行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理數(shù)字化研究

曹 暢

（作者單位：安徽省農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定站）

進入新時代，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理面臨新形勢新要求。一方面，國有資產(chǎn)功能使命被賦予了新的時代內涵。站在中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局的歷史交匯點，黨的二十大報告提出了“推動國有資本和國有企業(yè)做優(yōu)做大”的戰(zhàn)略安排。另一方面，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上明確指出要深化國資國企改革，提高國企核心競爭力。國有資產(chǎn)順應數(shù)字經(jīng)濟浪潮、探索數(shù)字化管理的重要思路，是國有資產(chǎn)高質量履行國家使命的重要前提。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的演進

在政策推動和現(xiàn)實壓力的雙重背景下，如何向數(shù)字技術“要”效益，是新形勢下國有資產(chǎn)管理工作所面臨的重要課題，對我國行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)有效利用構筑強大內生動力具有歷史性的重要意義[1]。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制演進歷程圍繞國家戰(zhàn)略藍圖與使命安排，同各時期的行政管理體制、宏觀經(jīng)濟政策相協(xié)調，成為高質量履行國家使命的重要力量。改革開放以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)體制演進主要分成三個階段。

（一）計劃經(jīng)濟時期國有資產(chǎn)管理萌芽期（1949—1977 年）

建國初期，我國建立了統(tǒng)一領導、分級管理的國有資產(chǎn)管理體制。1952 年，中央成立了物質分配機關，各級機關成立供給機關，逐步形成了從上至下的物資計劃性管理制度。1958 年，我國對國家財產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，將國家財產(chǎn)的計劃與經(jīng)營權限分散到各地。1958 年以后，國家對國有企業(yè)的資產(chǎn)管理權進行了數(shù)次的下放和收回，但并沒有發(fā)生實質性變化。一方面，這一時期行政事業(yè)單位既沒有生產(chǎn)獨立權，成為政府的附庸物，人財物和產(chǎn)供銷均由政府統(tǒng)一調度、統(tǒng)一安排。另一方面，行政事業(yè)單位缺乏經(jīng)營自主權，不需考慮盈利目標，財務上不承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任。

（二）改革開放初期國有資產(chǎn)改革探索期（1978—1992 年）

十一屆三中全會以后，國有資產(chǎn)改革作為經(jīng)濟體制改革的重要一環(huán)，圍繞盤活國有企業(yè)特別是中大型國有企業(yè)展開。這一時期，計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營內部的矛盾持續(xù)加速，國家財政再難以負擔國有企業(yè)的投資數(shù)額。產(chǎn)權制度變遷導致我國的政府職能發(fā)生了變化，從而促進了國家的行政權力與國家財產(chǎn)的分離。以1989 年財政部2 號令《關于事業(yè)單位財務管理的若干規(guī)定》為標志，國有資產(chǎn)管理制度逐漸細化，事業(yè)單位建立基金、折舊、周轉金等制度，固定資產(chǎn)更新、購置的資金來源得到明確[2]，從根本上解決了企業(yè)的固定資產(chǎn)和采購經(jīng)費問題。然而，此時我國的國有資產(chǎn)制度還處在探索的初級階段，其經(jīng)營體制并不完善，政企不分、政事不分、重資產(chǎn)輕管理、資源不清等問題亟須解決。

（三）市場經(jīng)濟框架下國有資產(chǎn)加速調整期（1992—2012 年）

黨的十四大明確提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，分稅制改革圍繞這一目標明確央地財政支出范圍，逐步完善預算管理制度，從財政約束維度增強了財政治理能力，國有資產(chǎn)管理體制改革也開啟了以產(chǎn)權制度創(chuàng)新為特點的新階段[3]。黨的十六大更是明確了要在堅持國家產(chǎn)權原則的基礎上，制定相應的法規(guī)，并在此基礎上逐步確立我國的國有財產(chǎn)制度，建立中央與省級人民政府的國有財產(chǎn)監(jiān)管機制。從2006 年開始，國家大力推行機關資產(chǎn)管理體制，不再簡單注重防止國有資產(chǎn)結構多元化，而是更注重資產(chǎn)結構能否提高企業(yè)效率的積極作用。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立轉向監(jiān)管改革，既防止了國有資產(chǎn)流失，又促進了國有資產(chǎn)保值增值，國有資產(chǎn)改革進入調整完善期[4]。

（四）全面深化改革下國有資產(chǎn)管理改進完善期（2013年至今）

2013 年，黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標，推動經(jīng)濟體制改革進入深水區(qū)，國有資產(chǎn)管理制度的改革也進入了數(shù)字化發(fā)展新階段。2020 年9 月，國務院國資委就加快推進國有企業(yè)數(shù)字化轉型工作提出明確要求，指出建設基礎數(shù)字平臺，推進服務敏捷化，探索平臺化、集成化，并要求制定數(shù)字化轉型規(guī)劃和路線圖。2021 年3 月，國務院正式發(fā)布了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國令第738 號），這是我國首部關于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的行政規(guī)章，標志著將保障政府機關行使職責、為機構提供基本公共服務的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入法治軌道。

二、國有資產(chǎn)管理數(shù)字化困境分析

我國政府出臺了一系列管理辦法和文件，推動數(shù)字化背景下國有資產(chǎn)制度建設，但行政事業(yè)單位面臨與以往截然不同的經(jīng)營環(huán)境，與實現(xiàn)國有資產(chǎn)治理體系和治理能力數(shù)字化仍存在一定差距。主要表現(xiàn)為數(shù)字化意識薄弱、數(shù)字化管理水平落后、有效人才資源供給不足等。

（一）轉型方向模糊，缺乏數(shù)字化管理戰(zhàn)略意識

新時代國有資產(chǎn)還需擔當新的國家使命，通過不斷提升競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力，在國計民生中發(fā)揮戰(zhàn)略支撐作用[5]。目前，由于傳統(tǒng)管理模式和傳統(tǒng)管理觀念的制約，各單位對固定資產(chǎn)管理和數(shù)字管理的關注不夠。一些單位財務工作的重心都集中在了預算案和決算上，而不注重固定資產(chǎn)管理，在沒有明顯錯誤的情況下，一般不會把精力放在固定資產(chǎn)的維護上。重資金管理、輕資產(chǎn)管理，重資產(chǎn)購置、輕效益管理等現(xiàn)象依然普遍存在。一些單位滿足于傳統(tǒng)的管理模式，對新鮮事物存在天然排斥，沿用傳統(tǒng)熟悉的管理方式而非運用數(shù)字信息技術管理固定資產(chǎn)，如通過手工采集資產(chǎn)，無法保證資產(chǎn)數(shù)據(jù)的準確性。

（二）制度建設滯后，數(shù)字化水平處于初級階段

數(shù)字資源的整合與鏈接是實現(xiàn)資源管理與整合、資源間高效分享、更新、條形碼等管理的重要一環(huán)。在互聯(lián)網(wǎng)技術飛速發(fā)展的今天，人工智能化、大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網(wǎng)等多方面的發(fā)展趨勢加快，政府機關的數(shù)字平臺在開發(fā)與使用中，需要加快升級速度，對其進行修補，并添加新功能。相對而言，資產(chǎn)管理體系的升級速度較慢，這是制約行政事業(yè)單位實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)字化的關鍵因素。此外，國有資產(chǎn)從配備、利用到管理包含多方主體，資產(chǎn)配置流程長、使用期限長，一定程度上阻礙了國有資產(chǎn)有效管理機制的建立，加大了國有資產(chǎn)管理同績效管理、薪酬管理、財務管理、債務管理的鏈接難度，對構建國有資產(chǎn)管理機制產(chǎn)生了阻滯效應。

（三）專業(yè)人才不足，難以提供數(shù)字化人力基石

利用現(xiàn)代信息化技術對固定資產(chǎn)進行有效管理，提升企業(yè)資產(chǎn)管理能力，必須具備足夠的人力資源。目前，不少單位專業(yè)資產(chǎn)管理人員匱乏，業(yè)務素質參差不齊且變換頻繁，存在嚴重的人才供求失衡現(xiàn)象，加之數(shù)據(jù)分析人員缺乏對政府運行的了解，使其無法準確地抓住國有資產(chǎn)管理的痛處，這在今后的數(shù)字發(fā)展過程中將成為一個不容小覷的阻礙。同時，數(shù)字信息的發(fā)展顛覆了業(yè)務模式和流程，這要求員工亟須迅速掌握新要求，并重塑新的業(yè)務模式和管理流程，以及與其他員工甚至部門的合作機制。如何獲取、培養(yǎng)和使用國有資產(chǎn)管理的專業(yè)人才，需要對人才隊伍建設進行重新審視和規(guī)劃，更需要改變常規(guī)的人才全周期管理理念。

（四）部門職能交叉，數(shù)字化使用效率有待提升

目前，我國國有資產(chǎn)管理實施“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管，單位占用、使用”的體制機制，這一制度在促進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的過程中起到了有效作用。然而，在后期實踐發(fā)展中，部門間職能交叉問題突出，管理責任落實不夠到位，造成數(shù)字化著力點不足。一方面，財政部門是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實施數(shù)字化管理的職能部門；另一方面，行政事業(yè)單位主管部門對旗下國有資產(chǎn)實施數(shù)字化監(jiān)督，二者職責不明確，界限不清晰，“誰都用數(shù)字、誰都不管數(shù)字”現(xiàn)象突出，造成國有資產(chǎn)數(shù)字化運行效率有待進一步提升。

三、國有資產(chǎn)管理數(shù)字化的對策建議

在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進的時代背景下，有效利用數(shù)字技術，提升國有資產(chǎn)管理效率，是保證行政事業(yè)單位履行自身職能并充分提供公共服務的物質基礎。對此，本文從以下幾個方面提出政策建議。

（一）明確數(shù)字管理價值，創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理理念

數(shù)字化轉型中，最重要的是明確數(shù)字化管理的價值，重塑國有資產(chǎn)有效運營的觀念。一方面，各級部門要深刻認識到資產(chǎn)管理工作的重要意義，營造出一種積極參與的氛圍，尤其各級黨委要加強對國有企業(yè)的財產(chǎn)安全管理，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，加強廉政建設，要堅決貫徹落實不準擅自動用固定資產(chǎn)的政策。同時，加強機關內部的干部隊伍培養(yǎng)，堅持“儉樸為先”方針，搞好財政工作。另一方面，提高管理人員對固定資產(chǎn)管理重視程度，行政管理理念的變革是推進國有企業(yè)資產(chǎn)運營質量提高的一個關鍵因素。新一代信息技術發(fā)展迅猛，逐漸滲入各行各業(yè)，運用現(xiàn)代化技術進行數(shù)字平臺系統(tǒng)的升級，以提高經(jīng)營效率，減少財政不必要支出，成為政府過“緊日子”的一個重要方向。信息技術的興起給政府固定資產(chǎn)管理工作提出新的思路，并為資產(chǎn)管理部門的信息化建設提供了技術支撐。

（二）加快資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)資產(chǎn)管理技術升級

加快實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享，可以使固定資產(chǎn)得到有效利用。一方面，共享的信息本質是一項資產(chǎn)的整合，而整合各單位的數(shù)據(jù)系統(tǒng)需要讓各行政事業(yè)單位的信息平臺能夠在技術層面上實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。另一方面，應該設立專門的資產(chǎn)管理部，并建立整體的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在建設中要從整體上考慮，要充分發(fā)揮外延、分享等特點，并與有關的信息管理機構溝通。突破各種數(shù)據(jù)之間的隔閡，使信息資源得到充分的使用。目前，國內大部分的行政事業(yè)單位尚處于信息化初級階段，部分機構仍采用了較為落后的行政手段，數(shù)字化的行政工作仍需進一步完善。首先，要打造內部數(shù)字化，強化各部門間的聯(lián)系，建立上下級、同級之間的溝通，并對各項資源進行實時的處理和信息交換，從而實現(xiàn)一條完整的鏈條。其次，要依據(jù)實際情況，運用信息技術來改善固定資產(chǎn)運營流程。構建固定資產(chǎn)的資本運營方式是加快信息化進程的重要手段。要想實現(xiàn)數(shù)字化運營目的，就需要軟件的持續(xù)更新與優(yōu)化，為資產(chǎn)經(jīng)營做好充分準備。最后，不能徹底摒棄傳統(tǒng)的運作模式，應視實際狀況，保留原有模式的優(yōu)點，使其更好地利用，實現(xiàn)新舊管理模式的適當轉換，提高整體運營水平。

（三）建立人員培訓制度，提升管理人員專業(yè)素質

財政部門要對各機構的財務人員進行登記備案，并及時為人員提供相應的培訓，培訓重點是專業(yè)技能，包括管理系統(tǒng)的運用、計算機使用以及相關的法規(guī)政策學習。當前多數(shù)行政事業(yè)單位負責資產(chǎn)管理的工作人員數(shù)量少，有些部門存在“混編”現(xiàn)象，難以滿足資產(chǎn)管理需要。在人才短缺條件下，要加大對人才的分配力度，引進高素質、高技能及復合型管理人才，既要熟悉財務管理、國有資產(chǎn)管理等基礎管理知識，又要具備計算機操作技能，看得懂計算機編程。此外，提高管理人員對固定資產(chǎn)管理重視程度，轉變行政管理理念是提高國有企業(yè)資產(chǎn)運營質量的關鍵因素。

（四）完善績效考核機制，建立結果導向評價體系

多主體參加績效考核評價要求對固定資產(chǎn)進行評價，不僅要從領導和管理者的視角來評價，還要從外部獲得客觀的評價。然而，在現(xiàn)有的考核體系中，大部分的固定資產(chǎn)管理工作都在機構內進行，而考核對象卻是整個體系的職工，因此在一定程度上會對考核的評價結果產(chǎn)生影響。政府部門的固定資產(chǎn)利用效率，既關系整個社會的公共事業(yè)，也關系廣大群眾的切身利益，所以公眾應該是對國家財產(chǎn)進行監(jiān)察和審計的對象。在開展業(yè)績評價時，可采用問卷和訪談相結合的方法，對社會各界進行評價。此外，還可請相關專家進行評價，以在評價中獲取更多專業(yè)的建議，進而提升綜合運營水平。評價單位績效的依據(jù)是評價人員的評價，其主觀評價較高且不能比較，因此不能進行有效監(jiān)管。把國有企業(yè)的資產(chǎn)運營績效評價與公司的績效評價體系相結合，建立以流程和成果為基礎的資產(chǎn)評價體系，是新形勢下機構固定資產(chǎn)管理工作中的重要內容。當前，我國行政機關在實施固定資產(chǎn)的經(jīng)營過程中，常常忽略建立資產(chǎn)評價體系的問題。在現(xiàn)行的業(yè)績考核體系基礎上，建立一個程序性的績效評價體系。在建立過程式和結果式整合模式的前提下，可以借鑒其他組織的經(jīng)驗，吸收它們的優(yōu)點，根據(jù)自身的實際狀況來管理固定資產(chǎn)。

四、結語

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理數(shù)字化水平是行政事業(yè)單位治理能力和治理水平現(xiàn)代化的一個重要指標，在行政事業(yè)單位改革發(fā)展中起著重要作用。同時，政府職能、國有資產(chǎn)戰(zhàn)略定位也會隨國家發(fā)展需要而動態(tài)變化，進而引領出現(xiàn)新的國有資產(chǎn)功能使命和數(shù)字化變革模式。因此，未來研究仍存在優(yōu)化空間，需進一步利用多維度、多層次的研究視角補充行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理數(shù)字化戰(zhàn)略改革的理論架構。