科研經(jīng)費(fèi)“包干制”對(duì)科研院所的影響及應(yīng)對(duì)策略
——以L 科研院所為例

付潔芳 陳 建

（作者單位：中國(guó)科學(xué)院蘭州化學(xué)物理研究所）

一、研究背景

隨著國(guó)家對(duì)科技領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入，國(guó)家對(duì)科技創(chuàng)新及資金的使用效益需求也越發(fā)明顯。一直以來(lái)，我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用采取的是預(yù)算制，即科研經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來(lái)使用[1]。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)編制預(yù)算書(shū)，項(xiàng)目審批依據(jù)已批復(fù)的任務(wù)書(shū)按照預(yù)算科目?jī)?nèi)容和金額執(zhí)行，在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中遇到預(yù)算調(diào)劑要經(jīng)相關(guān)部門審批，待項(xiàng)目結(jié)題時(shí)資金委托方派第三方對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況及科研產(chǎn)出進(jìn)行審定。這樣做的好處是經(jīng)費(fèi)按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，減少經(jīng)費(fèi)使用的隨意性，對(duì)經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用起到一定的效果。

但是科學(xué)研究是人的創(chuàng)造性活動(dòng)，本身具有不確定性，在項(xiàng)目開(kāi)始前把預(yù)期要使用的設(shè)備、耗材以及每個(gè)科目的經(jīng)費(fèi)使用數(shù)量，等提前規(guī)劃出來(lái)，這樣在一定程度上限制了科研規(guī)律的客觀性。在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，技術(shù)路線的修改或科目之間的調(diào)劑需要經(jīng)相關(guān)部門審批后才能執(zhí)行，耗費(fèi)了很多時(shí)間和精力。同時(shí)，科研人員缺乏財(cái)務(wù)知識(shí)，但經(jīng)費(fèi)管理在預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報(bào)銷、經(jīng)費(fèi)調(diào)整以及結(jié)題驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)中卻是必不缺少的部分。因此，在實(shí)際工作中，科學(xué)家除了精心組織科研工作外，還要花費(fèi)時(shí)間與精力在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，這樣煩瑣的財(cái)務(wù)工作確實(shí)在一定程度上影響了科研工作的進(jìn)行。

2019 年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告提出，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用[2]。開(kāi)展“包干制”試點(diǎn)的根本目的就是進(jìn)一步破除對(duì)科研人員在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的束縛，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，落實(shí)“放管服”，激發(fā)創(chuàng)新活力，提升科研績(jī)效。

二、“包干制”的適用范圍和具體實(shí)施

（一）我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的適用范圍

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院從經(jīng)費(fèi)管理、“放管服”、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面先后出臺(tái)了一系列政策，目的都是深化科研經(jīng)費(fèi)改革，激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性。在很大程度上，這些政策在項(xiàng)目管理中簡(jiǎn)化了預(yù)算編制、精簡(jiǎn)了過(guò)程檢查，賦予科研單位和科研人員更大自主決策權(quán)，切實(shí)減輕了科研人員負(fù)擔(dān)。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”是在國(guó)家對(duì)科技經(jīng)費(fèi)投入力度加大、強(qiáng)化原始創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的背景下提出的。目前，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)“包干制”沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但歸根結(jié)底都是為進(jìn)一步破除對(duì)科研人員的束縛，探索營(yíng)造自由寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。我國(guó)現(xiàn)行的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”包含兩種形式，一種是在項(xiàng)目層面對(duì)特定項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行整體包干，一種是對(duì)特定預(yù)算科目進(jìn)行包干。

（二）“包干制”在L 科研院所的實(shí)施

1.對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行包干

L 研究所制定的科研項(xiàng)目“包干制”管理制度是貫徹國(guó)家關(guān)于科研領(lǐng)域“放管服”要求，以尊重科研規(guī)律及科研人員創(chuàng)新、營(yíng)造良好科研生態(tài)、激發(fā)創(chuàng)新活力為原則。結(jié)合研究所實(shí)際情況，對(duì)部分試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及國(guó)家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)試行“包干制”，對(duì)下達(dá)的經(jīng)費(fèi)單獨(dú)設(shè)立核算賬號(hào)。主要體現(xiàn)在以下幾方面：項(xiàng)目申請(qǐng)人在提交申請(qǐng)書(shū)和獲批項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交計(jì)劃書(shū)時(shí)，均無(wú)須編制項(xiàng)目預(yù)算，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)研究需要在經(jīng)費(fèi)使用范圍內(nèi)自主決定使用，無(wú)科目支出內(nèi)容及金額比例限制。管理費(fèi)由單位實(shí)際管理情況與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人協(xié)商確定?？?jī)效支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研工作需要和單位相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)任務(wù)書(shū)確定的目標(biāo)和指標(biāo)自主使用經(jīng)費(fèi)，簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)過(guò)程檢查和財(cái)務(wù)驗(yàn)收管理。

項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際使用情況編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算，經(jīng)財(cái)務(wù)、科研部門審核后，在研究所內(nèi)網(wǎng)公開(kāi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算和項(xiàng)目結(jié)題/成果報(bào)告，接受監(jiān)督[3]。公示無(wú)異議后，將經(jīng)費(fèi)決算上報(bào)主管部門。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行承諾制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽署承諾書(shū)，對(duì)于納入“包干制”試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行“負(fù)面清單”管理。

2.對(duì)差旅費(fèi)及因公臨時(shí)出國(guó)（境）中住宿費(fèi)自行選擇包干

對(duì)具備要求的部分費(fèi)用進(jìn)行包干，如國(guó)內(nèi)及因公臨時(shí)出國(guó)（境）差旅費(fèi)中的住宿費(fèi)。規(guī)定在同一城市連續(xù)出差相應(yīng)天數(shù)及以下，住宿費(fèi)報(bào)銷按照出差地住宿標(biāo)準(zhǔn)的上限采取“包干制”，超支部分由個(gè)人自行承擔(dān)。在符合“包干制”條件下，住宿費(fèi)由出差人自行選擇其中一種方式進(jìn)行報(bào)銷，實(shí)行“包干制”的差旅費(fèi)報(bào)銷時(shí)可不提供住宿費(fèi)發(fā)票。

三、“包干制”對(duì)科研院所的影響分析

（一）“包干制”實(shí)施的有利影響

1.深化科研領(lǐng)域改革，創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理模式

在研究所已實(shí)施的“包干制”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)制度中，按照“能放則放、該簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”的原則，采取“可做可不做的審批一律不做，可有可無(wú)的環(huán)節(jié)一律取消”的辦法，充分調(diào)動(dòng)了廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，從而增強(qiáng)了科研人員的自信心和成就感。項(xiàng)目編制前，不需要編制預(yù)算書(shū)，根據(jù)科研需要和進(jìn)度合理安排經(jīng)費(fèi)支出，這種模式擺脫了傳統(tǒng)按照已批復(fù)任務(wù)書(shū)嚴(yán)格執(zhí)行的限制，讓科研經(jīng)費(fèi)的使用與科研任務(wù)掛鉤。

2.肯定智力勞動(dòng)和價(jià)值，激發(fā)科技創(chuàng)新動(dòng)力

已實(shí)行的試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中要求，績(jī)效支出應(yīng)結(jié)合一線科研人員的實(shí)際工作安排發(fā)放，充分發(fā)揮績(jī)效支出的激勵(lì)作用，具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研需要和研究所相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定。這一規(guī)定極大提升了從事該項(xiàng)目的科研人員專心科研工作的積極性，激發(fā)了科技創(chuàng)新動(dòng)力。

規(guī)定對(duì)符合條件的住宿費(fèi)自行選擇包干，按照中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員赴地方差旅住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約定限額標(biāo)準(zhǔn)，一般高于實(shí)際住宿費(fèi)用，在一定程度上提高了科研人員待遇，調(diào)動(dòng)了科研人員走出去爭(zhēng)取項(xiàng)目的積極性。

3.強(qiáng)化信息公開(kāi)，推進(jìn)科研誠(chéng)信體系建設(shè)

試點(diǎn)項(xiàng)目“包干制”在充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，規(guī)定在單位內(nèi)網(wǎng)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)決算和項(xiàng)目結(jié)題（成果）報(bào)告，引導(dǎo)科研人員提升科研誠(chéng)信意識(shí)，努力營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的良好科研環(huán)境。將科研誠(chéng)信要求納入常態(tài)化管理，促進(jìn)科研人員自覺(jué)踐行科研誠(chéng)信要求。對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中存在重大違規(guī)違紀(jì)等行為的，將項(xiàng)目負(fù)責(zé)人納入科研誠(chéng)信記錄，這些都進(jìn)一步提升了科研誠(chéng)信體系建設(shè)。

（二）“包干制”實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.實(shí)施“包干制”動(dòng)力不足，給經(jīng)費(fèi)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)

“包干制”的核心在于“放”，但絕不是放任不管。“包干制”打破了以往項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算制的結(jié)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)管理者只需重視預(yù)算管理經(jīng)費(fèi)總數(shù)和經(jīng)費(fèi)決算審計(jì)，減少了經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的預(yù)算審批和科目比例管控?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”是在新時(shí)代背景下提出的，對(duì)科技創(chuàng)新及社會(huì)變革都具有重要意義，但在操作中沒(méi)有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)可借鑒，怎么與現(xiàn)有其他制度有效融合，管理方式、流程上如何優(yōu)化才能激發(fā)科研人員持續(xù)釋放原始創(chuàng)新動(dòng)力，承擔(dān)單位在實(shí)際工作中具體怎么管，管的程度如何以及單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與相關(guān)職能部門各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任仍需進(jìn)一步探索，這些都對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2.配套監(jiān)管體系不完善，影響政策落地

對(duì)科研項(xiàng)目推行“包干制”試點(diǎn)，科研院所既是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管主體，同時(shí)又是使用主體，雙重責(zé)任意味著需要更加明確、完善的管理體系。單位職能部門精細(xì)化、規(guī)范化的管理水平一定程度上影響了科研項(xiàng)目的最終驗(yàn)收。整個(gè)單位有效運(yùn)轉(zhuǎn)除了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人外，更依賴于財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研及監(jiān)審等部門有效協(xié)作，依托于單位有效的內(nèi)部控制體系。在現(xiàn)有信息系統(tǒng)模式下，單位部門內(nèi)部已持續(xù)精簡(jiǎn)深化落實(shí)“放管服”，但部門間未形成通力協(xié)作，如科研人員采購(gòu)設(shè)備或耗材需要預(yù)先采購(gòu)申請(qǐng)、審批，這些審批完成后才能購(gòu)買，但科研條件與綜合財(cái)務(wù)模塊系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制關(guān)聯(lián)，科研人員在財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)未關(guān)聯(lián)科研條件模塊，造成資金雙重凍結(jié)，影響了剩余可用資金?！鞍芍啤敝辉趥€(gè)別試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展，未對(duì)單位層面全部項(xiàng)目放開(kāi)，因此不同管理模式同時(shí)并行，不利于經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一化管理。

3.相關(guān)政策宣傳不足，預(yù)算執(zhí)行存在風(fēng)險(xiǎn)

“包干制”是對(duì)科研項(xiàng)目領(lǐng)域“放管服”的重大突破，在經(jīng)費(fèi)使用中強(qiáng)調(diào)減少過(guò)程檢查，一方面給予了科研人員充分信任，釋放了科研創(chuàng)新動(dòng)力，另一方面卻給經(jīng)費(fèi)日常管理帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)差旅費(fèi)中的住宿費(fèi)規(guī)定在同一城市連續(xù)出差四天三晚的可以實(shí)行“包干制”，雖然一定程度增加了科研人員外出交流的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)了創(chuàng)新意識(shí)，但不可避免地存在多領(lǐng)取交通和伙食補(bǔ)助及住宿費(fèi)的嫌疑。如某次差旅，飛機(jī)落地或火車到站跨了第二天凌晨，科研人員以為符合“四天三晚”住宿費(fèi)“包干制”，認(rèn)為第四天的交通和伙食補(bǔ)助以及第三晚的住宿費(fèi)可正常領(lǐng)取。根據(jù)實(shí)質(zhì)重于形式原則，財(cái)務(wù)審核人員強(qiáng)調(diào)第四天補(bǔ)助可以領(lǐng)取，但沒(méi)有發(fā)生實(shí)際住宿，因此第三晚住宿費(fèi)不能領(lǐng)取。這樣就需要重新在線填寫(xiě)報(bào)銷單，領(lǐng)導(dǎo)們重新審批，影響了報(bào)銷效率；同時(shí)，溝通不暢又容易激發(fā)科研人員怨氣，未達(dá)到“包干制”的初衷。

隨著國(guó)家對(duì)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度等公共財(cái)政改革的深入推進(jìn)，科研項(xiàng)目實(shí)行的績(jī)效監(jiān)控和自評(píng)均要求全口徑預(yù)算執(zhí)行考核，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行較慢的有可能影響下年撥款，甚至為提高預(yù)算執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)突擊花錢嫌疑。從這個(gè)角度看，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”在一定程度上不利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理。

四、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”應(yīng)對(duì)策略

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，加大宣傳力度推動(dòng)政策落地

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)試行“包干制”，強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新以任務(wù)、目標(biāo)為導(dǎo)向，允許存在自由探索的空間，這是一種新的管理模式。在具體使用過(guò)程中只有通過(guò)試點(diǎn)先行，結(jié)合實(shí)際情況不斷推進(jìn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成一套完整、規(guī)范、操作性強(qiáng)的科研經(jīng)費(fèi)管理方式，才能推動(dòng)制度不斷優(yōu)化。在這一過(guò)程中，探索如何與現(xiàn)有其他制度有效融合，減少制度間相互“打架”，同時(shí)強(qiáng)化放權(quán)、減負(fù)、激勵(lì)，通過(guò)改革制度與管理方式等來(lái)激發(fā)科研人員更大的自由度與獲得感，從而提升科研人員對(duì)原始創(chuàng)新能力的積極性。單位相關(guān)部門應(yīng)對(duì)“包干制”項(xiàng)目制度或報(bào)銷管理加大宣傳力度，深化科研人員對(duì)“包干制”的了解，強(qiáng)化對(duì)制度的理解及掌握。同時(shí)，將各種特殊問(wèn)題加以宣傳，提高知曉率，避免影響報(bào)銷效率或存在投機(jī)心理。

（二）深化配套改革，完善內(nèi)部控制機(jī)制

抓好單位“一盤棋”謀劃，推進(jìn)職能部門運(yùn)行監(jiān)管“一體化”?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理涉及科技、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、監(jiān)審等部門，加強(qiáng)跨部門協(xié)作，打通部門間壁壘，強(qiáng)化信息共享，減少對(duì)項(xiàng)目研究過(guò)程的干預(yù)。強(qiáng)化信息技術(shù)的深度應(yīng)用，進(jìn)一步落實(shí)和明確各管理部門的經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任，嵌入試點(diǎn)包干項(xiàng)目及未實(shí)行包干項(xiàng)目的相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理制度與流程、預(yù)算執(zhí)行、報(bào)銷風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等，搭建與各類項(xiàng)目相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理信息平臺(tái)，讓科研經(jīng)費(fèi)信息及時(shí)、安全、公開(kāi)、透明地到達(dá)相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理部門，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享[4]，讓科研經(jīng)費(fèi)全流程可控。將監(jiān)督融于日常管理，通過(guò)信息系統(tǒng)將各項(xiàng)制度、風(fēng)險(xiǎn)要素等結(jié)合項(xiàng)目周期對(duì)預(yù)算執(zhí)行約束，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審核。

（三）創(chuàng)新人才薪酬分配機(jī)制，發(fā)揮績(jī)效支出激勵(lì)作用

“包干制”規(guī)定績(jī)效支出由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研工作需要和單位相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定，給予了科研人員薪酬支配更大的自主權(quán)與分配權(quán)?！鞍芍啤钡膶?shí)施雖然使科研人員待遇有所提升，但并不意味著提高科研人員待遇要依靠科研經(jīng)費(fèi)。解決科研人員待遇問(wèn)題，要以“包干制”為契機(jī)，創(chuàng)新人才薪酬分配機(jī)制，建立健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實(shí)際貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的分配政策，發(fā)揮績(jī)效支出激勵(lì)作用，對(duì)主要科研團(tuán)隊(duì)或核心骨干在分配績(jī)效工資時(shí)予以傾斜，調(diào)動(dòng)和激發(fā)科研人員的科研創(chuàng)造性和積極性，從而降低經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中的人為投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)科研人員不觸碰科研“紅線”，讓科研經(jīng)費(fèi)更好為科研服務(wù)。

（四）構(gòu)建科研誠(chéng)信機(jī)制，增強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)

科研誠(chéng)信檔案是從事科研的基石?！鞍芍啤睌[脫了傳統(tǒng)預(yù)算編制的限制，科研經(jīng)費(fèi)的使用與支出金額具有較大自主權(quán)，因此加強(qiáng)科研誠(chéng)信管理就顯得尤為必要，承諾支出相關(guān)性及真實(shí)性。一旦發(fā)現(xiàn)科研人員違規(guī)使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)失信行為，就把其信息列入個(gè)人誠(chéng)信記錄，并進(jìn)行嚴(yán)懲。強(qiáng)化“負(fù)面清單”制，對(duì)科研產(chǎn)出效果好、經(jīng)費(fèi)使用合理者進(jìn)行誠(chéng)信記錄加分[5]；對(duì)違反規(guī)定的行為進(jìn)行單位通報(bào)，并將考核結(jié)果納入科研誠(chéng)信管理。

五、結(jié)語(yǔ)

科研經(jīng)費(fèi)是開(kāi)展科研項(xiàng)目管理的重要組成部分，在國(guó)家對(duì)科技創(chuàng)新體制改革的背景下，科研院所的制度建設(shè)及內(nèi)控管理還有很長(zhǎng)的路要走。相關(guān)單位要探索科研創(chuàng)新及管理體制、機(jī)制的結(jié)合，在尊重科研創(chuàng)新的前提下，抓緊探索切合實(shí)際的“包干制”管理辦法，既能尊重科研客觀規(guī)律，又能極大激發(fā)科研人員創(chuàng)造力和積極性，推動(dòng)創(chuàng)新活力持續(xù)釋放，同時(shí)保障經(jīng)費(fèi)健康、有效運(yùn)行，最終促使科研經(jīng)費(fèi)改革落到實(shí)處。