信號理論對政府績效審計的影響

侯崇靜 朱澤宏

（作者單位：西京學院會計學院）

劉家義認為，績效是指履行公共責任的情況，對經濟與社會公共資源配置的合理性、保護的有效性、利用的科學性，最終目的是實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調、持續(xù)高效發(fā)展[1]。目前，中國經濟進入“新常態(tài)”，但是公共資源遭到鋪張浪費甚至是閑置的問題屢見不鮮為了減少此類情況的發(fā)生，審計人員需要評估政府績效，掌握公共資源的使用情況。當代急需解決如何使公共資源發(fā)揮出最大的效應，進而更好地建設廉潔政府、服務型政府，為此，具備監(jiān)督和評估作用的績效審計日益受到重視。2018 年3 月底，中央審計委員會建立，審計獨立性更強，解決了政府審計體制中出現(xiàn)的問題，為開展政府績效審計營造了有利的社會環(huán)境。

信號理論有信號傳遞和信號甄別兩個分支。信號傳遞理論指信息優(yōu)勢方為了區(qū)分自己與其他參與者發(fā)出有成本的信號，信息劣勢方接收信號后根據各方提供的信息選擇符合自身利益的決策。信號甄別理論指信息劣勢方通過各種方式從信息優(yōu)勢方獲得信息并從中甄別真實信息以彌補雙方的信息不對稱。不同于信號傳遞理論，信號甄別理論在于信息劣勢方先行動。在我國，人民群眾作為委托人將公共資源交付給政府進行管理，政府作為受托人行使資源分配和管理的權力。隨著社會化民主進程的發(fā)展，人民群眾越來越關注政府的履職情況，但是由于雙方信息交流渠道有限，政府部門作為信息優(yōu)勢方，人民群眾作為信息劣勢方，兩者存在信息不對稱問題，政府績效審計應運而生。本文基于信號理論，對政府績效審計的發(fā)展提出建議。

一、政府績效審計的研究進展

針對政府績效審計的研究，劉家義表示績效審計就是獨立的審計機關和審計人員，依照國家法律規(guī)定和人們認知的共同標準，對政府履行公共責任配制、管理、利用經濟與社會資源的合理性、有效性、科學性進行的審查、分析、考量和評價，促進經濟社會全面協(xié)調、持續(xù)高效發(fā)展目標的實現(xiàn)[1]。趙爽和俞紅梅認為，政府績效審計的產生在公共資源分配的行為上起到了很好的監(jiān)督作用，但在真正實施的進程中，相關的法律依據是缺失的，并且現(xiàn)存部分也存在互為矛盾的問題，不利于績效審計以后的發(fā)展，因此我國目前對于其法治建設還需進一步完善[2]。張燕認為政府績效審計發(fā)展的困境在于：①對審計認知存在誤差；②審計實務缺乏統(tǒng)一的方法和手段；③審計缺乏系統(tǒng)的評價體系；④審計人員綜合素質不足以應對日益復雜的審計實務；⑤審計工作缺乏整體規(guī)劃[3]?；蒈姾屠钜垒嬲J為為了改進并提高政府績效，審計人員需要從項目活動是否滿足“3E”標準進行綜合評估，并提出了政府績效審計的創(chuàng)新路徑：①構建預算體系；②完善評價體系；③審計戰(zhàn)略與國家戰(zhàn)略相協(xié)同；④發(fā)揮社會輿論在績效審計中的作用[4]。蔡春等人認為，在政府績效審計中除了要思考是否符合“5E”目標外，還要思考管理制度是否合理、政策執(zhí)行是否有效等要素[5]。付偉等人認為，我國政府績效審計人員在開展工作時，要有大局觀，應該從中國的發(fā)展和利益制定戰(zhàn)略規(guī)劃，拓寬審計視野[6]。

二、信號理論的研究進展

信號理論在張維迎的《博弈論與信息經濟學》中占了很大的比重，當市場上交易雙方所掌握的信息不完全一致時，逆向選擇的情況應運而生。這個理論被國內外學者廣泛應用于勞動力市場、保險市場和其他信息不對稱的情形。Spence 通過建立一個勞動力市場模型，認為雇主與雇員之間存在信息溝，發(fā)現(xiàn)信號理論的運轉關鍵在于信號發(fā)送者傳遞信號給信號接收者。其中，把信號發(fā)送者按擁有信息差異分為信號甄別和信號傳遞[7]。林斌和饒靜基于信號傳遞理論認為一方面當公司具有規(guī)模較大、成長性快、當企業(yè)內部設置了審計部門時，在內部控制風險較大時，為維持公司利益，向外界發(fā)布內部控制鑒證報告的動力就越弱；另一方面當公司上市年限越長、處于虧損狀態(tài)、經歷過重組、曾發(fā)生違規(guī)時，其內控質量較差，會避免對外披露鑒證報告。同時，如果高管在未來有賣出公司股票的意向，那么他也會出于拉高公司股價的需要，為了向股票市場傳遞公司治理水平較高、具有較強盈利能力和償債能力而發(fā)布內部控制鑒證報告[8]。徐浩萍等發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)首次公開募股（Initial Public Offering，IPO）發(fā)行折價高于非國有企業(yè)的原因可能是在國有企業(yè)改制股東身份變化過程中，政府會傳遞公司價值優(yōu)秀的信號給市場投資者[9]。盧小麗提出廉政勤政的干部合理的指標取值范圍，分析了政府部門干部的任用和任職選擇[10]。黃靜提出，當前，我國經濟可持續(xù)發(fā)展的形勢大好，交易雙方信息不對稱的程度只會越來越大，信息理論的重要性也不言而喻，并且其對經濟管理問題的理論研究和社會實踐也是至關重要的[11]。夏清華和何丹發(fā)現(xiàn)當政府給予企業(yè)研發(fā)補貼時，會給外界釋放該企業(yè)具有良好的發(fā)展前景、專業(yè)的技術團隊和研發(fā)能力等積極信號，企業(yè)將會從銀行信貸、私人融資、風險投資等渠道得到更多，進而有效促進企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[12]。盧強等通過對中小企業(yè)樣本進行實證分析，指出企業(yè)要想獲得供應鏈融資，必須提高競爭力，而協(xié)同創(chuàng)新不失為最好的渠道，并且3D 打印、云計算、物聯(lián)網等新興信息技術將會在這一過程中發(fā)揮正向調節(jié)作用[13]。但目前該理論用于政府績效研究較少，本文從信號甄別的角度探討政府績效審計的作用機理，為后人對政府績效審計的研究提供理論基礎。

三、信號理論對政府績效審計的影響

在政府績效審計中，信息不對稱的問題同樣存在于政府上下級和不同部門之間。預算執(zhí)行部門對財政資金進行分配后，政府要想知道預算執(zhí)行部門對財政資金的使用效果如何、年末結余資金所占比重是否合理、是否將資金的效益發(fā)揮到最大限度，均需要人為的機制使政府及下級各部門雙方掌握的信息處于平衡狀態(tài)。在評估政府績效執(zhí)行過程中，只有通過獨立客觀政府績效審計，才能減少信息的不對稱。因此，在我國，政府績效審計便承擔著人為機制的作用。

根據信號甄別理論，劣勢方需要獲得優(yōu)勢方的私人信息以彌補雙方信息上的不對稱。當考核政府部門績效執(zhí)行情況時，政府和社會公眾無法準確判斷政府部門的資金使用效益時，為了解政府部門績效真實情況，防止貪污舞弊，就需要通過信號甄別來獲得具體績效達標信息。績效審計是獨立審計師采用現(xiàn)代技術方法，從經濟性、效率性和效果性對政府在公共責任和社會資源等方面進行客觀、獨立、系統(tǒng)的審查與評價并提出改進建議。而政府績效審計就是在評價和監(jiān)察政府資金支出的效益性和效果性，反饋出現(xiàn)的績效問題，作出改善意見，對加強政府治理效率，提高公共財政支出的經濟性具有顯著的促進作用。政府和社會公眾作為委托方，與政府部門之間天然存在信息不對稱，當其與受托方的效用不一致時，受托方為了追求自身利益，往往會傾向于損害委托方利益。正是由于信息不對稱問題的存在，政府績效審計得以產生并獲得發(fā)展，政府需要設計出合理的制度與方法改善這種現(xiàn)狀。在政府績效審計實施過程中，需要重視以下幾方面：開展的業(yè)務活動是否可以提升社會公眾的文化生活質量、更好地建設精神文明；是否有助于保護生態(tài)系統(tǒng)的平衡；是否有助于經濟新常態(tài)的建設，是否有助于提升公眾就業(yè)率；是否對保障社會的公正有推進作用。

四、基于信號理論政府績效審計的創(chuàng)新建議

（一）利用競爭機制

市場的本質在于競爭，市場作為看不見的手調控價格。為了緩解政府和社會公眾的信息不對稱問題，可以引入市場競爭的力量，進而解決最初在財政收支審計上存在的問題，通過實施在政府內部的激勵和競爭機制，突破政府對審計服務的完全控制。

我國目前的政府績效審計主體應向多元化發(fā)展，除了目前的政府審計機關工作人員、內審部門人員和中介機構，還可以成立包括法律、管理學、環(huán)境保護及計算機等各個領域的外部專家團隊，在需要時與專家聯(lián)系獲得幫助。為了提升工作效率，還可以將績效審計外包給相關的專家，因為在專業(yè)領域，專家掌握的資源和人脈往往比政府更多。

提升政府績效審計人員的準入門檻，吸引一批復合型人才，既要具備豐富的學科知識基礎，也要有多樣化的能力，包括掌握大數據技術、良好的溝通能力、創(chuàng)造力及分析評估能力，從而加強對政府績效審計人員隊伍的建設。同時要定期培訓，培訓考核成績與晉升掛鉤，并且責任落實到個人，減少審計人員因涉及自身利益而保密審計信息的舉措，進而提升審計工作的效率。

（二）建立具有項目特征的政府績效審計評價標準

從委托人處于信息劣勢方的視角出發(fā)，建立一套政府績效審計評價標準，這樣可以緩和政府和下級各部門之間存在信息不對稱的情況，并且使雙方的利益處于一種平衡的狀態(tài)，從而雙方的信息不對稱能得到最大程度的緩減。

審計客體會因為多種原因去傳遞不真實的信號，這是客觀存在的。政府可以建立一套具有項目特征的政府績效審計評價標準并加強實施力度，達到對審計客體所傳遞的信號進行甄別、規(guī)范的目的，如果審計客體的數據符合既定的標準，即使其中存在部分偏差，在不影響利益相關者的決策下，該信號也應該被認為是真實的。

我國目前對政府總體、政府公共部門和項目的績效審計標準還不夠全面，過于注重形式，客觀評價審計對象是否具有“5E”將會有很大的難度。政府績效審計評價標準的設立應結合審計環(huán)境，了解審計項目的獨特性和差異性，具有靈活性，與審計主題或審計標準相聯(lián)系，以便完成對特定項目的績效審計工作。如在公共財政資金的績效審計中，該標準要結合其所在的地區(qū)、涉及的行業(yè)、相關的法律法規(guī)等，將定量標準與定性標準有機結合?？梢越⒄冃徲嬓畔欤瑢φ畽C構、事業(yè)單位和預算支出等開展的各類項目的數據進行存檔，并且不斷進行更新與總結，推進后續(xù)工作的有序開展。

（三）充分運用大數據技術，增強審計結果公開

審計人員在面對海量數據時，因審計資源有限、數據質量差等原因會影響審計報告的準確性，而大數據技術的應用，使各層級、各部門的績效信息實現(xiàn)了信息共享，可以在收集數據、分析及處理等方面突破原有的不足，有助于審計人員對信息真實性的甄別，加快獲取信息的進度，進而提高對政府績效評估的效率。

為了跨越政府部門與社會公眾之間的信息鴻溝，使社會公眾更好地了解政府部門績效履行情況，發(fā)揮社會公眾在政府績效審計中的監(jiān)督作用，真正做到“陽光審計”，一方面，可以對各審計項目進行分級分類，設置不同的公開力度，并且對于社會熱點問題、有關民生的公共資源項目可以選擇一些簡單、清晰的審計結果單獨進行披露，強化審計監(jiān)督與社會監(jiān)督的協(xié)同作用；另一方面，可以通過網站、媒體報道、報紙等對政府績效審計報告進行公告，拓寬查看審計結果的渠道，使審計結果透明、公開。同時可以通過舉報熱線、訪問的方式收集社會公眾的評價及建議。

五、結語

信號理論在政府績效審計的發(fā)展過程中有著極其重要的影響?；谛盘柪碚?，政府績效審計打破了原有的工作模式，加快了政府向服務型的轉變，進而緩解了政府部門與社會公眾雙方的信息不對稱程度，社會公眾更好地了解政府部門績效的履行情況，提升了對政府的信任度。當然，在建設廉潔高效型政府的路上，政府績效審計還有許多待進步的空間。