淺析預(yù)算管理一體化改革下農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型

樂 音

（作者單位：中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院）

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號(hào)），財(cái)政部于2022 年開始全面深入推進(jìn)中央本級(jí)預(yù)算管理一體化建設(shè)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是全國按照統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)有分散的基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算管理、資金支付、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、決算和政府財(cái)報(bào)等業(yè)務(wù)統(tǒng)一整合為一個(gè)管理系統(tǒng)，利用國家政務(wù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、集中部署和統(tǒng)一控制，使財(cái)務(wù)管理更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和數(shù)字化[1]。實(shí)現(xiàn)一體化后，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將“數(shù)出一源”，所有信息都將按既定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則自動(dòng)獲取生成，且模塊之間互相銜接，強(qiáng)化了預(yù)算的硬約束；另一方面，將對(duì)預(yù)算管理全流程動(dòng)態(tài)反映和有效控制，管理流程更加規(guī)范精細(xì)，單位根據(jù)預(yù)算指標(biāo)申請(qǐng)資金支付，經(jīng)財(cái)政部國庫司審核后，支付直接對(duì)應(yīng)明細(xì)、具體的預(yù)算指標(biāo)，由預(yù)算指標(biāo)來控制資金支付，幾乎沒有人為干預(yù)的空間，對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位的財(cái)務(wù)管理的規(guī)范管理提出了更高的要求。本文通過深入剖析農(nóng)業(yè)科研單位在預(yù)算管理一體化實(shí)施的現(xiàn)狀、存在的問題，探索適應(yīng)預(yù)算管理一體化改革的有效對(duì)策和建議，以期提高農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算管理水平。

一、預(yù)算管理一體化建設(shè)的意義

（一）預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算管理制度改革的必然要求

預(yù)算管理制度對(duì)于推進(jìn)國家治理、完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度起到了重要作用。自2000 年實(shí)施部門預(yù)算改革以來，我國不斷深化部門預(yù)算、國庫集中收付和資產(chǎn)管理等各項(xiàng)改革，預(yù)算管理制度不斷規(guī)范化、科學(xué)化和法制化。黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。黨的十九屆五中全會(huì)提出深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。在此背景下，2019 年6 月，財(cái)政部黨組會(huì)議審議通過在全國范圍內(nèi)部署推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)方案。2021 年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出將預(yù)算管理一體化建設(shè)作為深化預(yù)算管理制度改革的主要支撐手段[2]，明確要求加快建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。

（二）預(yù)算管理一體化是提升部門預(yù)算管理水平的有效途徑

隨著預(yù)算體制改革的全面深化，對(duì)預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平提出了更高要求。早期各部門對(duì)所屬預(yù)算單位的財(cái)務(wù)軟件沒有統(tǒng)一部署和要求，普遍存在軟件繁多且不統(tǒng)一的情況，導(dǎo)致主管部門收集數(shù)據(jù)難度大、效率低、難以形成合力。預(yù)算管理一體化改革后，必須有信息技術(shù)的支撐，單位所有的資源和數(shù)據(jù)將按照統(tǒng)一的規(guī)則嵌入一體化系統(tǒng)進(jìn)行管理，通過一體化系統(tǒng)即可全面掌握所屬單位的財(cái)務(wù)狀況，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)控和統(tǒng)籌使用管理，確保各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范高效[3]。

（三）預(yù)算管理一體化是建立現(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度的必由之路

在一體化系統(tǒng)中嵌入全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算管理流程進(jìn)行系統(tǒng)化改造，構(gòu)建單位責(zé)權(quán)清晰、資金運(yùn)行高效、控制體系完整、績效導(dǎo)向顯著的預(yù)算管理現(xiàn)代化體系。一是強(qiáng)化預(yù)算硬約束，由預(yù)算指標(biāo)控制資金支付，有效防止無預(yù)算或超預(yù)算支出；用款計(jì)劃控制資金流向，簡化用款計(jì)劃的預(yù)算控制。二是建立預(yù)設(shè)規(guī)則實(shí)現(xiàn)資金支付自動(dòng)校驗(yàn)和信息預(yù)警、追溯功能、優(yōu)化資金支付流程，減少人工審核，提高資金支付效率和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)事中和事后動(dòng)態(tài)監(jiān)控。三是通過采購合同備案制推動(dòng)政府采購政策的落實(shí)，根據(jù)合同校驗(yàn)資金支付，實(shí)現(xiàn)資金支付與政府采購有效銜接。四是建立報(bào)表和報(bào)告體系，多維度為各層級(jí)的需求者提供及時(shí)、高效的數(shù)據(jù)信息。

預(yù)算管理一體化改革后，各部門各單位的預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)“書同文，車同軌”，所有的數(shù)據(jù)均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)生成和記錄，每筆資金都有全過程的信息記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，有利于數(shù)據(jù)的公開和共享，有利于預(yù)算管理改革的推進(jìn)和各項(xiàng)管理的進(jìn)一步規(guī)范[4]。

二、中國熱科院預(yù)算管理一體化實(shí)施情況和管理措施

中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院（以下簡稱中國熱科院）是直屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的國家級(jí)科研機(jī)構(gòu)，在海南、廣東兩省6 市共有15 個(gè)三級(jí)預(yù)算單位（含本級(jí)）。

根據(jù)財(cái)政部推進(jìn)中央本級(jí)預(yù)算管理一體化建設(shè)的工作要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部計(jì)財(cái)司從2022 年4 月開始部署一體化工作。中國熱科院根據(jù)部計(jì)財(cái)司的工作步驟和要求，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作。主要管理措施和經(jīng)驗(yàn)如下。

（一）提高站位，強(qiáng)化一體化機(jī)制建設(shè)

中國熱科院提高政治站位，將預(yù)算管理一體化工作視為提升全院財(cái)務(wù)管理水平的難得契機(jī)，高度重視此項(xiàng)工作，將預(yù)算管理一體化工作作為2022 年工作重點(diǎn)貫穿單位年度工作中。熱科院層面成立預(yù)算管理一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全院一體化工作；各院屬單位成立預(yù)算管理一體化工作小組，分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化工作的組織和實(shí)施，小組成員由各部門業(yè)務(wù)骨干組成，建立財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購、人事和項(xiàng)目等部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)在全院范圍內(nèi)加強(qiáng)宣貫工作，形成全院“一盤棋”，營造預(yù)算管理一體化工作的良好氛圍。

（二）多措并舉，夯實(shí)預(yù)算管理一體化基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)調(diào)研學(xué)習(xí)。為了預(yù)算管理一體化工作的順利實(shí)施，中國熱科院財(cái)務(wù)處組織財(cái)務(wù)骨干赴海南省財(cái)政廳開展調(diào)研交流，學(xué)習(xí)了解海南省在預(yù)算管理一體化建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。同時(shí)，組織不同形式的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和交流，讓各單位各部門盡快了解和熟悉預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。

二是提前研判潛在管理風(fēng)險(xiǎn)。為了有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國熱科院研判一體化實(shí)施后可能對(duì)單位管理造成的影響，形成規(guī)范預(yù)算管理的實(shí)施方案。院財(cái)務(wù)處多次組織院屬各單位召開碰頭會(huì)，對(duì)財(cái)務(wù)資產(chǎn)等運(yùn)行管理提出具體要求，協(xié)調(diào)一體化實(shí)施過程中存在的問題，確保預(yù)算管理一體化在中國熱科院順利實(shí)施。

三是形成工作合力。在院所之間、各院屬單位部門和課題組之間，形成橫向、縱向工作合力，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作：一是完成單位信息、人員信息、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息的采集，對(duì)基礎(chǔ)信息進(jìn)行統(tǒng)一登記、維護(hù)更新、規(guī)范管理，讓各部門和課題組對(duì)系統(tǒng)規(guī)則看得明；二是梳理和規(guī)范項(xiàng)目庫，傳導(dǎo)項(xiàng)目全生命周期管理理念，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建績效指標(biāo)，引導(dǎo)各部門和課題組在預(yù)算管理各方面更規(guī)范；三是通過資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)遷移、一體化壓力測(cè)試、2023 年預(yù)算編制和執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，讓各部門和課題組對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)用得對(duì)；四是通過一體化證書申領(lǐng)，信息網(wǎng)絡(luò)專線互聯(lián)互通，軟硬件準(zhǔn)備，讓各部門和課題組都用得上。

三、預(yù)算管理一體化應(yīng)用中面臨的問題

（一）觀念有待轉(zhuǎn)變，對(duì)預(yù)算一體化的應(yīng)用認(rèn)知不足

隨著財(cái)政改革的不斷推進(jìn)和深化，財(cái)務(wù)管理工作的重要性已經(jīng)深入人心，并受到大部分單位的高度重視。然而，預(yù)算管理一體化工作由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，部分單位只是將預(yù)算管理一體化當(dāng)作一次財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的創(chuàng)新，未從根本上引起重視，因此在推進(jìn)中處于應(yīng)付的狀態(tài)。部分單位已形成固化思維，認(rèn)為一體化系統(tǒng)操作煩瑣，不愿適應(yīng)新變化；加上前期系統(tǒng)運(yùn)行存在的問題繁多，因此對(duì)預(yù)算管理一體化的實(shí)施存在一定的抵觸情緒，不利于預(yù)算管理一體化的推進(jìn)。

（二）相關(guān)制度不健全，存在潛在的財(cái)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算一體化將制度和技術(shù)深度融合，對(duì)項(xiàng)目資金的運(yùn)行情況進(jìn)行全方位、多維度監(jiān)管，因此需要單位的財(cái)務(wù)制度保持與預(yù)算一體化運(yùn)行流程一致，這樣才能真正促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提升。從目前的實(shí)施情況看，大部分農(nóng)業(yè)科研單位未根據(jù)一體化運(yùn)行要求對(duì)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)體系和內(nèi)控制度進(jìn)行更新，造成崗位權(quán)限雖然進(jìn)行了分工，但執(zhí)行中并不嚴(yán)謹(jǐn)，為了操作便利，存在一人多崗，內(nèi)控機(jī)制弱化，存在內(nèi)部監(jiān)管真空，增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）側(cè)重技術(shù)操作，預(yù)算一體化的管理作用未充分發(fā)揮

目前農(nóng)業(yè)科研單位對(duì)預(yù)算管理一體化的應(yīng)用部門多為財(cái)務(wù)部門，具有一定的局限性，對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)、資金使用情況和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析等功能缺乏應(yīng)用，未通過一體化系統(tǒng)向單位領(lǐng)導(dǎo)層提供有價(jià)值的財(cái)務(wù)決策信息，財(cái)務(wù)管理的作用發(fā)揮不到位。

（四）財(cái)務(wù)力量薄弱，財(cái)務(wù)隊(duì)伍能力有待提高

從目前情況看，大部分農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平尚可，但隨著預(yù)算管理一體化的不斷推進(jìn)，要求財(cái)務(wù)人員必須熟練掌握專業(yè)技能、信息化操作，還要熟悉單位的業(yè)務(wù)管理，對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和管理水平是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

四、預(yù)算管理一體化背景下財(cái)務(wù)管理水平提升的思考

（一）轉(zhuǎn)變思路，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理一體化的重要性

預(yù)算管理一體化是以系統(tǒng)為載體，對(duì)單位的資金使用情況進(jìn)行全方面、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化監(jiān)管，以此提高財(cái)政資金的使用效率。農(nóng)業(yè)科研單位必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到實(shí)施預(yù)算管理一體化的重要性和必要性，樹立一體化預(yù)算管理理念。加大預(yù)算管理一體化建設(shè)的宣貫力度，以獲得單位上下對(duì)預(yù)算管理一體化工作的理解和支持。以一體化建設(shè)為契機(jī)，將一體化建設(shè)與單位的管理深度融合，強(qiáng)化預(yù)算約束力，提高單位的財(cái)務(wù)管理工作質(zhì)量，提升資金的使用績效。

（二）強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理有效銜接

預(yù)算管理一體化平臺(tái)已經(jīng)將預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和部門決算從硬件上實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的無縫銜接。應(yīng)建立預(yù)算管理的即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，設(shè)定預(yù)算指標(biāo)和支付信息的預(yù)警閾值，根據(jù)預(yù)警閾值對(duì)歸口業(yè)務(wù)部門和課題組提供“提醒”服務(wù)，讓相關(guān)部門和課題組在項(xiàng)目執(zhí)行過程中主動(dòng)跟蹤，及時(shí)糾錯(cuò)，形成監(jiān)控合力，使動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作真正成為預(yù)算管理的重要抓手。

同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理，可結(jié)合財(cái)會(huì)監(jiān)督等重點(diǎn)工作，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控并實(shí)時(shí)預(yù)警反饋。對(duì)定點(diǎn)會(huì)議、采購、維修和委托業(yè)務(wù)等，將合同約定的規(guī)則嵌入一體化系統(tǒng)，與合同履約相結(jié)合；對(duì)三公經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、零余額向?qū)嵱匈Y金戶劃轉(zhuǎn)資金、經(jīng)濟(jì)科目合規(guī)性和津補(bǔ)貼發(fā)放等重點(diǎn)支出采用預(yù)防性監(jiān)控規(guī)則等，從源頭上降低問題的發(fā)生率，形成事前、事中和事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，不斷提高預(yù)算管理的規(guī)范性，使財(cái)會(huì)監(jiān)督取得實(shí)效。

（三）強(qiáng)化信息系統(tǒng)的集成，消除信息壁壘，提升管理效率

長期以來，科研事業(yè)單位的各種系統(tǒng)分散建設(shè)、自成體系，通過系統(tǒng)接口方式很難實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的高效協(xié)同。部門之間缺乏有效溝通交流和配合協(xié)作，不利于財(cái)務(wù)管理效率的提升?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)以預(yù)算管理一體化改革為契機(jī)，借助預(yù)算管理一體化的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一規(guī)則和數(shù)出一源，構(gòu)建符合預(yù)算一體化管理需求的管理系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，解決部門之間的“信息孤島”問題。

充分利用一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和政府采購合同信息、供應(yīng)商信息、新增資產(chǎn)信息等有效銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用。

（四）推進(jìn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析模塊的構(gòu)建

根據(jù)科研事業(yè)單位發(fā)展和決策需求，充分利用預(yù)算一體化系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，多層次、多維度構(gòu)建財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析模型，為農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導(dǎo)、管理部門和課題組提供有價(jià)值的決策數(shù)據(jù)支持，促進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的智能化發(fā)展。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員能力建設(shè)，促進(jìn)單位高質(zhì)量發(fā)展

與原有的財(cái)務(wù)系統(tǒng)相比，預(yù)算管理一體化的系統(tǒng)設(shè)置、運(yùn)行模式和環(huán)境均發(fā)生了重大變化，這對(duì)科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，需要財(cái)務(wù)人員不僅要具備預(yù)算管理知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)，還要具備對(duì)信息化系統(tǒng)熟練操作的能力，缺一不可。因此，一是科學(xué)事業(yè)單位現(xiàn)有的財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理思路，加強(qiáng)財(cái)務(wù)知識(shí)更新，加強(qiáng)院屬單位之間有關(guān)預(yù)算一體化管理經(jīng)驗(yàn)探討與交流，促進(jìn)財(cái)務(wù)人員綜合水平的提升；二是科學(xué)事業(yè)單位要結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理型人才隊(duì)伍建設(shè)，選拔一批專業(yè)人才充實(shí)到財(cái)務(wù)資產(chǎn)崗位上[5]；三是開展常態(tài)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和系統(tǒng)操作能力培訓(xùn)，幫助系統(tǒng)操作者盡快熟悉運(yùn)行環(huán)境，熟練掌握預(yù)算一體化系統(tǒng)操作技術(shù)，提高技能水平。

五、結(jié)語

預(yù)算管理一體化工作的推進(jìn)，對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算管理水平提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)以預(yù)算管理一體化建設(shè)為契機(jī)，樹立預(yù)算管理理念，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，增強(qiáng)預(yù)算硬約束力，規(guī)范財(cái)務(wù)管理流程，加強(qiáng)財(cái)務(wù)能力建設(shè)，不斷提升農(nóng)業(yè)科研單位財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)科研事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。