交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和發(fā)展探討

孫方芳

（作者單位：灌云縣綜合服務(wù)中心）

改革開放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策。自此以后，投融資也成為我國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)逐漸探索出了一條適合國(guó)情的融資模式，即以中央交通專項(xiàng)資金和地方財(cái)政作為主要資本金，以銀行貸款作為主要債務(wù)資金。鐵路、公路、水運(yùn)、民航、城市軌道交通等領(lǐng)域根據(jù)其自身特點(diǎn)形成了相應(yīng)的投融資模式。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資迎來(lái)了全新機(jī)遇，同時(shí)也面臨著更大壓力，針對(duì)傳統(tǒng)的投融資模式進(jìn)行創(chuàng)新并不斷深化改革刻不容緩。

一、交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資的基本經(jīng)驗(yàn)和形勢(shì)變化

（一）基本經(jīng)驗(yàn)

1.形成政府主導(dǎo)投資體制

我國(guó)所有的交通項(xiàng)目均由財(cái)政部門撥款建設(shè)，其后期的融資、運(yùn)營(yíng)和管理都由政府部門負(fù)責(zé)，交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展與政府、國(guó)家投資有著密不可分的聯(lián)系。隨著社會(huì)的進(jìn)步，交通運(yùn)輸也形成了以地方投資為主的投融資體制，融資渠道更加多樣，規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，我國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施的投資量巨大，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用；二是交通運(yùn)輸事業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，給上下游很多企業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶來(lái)影響，項(xiàng)目建設(shè)完成后會(huì)帶動(dòng)土地價(jià)格上漲，具有“反哺”的特點(diǎn)；三是基礎(chǔ)設(shè)施是一種“看得見(jiàn)、利用率高”的成就，是政績(jī)考核中不可忽視的重點(diǎn)[1]。

2.融資創(chuàng)新為政府投融資提供經(jīng)驗(yàn)

交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資可以從投資和融資這兩個(gè)方面進(jìn)行討論。從投資的角度來(lái)看，一方面，我國(guó)現(xiàn)行的交通投資體制以固定資產(chǎn)投資和運(yùn)行作為重要基礎(chǔ)，必須要以國(guó)家的財(cái)稅體制、投資體制作為約束；另一方面，當(dāng)交通運(yùn)輸事業(yè)面臨發(fā)展滯后的局面時(shí)，應(yīng)從源頭上解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“從無(wú)到有”，在對(duì)大量交通項(xiàng)目進(jìn)行分析之后可以發(fā)現(xiàn)，投資體制框架和相關(guān)理論為交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。從融資的角度來(lái)看，融資一直是交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的重要基石，在項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)的過(guò)程中能夠保證資金充足。

3.交通專項(xiàng)基金政策基礎(chǔ)性作用顯著

在我國(guó)交通專項(xiàng)基金體系中，基金的主管部門較多，收入來(lái)源、支出用途等呈現(xiàn)出多樣性特點(diǎn)，很多地方政府性基金在“費(fèi)改稅”制度下轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ?xiàng)稅，但從經(jīng)濟(jì)機(jī)理上來(lái)看沒(méi)有太大差異，在交通基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。第一，這類資金為交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利開展提供了強(qiáng)有力的資金支持，在促進(jìn)地方發(fā)展中扮演著重要角色；第二，中央通過(guò)屬地分化和相關(guān)分權(quán)措施使地方發(fā)展擁有更強(qiáng)勁的動(dòng)力，并利用專項(xiàng)資金對(duì)地方項(xiàng)目進(jìn)行了全面管理，確保為交通規(guī)劃服務(wù)；第三，交通專項(xiàng)基金使相關(guān)單位更順利地從銀行、金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，有助于招商引資。

（二）形勢(shì)變化

1.應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊

近年來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀，我國(guó)出口行業(yè)也受到影響，短時(shí)間內(nèi)整體消費(fèi)水平難以提升，要想保證經(jīng)濟(jì)總量平衡，必須重視投資的作用。我國(guó)財(cái)政政策和投資交通基礎(chǔ)設(shè)施緊密相連、不可分割，呈“捆綁”關(guān)系，這有助于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊。新時(shí)代背景下，宏觀政策強(qiáng)調(diào)逆周期調(diào)節(jié)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面提出了擴(kuò)大投資規(guī)模、提高投資頻率、延長(zhǎng)投資時(shí)效等更高的要求[2]。為了滿足上述要求，應(yīng)遵循“投得好、投得快、融得了”的原則，實(shí)現(xiàn)從“大水漫灌”到“小水滴灌”的轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)資金籌集、調(diào)配和管控能力的顯著提升。

2.新建交通項(xiàng)目盈利能力下降

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，國(guó)家在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的資金投入越來(lái)越大，并出臺(tái)了一系列政策，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛，整體上能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。但是，由于人工成本、物價(jià)、征地拆遷費(fèi)用、處置費(fèi)用上漲，新修建的交通項(xiàng)目的盈利能力不斷下降，新項(xiàng)目的成本仍然呈上升趨勢(shì)。目前，我國(guó)交通項(xiàng)目管理方面所實(shí)行的資金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制要求政府部門除了要在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)提供足夠的資金支持，在后期運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)、保養(yǎng)等各個(gè)階段都要不斷進(jìn)行財(cái)政扶持，但由于新建交通項(xiàng)目盈利能力持續(xù)下降，交通項(xiàng)目運(yùn)行面臨更大的壓力。

3.債務(wù)融資為主的局面將被打破

未來(lái)，交通領(lǐng)域的融資工具并不具備太大的發(fā)展空間。從地方融資的角度來(lái)看，債務(wù)管理力度不斷加大，土地信用逐漸衰落，過(guò)去以預(yù)算外資金為主的借貸體系已經(jīng)不再適用，當(dāng)政府投資基金逐漸規(guī)范后，地方政府能夠選擇的融資工具將十分有限；從專項(xiàng)基金來(lái)看，國(guó)家在新能源車輛方面出臺(tái)了免征政策，汽車市場(chǎng)持續(xù)低迷，民航發(fā)展基金減半征收。在未來(lái)發(fā)展中，以債務(wù)融資為主的交通融資格局會(huì)朝著“債股并重”的方向發(fā)展，我國(guó)財(cái)稅體制也會(huì)經(jīng)歷新一輪改革。

二、交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革和發(fā)展建議

（一）強(qiáng)化交通投資逆周期調(diào)控

首先，政府應(yīng)充分利用各種宏觀調(diào)控方式，如金融、財(cái)稅、土地等，主動(dòng)預(yù)調(diào)、微調(diào)，各城市應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，完善相應(yīng)的交通運(yùn)輸體系。比如，對(duì)于適合發(fā)展公路的城市，應(yīng)大力發(fā)展公路交通；對(duì)于適合發(fā)展鐵路的城市，應(yīng)大力發(fā)展鐵路交通，同時(shí)加強(qiáng)公路與鐵路、收費(fèi)公路與普通公路之間的互聯(lián)互動(dòng)，形成一體化發(fā)展格局，進(jìn)行統(tǒng)籌管理[3]。其次，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的進(jìn)一步加劇，必須充分發(fā)揮交通投資的作用，精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板，在中央與地方、政府和企業(yè)之間構(gòu)建協(xié)同發(fā)展機(jī)制，尤其要在投資領(lǐng)域彌補(bǔ)缺陷，保障基本民生。再次，對(duì)于金額較大的項(xiàng)目，應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備工作，同時(shí)進(jìn)行長(zhǎng)周期、全方位的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，進(jìn)一步放大中央投資的杠桿作用。最后，還應(yīng)從宏觀角度分析問(wèn)題，針對(duì)交通項(xiàng)目?jī)r(jià)值評(píng)價(jià)，建立健全制度體系，通過(guò)出臺(tái)補(bǔ)貼政策、利益分配制度等措施，將商業(yè)性銀行、政策性銀行、能源企業(yè)、政府部門、施工單位等結(jié)合起來(lái)，形成高效協(xié)同的工作機(jī)制，打造相應(yīng)的“產(chǎn)業(yè)鏈”。

（二）全面提升投資管理效率與公平性

交通基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，與群眾、社會(huì)、國(guó)家發(fā)展息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)資本，尤其應(yīng)促進(jìn)全國(guó)社?；?、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中長(zhǎng)期資本加入其中，建立可行的利益分配機(jī)制，打造政府和社會(huì)資本之間的長(zhǎng)效合作機(jī)制。首先，要確保投資管理效率能夠滿足實(shí)際需求，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鐵路、機(jī)場(chǎng)、航站樓等重要交通設(shè)施，完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施，避免出現(xiàn)“大廣場(chǎng)”“大站房”式項(xiàng)目，盡量杜絕資金和資源浪費(fèi)。其次，對(duì)于已經(jīng)建成但規(guī)模超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)上報(bào)給政府主管部門，將其作為典型案例進(jìn)行分析，并采取聯(lián)合懲戒的方式予以處理[4]。同時(shí)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目正式開工之前，還應(yīng)提前做好充分的調(diào)查與準(zhǔn)備工作，對(duì)立項(xiàng)階段的工程造價(jià)予以科學(xué)評(píng)估和概算，加強(qiáng)成本控制，密切關(guān)注施工階段的預(yù)算管理工作，建立硬性管控制度。再次，對(duì)于不同類型的交通運(yùn)輸項(xiàng)目，其公益性、經(jīng)營(yíng)性方面必然存在差異，可考慮政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，確保項(xiàng)目能夠充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)。最后，無(wú)論是央企、國(guó)企還是民企，對(duì)于所有參與交通項(xiàng)目投資的主體都要做到一視同仁、平等對(duì)待。比如，在招標(biāo)門檻、資質(zhì)認(rèn)定、借貸利率等方面，應(yīng)避免出現(xiàn)“一邊倒”的情況，為民營(yíng)企業(yè)提供相應(yīng)的幫助，明確劃分支出責(zé)任。

（三）加快重點(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革

首先，在公路領(lǐng)域方面，應(yīng)堅(jiān)決抵制、排斥壟斷性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，改變過(guò)去政府部門統(tǒng)一管理的局面。推行競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格管制，城市軌道交通、鐵路等領(lǐng)域應(yīng)由政府部門對(duì)定價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格管控和監(jiān)督，合理控制競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)收費(fèi)。同時(shí)，可適當(dāng)拓展高速公路服務(wù)區(qū)功能，將餐飲、住宿、銷售等結(jié)合起來(lái)，形成多功能、多樣化的交易市場(chǎng)，既能夠滿足人們的出行需求，又可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。其次，在鐵路運(yùn)輸方面，應(yīng)提高其服務(wù)水平與質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)鐵路運(yùn)輸成本的監(jiān)管與審核，突出國(guó)家在監(jiān)管中的主體地位，充分利用鐵路場(chǎng)站周邊的土地和資源，對(duì)于有能力、有實(shí)力、有條件的鐵路公司，鼓勵(lì)其上市，不斷擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，從而盡可能緩解鐵路負(fù)債的壓力。再次，在民航領(lǐng)域方面，應(yīng)遵循公開透明的原則，對(duì)于盈利能力較差的公司和航線給予財(cái)政補(bǔ)貼，如中西部支線機(jī)場(chǎng)航線，助力其穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，還要大力推動(dòng)城市公共交通體制改革，打造能夠滿足實(shí)際需求的新興業(yè)態(tài)管理模式。

（四）加大公益性領(lǐng)域建管資金支持力度

一方面，國(guó)道、省道、農(nóng)村公路、內(nèi)河航道等都屬于公益性的交通基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)結(jié)合國(guó)家“建管一體”的要求，先完善相應(yīng)機(jī)制，后進(jìn)行施工建設(shè)。政府可以學(xué)習(xí)借鑒“河長(zhǎng)制”的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)道、省道、農(nóng)村公路建設(shè)方面，推行“路長(zhǎng)制”模式，吸引社會(huì)資本與企業(yè)加入其中，為其提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼與政策支持，給予其景觀開發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告權(quán)等[6]。另一方面，在農(nóng)村公路管理與養(yǎng)護(hù)方面，應(yīng)實(shí)行“以工代賑”的方式，將農(nóng)村公路建設(shè)、定期養(yǎng)護(hù)“捆綁”起來(lái)進(jìn)行招標(biāo)，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)積極參與，與政府部門簽訂長(zhǎng)期合同。此外，還可以適當(dāng)提高燃油稅資金的比例，并將其返還基層，使公路養(yǎng)護(hù)有足夠的資金支持。

（五）有序?qū)嵤┎町惢恋鼐C合開發(fā)

交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)十分依賴土地資源。因此，需要將土地資源作為重要載體，重點(diǎn)關(guān)注土地預(yù)留、變性、規(guī)劃、開發(fā)等環(huán)節(jié)，在部分城市或地區(qū)實(shí)行交通樞紐土地分層供應(yīng)和土地儲(chǔ)備制度的試點(diǎn)工作。同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，落實(shí)差異化的土地開發(fā)政策，將該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理位置、外部條件、內(nèi)部環(huán)境等因素考慮在內(nèi)，對(duì)于價(jià)格較高的地區(qū)，鼓勵(lì)其完善交通基礎(chǔ)設(shè)施和配套辦公樓、商業(yè)區(qū)等，加強(qiáng)地產(chǎn)、交通、商業(yè)、辦公之間的高度結(jié)合。此外，在開發(fā)過(guò)程中，還應(yīng)遵循“共享式”“前置性”等原則，不斷創(chuàng)新服務(wù)模式、經(jīng)營(yíng)理念，引進(jìn)全新的盈利方式，并對(duì)參與其中的社會(huì)資本進(jìn)行“反哺”。在政府引導(dǎo)下，進(jìn)一步擴(kuò)大交通融資平臺(tái)的“外延”范圍，鼓勵(lì)其不斷發(fā)展和延伸，從而實(shí)現(xiàn)全周期運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)[7]。

（六）拓寬直接融資和存量融資渠道

隨著我國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)的不斷發(fā)展，對(duì)專項(xiàng)基金運(yùn)行機(jī)制也要進(jìn)行優(yōu)化和完善。可以充分利用開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等在制度、資金方面的支持，結(jié)合我國(guó)鐵路發(fā)展的基金模式，打造一套適合交通運(yùn)輸發(fā)展的政府投資基金管理模式，成立專門的產(chǎn)業(yè)基金。部分交通基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的盈利屬性，且所有收益都屬于政府性基金收入，對(duì)于這類項(xiàng)目，有關(guān)業(yè)主單位可以結(jié)合其發(fā)展情況，向商業(yè)銀行、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化融資；對(duì)于完全公益的交通項(xiàng)目，可采用財(cái)政資金、地方政府一般債券等方式進(jìn)行支持。同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)行交通運(yùn)輸領(lǐng)域的公司債、項(xiàng)目債、企業(yè)債，推動(dòng)債券品種的多樣化發(fā)展，確保其契合項(xiàng)目發(fā)展周期。

三、結(jié)語(yǔ)

交通是興國(guó)之要、強(qiáng)國(guó)之基，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的“先行官”，應(yīng)充分意識(shí)到其重要性。當(dāng)前，我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵階段，交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，建設(shè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，為使交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革順利推進(jìn)，必須強(qiáng)化交通投資逆周期調(diào)控，全面提升投資管理效率與公平性，有序?qū)嵤┎町惢恋鼐C合開發(fā)，加大公益性領(lǐng)域建管資金支持力度，對(duì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行長(zhǎng)期優(yōu)化和完善，促進(jìn)我國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。