地方政府融資平臺(tái)公司破產(chǎn)之法律研究

劉光歡 許馨兒

泰和泰（貴陽(yáng)）律師事務(wù)所，貴州 貴陽(yáng) 550000

一、地方政府融資平臺(tái)公司的歷史沿革

（一）起源

自1978 年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度與財(cái)政體制同步順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)始改革，中央與地方財(cái)政之間原本的財(cái)政管理模式是由地方收入后一并繳納至中央，地方預(yù)算計(jì)劃編制完畢后，再由中央統(tǒng)一將地方所需的財(cái)政支出核算下?lián)?，形成了較為明顯的隸屬關(guān)系。而伴隨著黨的十四屆三中全會(huì)在北京的召開(kāi)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的要求凸顯，中央與地方之間的財(cái)政制度也隨即更新至分稅制，而分稅制正是地方政府投融資平臺(tái)公司出現(xiàn)的一個(gè)重要原因。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》文件宣布，從1994 年1 月1 日起在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)財(cái)政的地方包干體制進(jìn)行變動(dòng)，財(cái)政收入上對(duì)中央與地方以稅種進(jìn)行區(qū)分，財(cái)政支出上由中央承擔(dān)國(guó)家整體性的經(jīng)費(fèi)，地方承擔(dān)地方性的財(cái)政支出［1］。

（二）發(fā)展

1998 年，K 銀行與W 市政府聯(lián)手打造了平臺(tái)公司為承擔(dān)融資義務(wù)法人主體、土地出讓收益作為質(zhì)押、專項(xiàng)財(cái)政資金作為還款保證，向W 市多個(gè)城建項(xiàng)目統(tǒng)一發(fā)放貸款的“W 市模式”；2002年起，C 市也逐步組建了8 個(gè)投融資平臺(tái)公司，在各自領(lǐng)域進(jìn)行融資，資金專項(xiàng)用于各自領(lǐng)域的投資建設(shè)，又打造出了一個(gè)“C 市模式”。根據(jù)以上兩個(gè)模式展現(xiàn)出來(lái)的地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）投融資能力對(duì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)建設(shè)的良好效果，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律方面相關(guān)的完善，各地方政府開(kāi)始意識(shí)到建立平臺(tái)公司不僅能使融資渠道更加暢通，而且平臺(tái)公司作為一個(gè)功能齊全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體也能使整個(gè)融資、投資的交易過(guò)程更加符合法律規(guī)定，于是紛紛開(kāi)始建立平臺(tái)公司，使其代替政府承擔(dān)融資、投資的功能。

隨著同一時(shí)期房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展，地方政府對(duì)土地的出讓能夠獲得不菲的財(cái)政收入，平臺(tái)公司背后所代表的資金實(shí)力更為雄厚，而銀行在此種情況下，結(jié)合有土地等實(shí)物可供抵押的擔(dān)保方式，對(duì)平臺(tái)公司的貸款額度也釋放得較為寬松，因此在平臺(tái)公司發(fā)展的頭十年里，可謂是一帆風(fēng)順、熱火朝天。

（三）限制

地方政府通過(guò)平臺(tái)公司大肆融資嘗到甜頭后，舉債規(guī)模愈發(fā)夸張，融資方式也愈加混雜。2010 年6 月國(guó)務(wù)院發(fā)文要求各級(jí)政府主管部門對(duì)其所在區(qū)域的平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行整體梳理，在梳理時(shí)將債務(wù)按照不同的種類進(jìn)行區(qū)分，并對(duì)此制定不同的化解方案以進(jìn)行債務(wù)償還，并對(duì)正在建設(shè)當(dāng)中的相關(guān)項(xiàng)目考慮好之后的融資方案，以期剝離平臺(tái)公司的融資功能，使地方政府債務(wù)能夠減小規(guī)模，有序化解，避免出現(xiàn)“爆雷”。

融資方式的限制導(dǎo)致了部分平臺(tái)公司的資金鏈出現(xiàn)危機(jī)，但隨著新《預(yù)算法》的出臺(tái)，地方政府發(fā)行債券的限制又再度放開(kāi)，地方政府可以通過(guò)此種方式獲取資金注入平臺(tái)公司，于是地方政府發(fā)債再一次興起，以繼續(xù)填補(bǔ)平臺(tái)公司的前期債務(wù)，但隨著近年來(lái)中央對(duì)土地財(cái)政的限制及可出讓地塊數(shù)量的減少，地方政府可獲得的土地出讓收入也逐漸減少，還款能力也隨之下降，隨之而來(lái)的即是某些地方政府債券的到期無(wú)法兌付，相應(yīng)平臺(tái)公司的負(fù)面消息也頻頻傳出，“爆雷”危機(jī)隱隱浮現(xiàn)。

（四）破解

2018 年9 月13 日，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了國(guó)有企業(yè)需要加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束，并在提出的配套措施中指出國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)這一處理路徑，對(duì)已經(jīng)僵化的國(guó)有企業(yè)子公司支持進(jìn)行破產(chǎn)清算，對(duì)仍具有發(fā)展能力的國(guó)有企業(yè)子公司，如已滿足破產(chǎn)條件，支持以破產(chǎn)重整程序進(jìn)行處理，而對(duì)于平臺(tái)公司本身，如已經(jīng)有較為嚴(yán)重的資產(chǎn)不足以償還債務(wù)的情況，不再具備債務(wù)清償能力，支持實(shí)施破產(chǎn)重整或者清算［2］。

2021 年3 月7 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布，文中對(duì)地方政府清理規(guī)范平臺(tái)公司做出了要求，并再次指出對(duì)于不再具備債務(wù)清償能力的平臺(tái)公司要進(jìn)行破產(chǎn)重整或者清算［3］。

通過(guò)以上兩份文件，我們可以明顯地看到，中央已對(duì)陷入困境無(wú)法自救的平臺(tái)公司指出了處置途徑：破產(chǎn)重整或破產(chǎn)清算。且兩份文件中均將破產(chǎn)重整這一方式排在了首位。

二、地方政府融資平臺(tái)公司破產(chǎn)申請(qǐng)

（一）平臺(tái)公司主體資格的適格性分析

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》一文，若一具備獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體系通過(guò)地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等，通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等方式進(jìn)行設(shè)立的，并且為政府項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了投融資功能，則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為平臺(tái)公司。［4］由此，若平臺(tái)公司作為獨(dú)立法人時(shí)系以公司作為表現(xiàn)形式，則當(dāng)然地符合《企業(yè)破產(chǎn)法》中“債務(wù)人”的主體資格。

此外，食藥監(jiān)局還給出溫馨提示：每個(gè)國(guó)家的保健食品都是依據(jù)其本國(guó)人的體質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)狀況生產(chǎn)的。中國(guó)人擁有自己的體質(zhì)特點(diǎn)，一味迷信海外保健品并不可取，建議謹(jǐn)慎選購(gòu)，最好是遵醫(yī)囑。

（二）破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)應(yīng)遞交的證據(jù)

1.債權(quán)人

（1）債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)清算。在該種申請(qǐng)中，最為主要的申請(qǐng)材料是債務(wù)人不能清償申請(qǐng)人到期債務(wù)的證據(jù)，一般以人民法院出具的終結(jié)本次執(zhí)行裁定書等居多，如已掌握能夠體現(xiàn)債務(wù)人財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)賬冊(cè)、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等相關(guān)材料，材料上已能夠顯示債務(wù)人資不抵債的，也可以一并進(jìn)行提交，在平臺(tái)公司層面而言，也可以考慮提交平臺(tái)公司發(fā)布的到期無(wú)法兌付公告以及相應(yīng)債權(quán)的發(fā)行量、對(duì)應(yīng)債權(quán)金額明顯高出平臺(tái)公司注冊(cè)資本的相關(guān)證據(jù)。

債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)重整。債權(quán)人在申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)重整時(shí)，除應(yīng)提交與破產(chǎn)清算一致的證據(jù)外，類似深圳市中級(jí)人民法院還要求提供債務(wù)人具有重整價(jià)值的證據(jù)材料，在平臺(tái)公司層面而言，可以考慮提交平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)的優(yōu)質(zhì)性資產(chǎn)或部分特許資質(zhì)，以證明平臺(tái)公司的持續(xù)經(jīng)營(yíng)將對(duì)社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的增加有所幫助。

2.債務(wù)人

（1）債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)清算。除《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的申請(qǐng)材料外，平臺(tái)公司作為國(guó)有企業(yè)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條，還需要提交例如其上級(jí)主管部門的批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等文件，內(nèi)容中需明確表示同意其破產(chǎn)。例如在青海省H 市中級(jí)人民法院審理的青海省H 公眾服務(wù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“H公司”）申請(qǐng)破產(chǎn)清算一案中，青海省H 市中級(jí)人民法院便以申請(qǐng)人H 公司作為國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)，僅提交了同意破產(chǎn)的《會(huì)議紀(jì)要》，未提交其上級(jí)主管部門同意其破產(chǎn)的正式文件為理由之一，裁定不予受理H 公司的破產(chǎn)清算申請(qǐng)，直至H 公司在二審中向青海省高級(jí)人民法院補(bǔ)充提交了其上級(jí)主管部門福建日?qǐng)?bào)社關(guān)于同意H 公司破產(chǎn)清算的批復(fù)，青海省高級(jí)人民法院方才認(rèn)可其已提交上級(jí)主管部門同意其破產(chǎn)的文件。類似的要求在S 市中級(jí)人民法院、B 市高級(jí)人民法院發(fā)布的破產(chǎn)案件審理規(guī)程中也同樣存在，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)或國(guó)有資本控股企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)的，必須經(jīng)對(duì)債務(wù)人履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)上級(jí)主管部門的同意。

（2）債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)重整。債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)重整的思路基本與債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)重整的思路一致。

3.出資額占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上的出資人申請(qǐng)破產(chǎn)重整

該種申請(qǐng)方式下，破產(chǎn)重整的時(shí)間僅限于在人民法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)后、宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)前。在申請(qǐng)資料上，除前述申請(qǐng)重整應(yīng)提交證據(jù)外，申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)就其“占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上”的事項(xiàng)進(jìn)行證明［5］，但現(xiàn)行的法律規(guī)定并未就“占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上”的截止時(shí)限、是否能合計(jì)、是否在重整過(guò)程中應(yīng)保持作出規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從“占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上”的比例設(shè)置來(lái)講，其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)系參照《公司法》中對(duì)持有公司10%以上表決權(quán)股東的保護(hù)，因此此處對(duì)于截止時(shí)限和合計(jì)的適用也應(yīng)當(dāng)參照《公司法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，至遲應(yīng)當(dāng)是向人民法院提起破產(chǎn)重整時(shí)；十分之一以上的比例可以是多位出資人合并計(jì)算。但對(duì)于重整期間是否也應(yīng)繼續(xù)保持合計(jì)占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上，筆者持否定意見(jiàn)，原因是破產(chǎn)重整的過(guò)程并不同于普通的公司股東要求行使其股東權(quán)利的過(guò)程，申請(qǐng)破產(chǎn)重整的出資人本身的意愿也是希望債務(wù)人重新走向正軌，回歸正常經(jīng)營(yíng)，由此在設(shè)計(jì)重整計(jì)劃時(shí)，將極大可能采用引進(jìn)投資人、債轉(zhuǎn)股等方式，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致股權(quán)比例的轉(zhuǎn)換或股權(quán)比例的稀釋，若在此種情況下強(qiáng)行要求重整期間仍然保持占債務(wù)人注冊(cè)資本十分之一以上，將有可能使重整計(jì)劃無(wú)法得到最優(yōu)化甚至無(wú)法執(zhí)行，導(dǎo)致平臺(tái)公司無(wú)法實(shí)現(xiàn)涅槃重生。

三、地方政府融資平臺(tái)公司破產(chǎn)案件中的債權(quán)審查及資產(chǎn)處置

（一）債權(quán)審查

平臺(tái)公司的債權(quán)人主要來(lái)源于其融資的渠道，多為銀行、債券持有人及非標(biāo)融資人。其中銀行貸款及公司債券作為較明顯的債權(quán)，通過(guò)其相應(yīng)的征信報(bào)告記錄、債券發(fā)行記錄等，可以有較為明顯的體量及有效性判斷，但非標(biāo)融資作為可操作性較強(qiáng)的隱性融資渠道，管理人在實(shí)質(zhì)審查債權(quán)時(shí)，需要根據(jù)其合同條款、時(shí)下政策、放款憑證等，結(jié)合對(duì)債權(quán)人、債務(wù)人的調(diào)查、詢問(wèn)，才能嚴(yán)格判斷合同的有效性、本金、利率標(biāo)準(zhǔn)，因此作為平臺(tái)公司破產(chǎn)案件的管理人，需要全面地掌握金融債權(quán)債務(wù)的相關(guān)法律規(guī)定、司法觀點(diǎn)，方能針對(duì)種類繁雜多樣的平臺(tái)公司債權(quán)進(jìn)行有效審查。

（二）資產(chǎn)處置

平臺(tái)公司的資產(chǎn)多為對(duì)地方政府的應(yīng)收賬款及國(guó)有土地使用權(quán)。

對(duì)于地方政府的應(yīng)收賬款，處置難度較大，市場(chǎng)普遍的購(gòu)買意愿并不強(qiáng)，但由于平臺(tái)公司的破產(chǎn)案件社會(huì)影響較大，在應(yīng)收賬款處置時(shí)，可以通過(guò)地方政府廣泛地尋找買方，必要時(shí)可以與地方政府進(jìn)行協(xié)商提供優(yōu)惠條件，以使應(yīng)收賬款順利變價(jià)，但在此環(huán)節(jié)需要注意的是，平臺(tái)公司的性質(zhì)仍為國(guó)有企業(yè)，則地方政府允諾的相應(yīng)的優(yōu)惠條件應(yīng)以不構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失并符合國(guó)有資產(chǎn)處置流程為前提，否則仍將可能因此導(dǎo)致承擔(dān)法律責(zé)任。而平臺(tái)公司名下的國(guó)有土地使用權(quán)在現(xiàn)今房地產(chǎn)市場(chǎng)仍有余熱的情況下則是較為優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，尤其是在二、三線房地產(chǎn)價(jià)格仍有上升空間的城市，大部分買方或投資人都是為了國(guó)有土地使用權(quán)而來(lái)。

對(duì)于通過(guò)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，在政府非稅收入劃轉(zhuǎn)征收政策施行之前，由于土地出讓金的收取部門仍是屬于地方政府直接管理的土地行政管理部門，尚有一定自由的決策權(quán)，因此不少平臺(tái)公司是未向土地管理部門足額繳納土地出讓金的，如涉及該部分國(guó)有土地使用權(quán)處置的，則平臺(tái)公司需要先行補(bǔ)繳巨額土地出讓金方能正常處置，對(duì)已進(jìn)入破產(chǎn)程序的平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)心有余而力不足，不僅需要與買方或投資人進(jìn)行友好協(xié)商，同時(shí)也需要在債權(quán)人會(huì)議中征得債權(quán)人同意，破產(chǎn)案件的管理人需要將相關(guān)利弊向債權(quán)人進(jìn)行充分釋明。

平臺(tái)公司通過(guò)劃撥取得的國(guó)有土地使用權(quán)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的批復(fù)》，當(dāng)然地不能夠納入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)地范圍進(jìn)行考慮，由地方政府進(jìn)行收回。

四、總結(jié)

自國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》后，業(yè)界再次對(duì)平臺(tái)公司的破產(chǎn)進(jìn)行了廣泛的討論，紛紛認(rèn)為“狼”即將來(lái)了，但截至筆者完成本文之日，仍未出現(xiàn)平臺(tái)公司破產(chǎn)清算典型案例，畢竟平臺(tái)公司本身仍體現(xiàn)著地方政府的財(cái)政實(shí)力及市場(chǎng)信用，而平臺(tái)公司所背負(fù)的銀行貸款、公司債券等債務(wù)也牽涉著各類債權(quán)人的實(shí)質(zhì)利益，可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。即便是廣為人知的S 市C 集團(tuán)有限公司破產(chǎn)案件，其申請(qǐng)事項(xiàng)也為破產(chǎn)重整，且申請(qǐng)的債權(quán)人同樣是S 市國(guó)資委下屬的國(guó)有獨(dú)資公司，再結(jié)合H 燃?xì)夤?019 年7 月與S 市政府簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，及坊間傳出的H 燃?xì)夤緦⑴cS 市C 集團(tuán)有限公司重整計(jì)劃，不難看出該破產(chǎn)重整申請(qǐng)背后實(shí)質(zhì)上已提前達(dá)成了成熟的處置方案。

實(shí)際上，從筆者本人的思考出發(fā)，也認(rèn)為重整將是平臺(tái)公司進(jìn)入破產(chǎn)程序后的主要路徑，平臺(tái)公司現(xiàn)在承擔(dān)的社會(huì)意義已經(jīng)遠(yuǎn)超其最初興起時(shí)的融資職能，在其背后地方政府的引導(dǎo)下，通過(guò)重整化解債務(wù)的方式，方能使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)減少到最小。當(dāng)然，該觀點(diǎn)僅針對(duì)平臺(tái)公司的本部及其一級(jí)子公司，對(duì)于平臺(tái)公司下屬的不少二級(jí)、三級(jí)“僵尸”子公司，從公司架構(gòu)清理的角度，通過(guò)破產(chǎn)清算程序?qū)⑵湟婪ㄒ酪?guī)地處置完畢，對(duì)于平臺(tái)公司的減負(fù)也有一定積極意義。