修改成責令改正、給予警告，并給予處罰，罰款的額度可以稍低，使當事人能現(xiàn)場虛心接受處罰，又不至于有較大抵觸情緒。

（二）農(nóng)機行政執(zhí)法中處罰程序應(yīng)多采用交警部門現(xiàn)場貼票出單方式執(zhí)行，當事人（農(nóng)民）能保證在規(guī)定的時間內(nèi)把罰款繳納到位即可。如果不繳納或繳納不及時，可以和個人信用約束機制關(guān)聯(lián)，列入征信系統(tǒng)進行管制，或加處滯納金，甚至申請法院強制執(zhí)行。

（三）農(nóng)機行政執(zhí)法數(shù)據(jù)、農(nóng)機監(jiān)督管理數(shù)據(jù)應(yīng)和交警部門共享。通過聯(lián)防聯(lián)控機制與交警部門聯(lián)合執(zhí)法，以此有效打擊農(nóng)機上道路行駛時的違規(guī)違法行為。除此之外，農(nóng)機行政執(zhí)法部門應(yīng)建立大數(shù)據(jù)的執(zhí)法系統(tǒng)，針對農(nóng)機違規(guī)違法行為，利用互聯(lián)網(wǎng)進行結(jié)果處理公示，保障農(nóng)機行政執(zhí)法工作的透明性、公平性和公正性。同時，利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)篩查比對功能，能有效預(yù)防一些違法行為傾向，預(yù)判甚至提出一些農(nóng)機行政執(zhí)法、農(nóng)機監(jiān)督管理針對性措施。

（四）農(nóng)機行政執(zhí)法的對象（行政相對人和農(nóng)業(yè)機械）數(shù)量龐大，相對而言，農(nóng)機行政執(zhí)法人員卻很少，農(nóng)機專業(yè)執(zhí)法人員更少，農(nóng)機行政執(zhí)法根本無法有效覆蓋，執(zhí)法空白地帶非常多。如果這塊農(nóng)機行政執(zhí)法職能整體劃轉(zhuǎn)給交警部門，執(zhí)法效果會更好，因為交警部門的執(zhí)法震懾力大，這樣需要的農(nóng)機領(lǐng)域執(zhí)法人員數(shù)量就會少，從編制的角度來說也會節(jié)省一些編制資源。另外，農(nóng)機的道路交通執(zhí)法本來就在公安交通管理部門，對于執(zhí)法的領(lǐng)域、業(yè)務(wù)、法律界定交警部門的執(zhí)法人員本來就很熟悉，歸屬到一個（交警）部門管理，執(zhí)法應(yīng)該更順暢。

總之，作為農(nóng)機行政執(zhí)法人員，應(yīng)從執(zhí)法理念上進行積極轉(zhuǎn)變，立法要從法律法規(guī)層面對現(xiàn)有的農(nóng)機行政執(zhí)法體系進行逐步完善，體制、事權(quán)和職能分配也要根據(jù)國家機構(gòu)改革進行適應(yīng)性改變。從主觀上講，要重視農(nóng)機行政執(zhí)法人員專業(yè)能力的提升，在執(zhí)法工作中要科學引入各種新技術(shù)、新裝備，積極運用大數(shù)據(jù)、關(guān)聯(lián)執(zhí)法平臺等，以此保證農(nóng)機行政執(zhí)法工作的現(xiàn)代化、科學化，從而能更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。