農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費“報銷繁”問題探析

趙春菊

（作者單位：黑龍江省農(nóng)業(yè)機械工程科學研究院）

隨著農(nóng)業(yè)科技體制改革不斷深化，農(nóng)業(yè)科技投入資金持續(xù)加強，在“十四五”時期，要讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性服務，而不是讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務。2021年8月5日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32 號，以下簡稱《意見》），黑龍江省財政廳等10 部門也出臺了《關于改革完善省級財政科研經(jīng)費管理的措施》（黑財教〔2021〕100 號），進一步簡政放權，給予科研人員更多自主權，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，減輕科研人員事務性負擔。如何建立起便捷高效的科研經(jīng)費報銷管理機制，破解“報銷繁”問題，落實好政策“最后一公里”，成為社會關注的焦點之一。

一、農(nóng)業(yè)科研活動與科研經(jīng)費使用特點分析

科研是一種創(chuàng)新性活動，其能否成功存在著一定的不確定性。這種不確定性不僅表現(xiàn)在科研活動的結果未知，還體現(xiàn)為活動過程的多變性[1]。農(nóng)業(yè)科研活動除了具有不確定性和多變性外，還具有季節(jié)性、周期長、區(qū)域性和生命性等特性，受這些特性的影響，農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費的使用也會呈現(xiàn)出獨有的特性，如研究對象都是動植物和與之配套的農(nóng)業(yè)機械，研究試驗地點都是交通不發(fā)達的田間地頭，臨時用工人員以文化水平低的中老年農(nóng)民為主，受季節(jié)和環(huán)境的影響大，等等。本文所說的農(nóng)業(yè)科研項目按類別分為橫向項目和縱向項目，按研究內(nèi)容分為技術研究類項目和技術服務類項目。

二、農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費“報銷繁”癥結的主要表現(xiàn)

（一）經(jīng)費報銷附件要求多

經(jīng)費報銷要有各類合同或協(xié)議、入庫出庫單、化驗檢測報告、出差審批單、錄用通知書等相關附件和證明作為經(jīng)費支出的有效支撐，有時還需提供各類證明或說明作為補充，以證明或說明經(jīng)濟業(yè)務的真實性、合理性和相關性。例如，未使用公務卡消費說明，其說明內(nèi)容也只是強調(diào)經(jīng)濟不發(fā)達，不具有刷卡條件，雖然符合報銷程序，但該說明的內(nèi)容并不能體現(xiàn)不能刷卡的必要條件，反而增加了報銷的負擔性。

（二）預算編制科目與部門經(jīng)濟分類科目存在差異

根據(jù)《意見》新規(guī)定，預算編制科目直接費用簡化為設備費、業(yè)務費、勞務費三大類。其中，設備費在報銷環(huán)節(jié)爭議最大。以農(nóng)業(yè)機械研究為例，科研人員常在設備費預算科目中列支試制設備費，該試制設備費是各零部件組裝而成的大型零部件，是試制樣機的組成部分，不能單獨使用，不具有固定資產(chǎn)屬性，所以在經(jīng)費支出時計入業(yè)務活動費用和事業(yè)支出，項目預算科目計入業(yè)務費；涉及財政資金的，預算編制會計科目往往會選擇資本性支出（資本性支出必須計入固定資產(chǎn)），而其設備費不具有固定資產(chǎn)屬性，與預算不相符，增加了報銷復雜性。特別是財政資金項目在財政一體化系統(tǒng)進行計劃申報時，需按照部門經(jīng)濟分類科目進行細化?？蒲腥藛T不能正確匹配部門經(jīng)濟分類科目，在資金支付和報銷時出現(xiàn)需調(diào)劑科目、更換發(fā)票等各種復雜情況，使科研人員和財務人員都苦不堪言。

（三）合同或協(xié)議條款擬定不規(guī)范

科研人員在擬定合同或協(xié)議時，對其法律約束性認識不強，導致隨意性大。特別是付款方式及期限、簽訂日期等合同條款與事實不符，在財務報銷環(huán)節(jié)審核不通過，導致需重新簽訂合同。

三、農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費“報銷繁”的成因分析

（一）單位管理環(huán)節(jié)多、審批流程長

科研項目經(jīng)費的全流程管理涉及科研、財務、辦公室、資產(chǎn)等多個部門，每個部門有不同的管理要求，各部門間又缺乏溝通協(xié)調(diào)，矛盾往往集中到會計審核的“報銷”環(huán)節(jié)[2]。

（二）信息化管理滯后，報銷“跑斷腿”

農(nóng)業(yè)科研單位按照內(nèi)部控制管理要求，出于強化管理、防范風險的角度，對科研項目經(jīng)費會設置相應的審核流程。由于缺少信息化管理，報銷簽字審批環(huán)節(jié)多，耗時長，尤其是會計審核不通過時，需要重新辦理簽批手續(xù)，科研人員經(jīng)常為報銷“跑斷腿”。

（三）經(jīng)費報銷專業(yè)性強，重復審批頻率高

經(jīng)費報銷涉及的管理制度多，有科研項目經(jīng)費、差旅費、培訓費、會議費、專家咨詢費等方面的管理制度及國家和各個省市頒布的各項規(guī)章制度，相關制度繁雜且更新頻繁；經(jīng)費報銷涉及面廣，涉及預算管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、公務卡管理、稅務管理、國庫集中支付管理等多個方面，并且審計監(jiān)督部門以清單形式列明法律法規(guī)禁止事項，劃定紅線，所以經(jīng)費報銷專業(yè)性強、風險防控點多、規(guī)范性高[3]。

（四）不同角色考慮問題的角度不同

科研人員認為經(jīng)費報銷應符合科研活動規(guī)律，簡化審批流程，提高科研人員自主權；財務人員和審計監(jiān)督人員認為經(jīng)費支出應符合真實性、合規(guī)性、完整性等原則，預防虛開發(fā)票、虛列支出套取經(jīng)費、冒領勞務費和專家咨詢費、虛報差旅費和市內(nèi)通行費等違紀、舞弊行為，所以要求科研人員提供各種附件或說明來證明其真實性、合理性和相關性，致使所需報銷材料和情況說明越來越多，報銷流程越來越繁[4]。

（五）科研財務助理發(fā)揮的作用有限，存在感低

科研人員片面地認為科研財務助理的核心工作就是解決科研人員“報銷”的問題，只是“粘票”和履行財務審批手續(xù)，對專業(yè)性沒有較高要求。加之，其人力成本費用往往是在項目間接費用中的績效支出中列支，所以該崗位基本都是項目組成員兼任，或者未設該崗位，與國家設置此崗位的初衷差距較大，“報銷繁”的問題并沒有因此而改善。

四、解決農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費“報銷繁”問題的措施

（一）創(chuàng)新管理方式，修改并完善相應的管理制度

科研活動不同于行政辦公管理活動，在管理政策的制定上應區(qū)分科研管理和行政辦公管理。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號）明確提出完善科研院所因科研需要的差旅費、會議費、科研儀器設備采購等的管理，科研院所可以按照實事求是、精簡高效、厲行節(jié)約的原則，制定出符合科研活動規(guī)律的科研管理政策，如差旅費管理、會議費管理、公務用車管理、政府采購管理等?，F(xiàn)行政策中差旅費管理制度已按照辦公和業(yè)務進行分類，但只是乘坐交通工具上的變化，其符合科研活動特點的事項并沒有細化的規(guī)定，因此要保證各項制度都按照科研活動特點來進行細化完善。

（二）加快信息化建設，推動報銷數(shù)字化、無紙化

讓數(shù)字信息多跑路，科研人員少跑腿。農(nóng)業(yè)科研單位按照內(nèi)部控制管理要求，出于強化管理、防范風險的角度，設置必要的審核流程，但科研人員常因此“跑斷腿”。為減少線下工作量，要加快推進報銷信息化系統(tǒng)建設，實現(xiàn)網(wǎng)上簽批和報銷，與當前財政一體化會計核算整合銜接，加強財務信息共享建設。項目經(jīng)費執(zhí)行情況和科目使用情況等賬務信息的查詢不再是財務人員特有的權限，讓項目團隊成員、項目經(jīng)費管理部門及領導、紀檢監(jiān)察部門等都能實時監(jiān)控項目資金的使用情況，如此就能邊執(zhí)行邊監(jiān)管，不至于結項時出現(xiàn)難以整改的根源性問題[5]。

（三）財務報銷管理方式更加靈活多樣

對于調(diào)研、試驗等真實發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項，必要時開通綠色通道，切實解決科研人員“找票、貼票”問題。一是公務卡使用規(guī)定應相對靈活。公務卡的特點是“消費留痕”，解決現(xiàn)金支付問題。微信、支付寶等移動方式的興起，給人們帶來了前所未有的便捷性，而且深入大街小巷，其同樣也具有“消費留痕”的特點。因此，建議對縣級以下（不包括縣級）發(fā)生的未能使用公務卡支付的，可以提供手機支付寶、微信記錄截圖作為刷卡記錄給予報銷，無需再提供未使用公務卡消費說明。二是針對試驗地、服務地交通不便或需科研人員攜帶相關試驗儀器和采樣用品的，如雇車價格高、手續(xù)多，科研人員在保證安全并能夠提供試驗或者服務證明其真實性的前提下，交通工具可以選擇私家車，報銷路橋費，出差區(qū)間汽油費可以用地圖軟件導出公里數(shù)，按每公里的標準計算區(qū)間費用。三是對經(jīng)常性、常規(guī)化的科研項目出差減少或免于出差審批。按照現(xiàn)行政策，出差前必須履行出差審批手續(xù)，但以技術服務類為主的科技特派員項目出差服務等都是在農(nóng)忙季節(jié)連續(xù)或不間斷的去同一服務地提供技術服務和指導，這類項目出差前審批的意義不大，可以采取初次審批制或免于審批制。四是對符合科研規(guī)律的野外考察、田間試驗等無法取得住宿費發(fā)票的科研活動，經(jīng)兩個以上人員簽字證明，在確保真實性的前提下，實行包干制，按照發(fā)生天數(shù)報銷城市間交通費，并按規(guī)定標準發(fā)放伙食補助費和市內(nèi)交通費。因工作需要，邀請國內(nèi)外專家、學者和有關人員參加會議，對確需負擔的城市間交通費、國際旅費，可在會議費等費用中報銷。五是臨時用工等勞務費支付方式要靈活掌握。目前，對科研項目經(jīng)費支付的勞務費的相關規(guī)定是，不允許支付現(xiàn)金，必須打到勞務人員銀行卡上。但農(nóng)業(yè)科研項目田間臨時用工很多，臨時用工中在家留守的中老年人居多，有些沒有銀行卡或不愿意使用，臨時用工在符合其用工需要前提下，應允許采用現(xiàn)金支付或者微信支付方式。

（四）財務部門主動作為，改進服務方式

財務部門一方面要保障科研經(jīng)費使用規(guī)范、合理、合法，另一方面盡量避免讓科研人員在財務報銷上耗費大量時間和經(jīng)歷，造成科技資源浪費，要樹立科研服務的理念，實現(xiàn)從剛性監(jiān)督到柔性服務的轉(zhuǎn)變，從“管”到“理”的轉(zhuǎn)化。例如，通過設置報銷咨詢崗線下服務，利用QQ、微信等移動互聯(lián)網(wǎng)隨時隨地開展線上服務或直接到科研人員辦公室現(xiàn)場解答交流，實現(xiàn)“信息發(fā)布通達，解決問題及時”；編制便攜式科研業(yè)務經(jīng)費報銷手冊，便于隨時隨地查詢使用；跳出財務視角，換位思考，站在科研人員的角度開展報銷業(yè)務[6-7]。

（五）全面落實科研財務助理制度

科研財務助理具有專業(yè)性的優(yōu)勢，可以當好科研人員的智囊與參謀，加強財務與科研工作的有效銜接，讓科研經(jīng)費管理更具有科學性，讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事。從“建立健全”到“全面落實”標志著科研財務助理制度已進入新發(fā)展階段，是具有中國特色的科技治理創(chuàng)新，是解決“報銷繁”問題的最有效途徑[8]。打造專業(yè)化的科研財務助理隊伍。第一，制定專門的科研財務助理制度。明確管理歸口部門相應的管理職責；制定其任職條件、工作職責，經(jīng)費來源及獎懲辦法等一系列規(guī)定，為全面落實科研財務助理制度提供依據(jù)。第二，堅持把專業(yè)性作為立足之本?？蒲胸攧罩響獜娬{(diào)專業(yè)價值，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，保證服務質(zhì)量。因其職責是為科研人員在預算編制和調(diào)劑、經(jīng)費報銷、財務決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務，所以專業(yè)性是立足之本，是國家推進科研財務助理制度的初衷。第三，主管部門是落實制度的保障。農(nóng)業(yè)科研單位主管部門把現(xiàn)有財務人員或有意加入此隊伍的科研人員進行整合，充分利用現(xiàn)有資源，組織開展科研項目經(jīng)費從預算編制到財務驗收等全生命周期管理的專項培訓，不定期利用移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進行學習交流，讓非財務人員輪流到財務部門駐崗，學習工作流程和財務制度，打造一支專業(yè)化的高質(zhì)量服務隊伍，同時促進其在各部門間流動，確保配優(yōu)配齊，保障全面落實科研財務助理制度。第四，人力成本費用要單獨列示。在編制項目預算時，科研財務助理所需人力成本費用需單獨列示，以緩解利益沖突，保障其收入和權益。此外，賦予科研財務助理一定的權力。例如，賦予與項目負責人對等的報銷簽字權，避免因人身依附而導致專業(yè)性被虛化，同時對科研人員形成監(jiān)督制約。

（六）加強制度宣傳和專業(yè)業(yè)務培訓

圍繞“放管服”政策解讀、科研經(jīng)費預算管理、資金使用管理、審計檢查關注點等幾大方面，針對科研人員最關心、困惑最多的經(jīng)費報銷問題舉辦專題培訓，幫助科研人員了解經(jīng)費管理要求，推動科研人員由了解到理解、由理解到支持，營造良好的業(yè)財融合氛圍。