高校檔案工作中的法律問題研究

賈玉秀

包頭師范學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014030

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，檔案進(jìn)入了社會(huì)公眾的生活中，公眾利用檔案的頻率越來越高，人們對(duì)于檔案的開放和利用的需求愈加強(qiáng)烈?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）自1987 年施行，于2020 年修訂以來，我國(guó)檔案工作逐漸邁入法治化建設(shè)軌道。而后隨著我國(guó)高等教育事業(yè)快速發(fā)展，2008 年教育部、國(guó)家檔案局聯(lián)合頒布《高等學(xué)校檔案管理辦法》，更為高校檔案管理工作提供了必要的制度保障。

高校檔案的合法使用是高校檔案工作中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)以《檔案法》作為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合《高等學(xué)校檔案管理辦法》，從高校檔案自身特點(diǎn)和用戶需求的實(shí)際出發(fā)，全面構(gòu)建面向校內(nèi)、兼顧社會(huì)的檔案開放體系和服務(wù)利用工作模式，合理合法地開發(fā)利用檔案資源，盡最大可能保障廣大檔案用戶的需求［1］。

在現(xiàn)階段，檔案的開放利用雖然有了很大的發(fā)展，但是同時(shí)也被存在著的諸多涉及法律法規(guī)的問題制約著發(fā)展。諸如檔案開放主體存在的不足，檔案開放客體又難盡如人意，檔案開放利用中還存在著很多阻礙公民檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的問題，檔案開放利用的法治保障環(huán)境亟需完善等問題。

一、高校檔案管理工作中涉及的法律問題

高校檔案管理作為檔案管理體系中一種較為獨(dú)立的存在形式，對(duì)其管理工作過程中所涉及的一些法律問題應(yīng)引起我們的重視，并對(duì)其進(jìn)行深入研究。主要涉及的問題有以下幾方面：

（一）檔案開放主體地位存在不足

我們?cè)趯?duì)無差別人群進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，僅有少部分人士對(duì)檔案管理的主體比較了解，大部分人士對(duì)檔案管理機(jī)構(gòu)是管理檔案的主體這一認(rèn)知不夠了解，比較模糊，不清楚。因此，高校檔案要想在服務(wù)利用及開放方式上實(shí)現(xiàn)突破，自身必須具備一定的條件。現(xiàn)行法律文件對(duì)檔案開放利用的主體地位不清晰，在現(xiàn)階段，高校檔案室作為檔案開放利用義務(wù)主體的法律地位尚未得到明確，以檔案管理機(jī)構(gòu)為中心的開放模式還暫處于探索中，各部門機(jī)構(gòu)之間的銜接關(guān)系尚未理順，檔案管理各機(jī)構(gòu)尚未形成有機(jī)整體。

（二）檔案開放客體難盡如人意

由于我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)還有待完善，使得檔案開放客體存在各種各樣的問題，這也在一定程度上影響著檔案開放的廣度和深度。一方面，法律缺乏明確的法律界定，檔案管理部門主觀的做法依然占主導(dǎo)地位，造成檔案開放廣度有限，難盡如人意；另一方面，對(duì)于檔案開放范圍，檔案開放的界限模糊，檔案在開放與不開放之間沒有明確的法制指導(dǎo)，優(yōu)先選擇不開放，而且開放程序繁瑣致使開放時(shí)間拖后，影響了檔案開放的深度，難盡如人意；再一方面，公民知情權(quán)和隱私權(quán)沖突問題也是影響公民檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要因素。檔案開放利用中知情權(quán)與隱私權(quán)之間存在著沖突問題，增加了檔案開放的難度，難盡如人意。

（三）現(xiàn)有相關(guān)法律體系對(duì)公民檔案利用權(quán)利的影響問題

由于我國(guó)相關(guān)法律體系還不是很完善，導(dǎo)致我國(guó)公民無法實(shí)現(xiàn)檔案的完全利用。主要表現(xiàn)在：

1.各層級(jí)法律在制定時(shí)沒有認(rèn)真研究各層級(jí)法律，存在著同一層級(jí)之間法律內(nèi)容規(guī)定相互矛盾，與上一層級(jí)法律不一致等問題，各級(jí)之間缺乏一致性。

2.《檔案法》是一部檔案管理的基本法，是對(duì)檔案管理作出的一些原則性規(guī)定的法律。其對(duì)具體的檔案管理工作起到原則性指導(dǎo)作用，并未對(duì)具體工作作細(xì)致性規(guī)定。在實(shí)際工作中會(huì)有許多細(xì)致性問題，《檔案法》中并沒有規(guī)定，或規(guī)定比較模糊，可適用性不足。

3.現(xiàn)有法律對(duì)檔案開放利用的時(shí)間限制很嚴(yán)格。在我國(guó)《檔案法》中規(guī)定，國(guó)家掌握國(guó)有檔案的公布權(quán)，國(guó)家授權(quán)給檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)檔案進(jìn)行適時(shí)公布，若是對(duì)于在已經(jīng)開放的檔案中發(fā)現(xiàn)存在不宜向社會(huì)公開的內(nèi)容，則可以不同意利用者公布［2］。這一規(guī)定尤其對(duì)于一些學(xué)術(shù)研究者來說，他們查詢檔案的主要目的就是為了能夠利用檔案，為學(xué)術(shù)研究所運(yùn)用，但是很多檔案到了開放期對(duì)外開放的時(shí)候卻不能有效利用，該檔案的利用價(jià)值已經(jīng)大打折扣。

（四）檔案開放的法制保障環(huán)境不夠完善

我國(guó)現(xiàn)階段檔案開放環(huán)境和相應(yīng)的法制保障均不夠完善，主要表現(xiàn)在對(duì)檔案開放的法制保障程度不夠。檔案管理主體不僅法律意識(shí)不強(qiáng)，而且相關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容規(guī)定也存在著錯(cuò)位、缺位等問題。有些受限檔案存在著檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學(xué)校保密工作的矛盾。這些受限檔案由于受相應(yīng)法律法規(guī)約束，可能影響了政務(wù)信息檔案的公開。這在一定程度上考驗(yàn)著檔案開放的深度，與檔案的信息安全和法律保障是否匹配的問題。

二、解決檔案服務(wù)利用及開放工作中相關(guān)問題的相應(yīng)措施

對(duì)于以上在高校檔案工作過程中出現(xiàn)的矛盾與問題，要針對(duì)具體的問題，經(jīng)過細(xì)致認(rèn)真的分析研究，采取切實(shí)有效的措施，來解決檔案服務(wù)利用及開放工作中出現(xiàn)的問題。具體解決措施如下：

（一）以檔案管理部門為主體，加強(qiáng)各部門之間密切銜接，形成合力

首先，高校應(yīng)明確學(xué)校檔案室是檔案管理主體單位的法律地位。作為主體單位應(yīng)對(duì)現(xiàn)行文件開放利用中的開放模式的探索加大力度，不斷探索構(gòu)建面向校內(nèi)、兼顧社會(huì)的檔案開放體系和服務(wù)利用工作模式。其次，建設(shè)檔案管理體系應(yīng)以檔案管理機(jī)關(guān)為主體，對(duì)檔案管理的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)建設(shè)，提高管理水平?？v向上對(duì)檔案管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)制定相應(yīng)制度去進(jìn)行規(guī)范。從檔案收集、歸檔整理到開放利用加強(qiáng)管理，制定一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度；橫向上從檔案接收到檔案使用過程中相關(guān)的部門，也必須制定出相應(yīng)的工作制度流程，用流程去理順各部門之間的銜接關(guān)系。

在制定相關(guān)制度過程中，各相關(guān)部門既要依法行使好自己的權(quán)力，又不能制定出超越自己權(quán)限的規(guī)定；主體單位在制定制度流程過程中，要加強(qiáng)與其他檔案部門的合作與協(xié)調(diào)，全面協(xié)調(diào)好各部門機(jī)構(gòu)之間的銜接關(guān)系，共同制定出完善的規(guī)章制度，用科學(xué)成熟的制度流程理順部門機(jī)構(gòu)間的相互銜接關(guān)系，使整個(gè)檔案管理體系形成有機(jī)整體。

在檔案管理工作中，要明確檔案管理部門的主體地位，以檔案管理部門為主體，各部門之間密切銜接，形成合力，更好地為后續(xù)提升檔案服務(wù)利用及開放工作水平奠定重要基礎(chǔ)保障。

（二）檔案開放客體需進(jìn)一步加強(qiáng)

一方面，檔案室要充分發(fā)揮主體功能，從收集立卷歸檔做起，注意盡可能多地進(jìn)行有重點(diǎn)、有計(jì)劃的收集、整理各門類的檔案，要把基礎(chǔ)打牢，豐富檔案數(shù)量和質(zhì)量［3］。只有提高了檔案收集的廣度，才能為后續(xù)提升檔案開放的廣度提供有利條件。另一方面，把有保存價(jià)值的檔案集中管理，重要、涉密文件應(yīng)分類單獨(dú)重點(diǎn)管理。檔案管理工作應(yīng)首先對(duì)文件資料進(jìn)行篩選，其收集和管理工作必須實(shí)行有效的制約和專業(yè)指導(dǎo)。另外，還要加強(qiáng)檔案保密工作，對(duì)于受限檔案應(yīng)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)和評(píng)估，在確保檔案信息安全原則下盡可能開放利用，有利于提升檔案開放深度；再一方面，由于檔案開放利用中隱私權(quán)和知情權(quán)之間存在著的矛盾沖突，進(jìn)一步阻礙和影響了公民檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。法律法規(guī)在對(duì)公開和保密二者進(jìn)行界定的時(shí)候，由于兩者之間并不存在著不可調(diào)和的矛盾，應(yīng)該平衡二者之間的利益，在保護(hù)公民隱私權(quán)的同時(shí)，最大范圍內(nèi)滿足公民的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)利益最大化，有利于提升檔案開放的廣度和深度。

所以，為提升檔案開放的廣度和深度，檔案管理部門在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，要以《檔案法》為依據(jù)，加快制定出具有規(guī)范性的規(guī)章制度，對(duì)檔案客體開放的范圍，開放的界限等方面做出規(guī)定，提供制度方向上的明確指導(dǎo)，做到有法可依，有章可循，用制度指導(dǎo)工作，用流程規(guī)范工作。使檔案開放客體的廣度和深度得到進(jìn)一步加強(qiáng)，更好地實(shí)現(xiàn)公民檔案利用的權(quán)利。

（三）建立完善公民檔案利用權(quán)利的法律法規(guī)體系

1.以地方法律法規(guī)作為《檔案法》輔助補(bǔ)充的多元法律體系

首先，要以《檔案法》為基礎(chǔ)，認(rèn)真研究各級(jí)法律之間相關(guān)規(guī)定是否合法，有無沖突，使各法律之間保持一致性和合法性，避免出現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容相互抵牾、互相矛盾的問題。其次，《檔案法》是一部檔案管理的基本法，是對(duì)檔案管理作出的一些原則性規(guī)定的法律。針對(duì)《檔案法》本身的屬性，我們要在遵守《檔案法》原則基礎(chǔ)上，制定一些地方性的法律法規(guī)，對(duì)一些細(xì)則問題進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，并不斷修改完善，使之更具操作性。檔案法規(guī)的完善，不僅法規(guī)部門要積極進(jìn)行，而且要讓廣大檔案工作者或社會(huì)人士參與，盡可能多地吸收他們的合理化建議。整個(gè)過程不能操之過急，要經(jīng)過自下而上和自上而下的反復(fù)磨合與協(xié)調(diào)才能逐漸成熟。

2.正確理解限制，靈活把握期限

由于我國(guó)法律對(duì)于檔案開放的時(shí)間限制嚴(yán)格，很多檔案到了開放期對(duì)外開放的時(shí)候，其檔案的利用價(jià)值已經(jīng)大打折扣。公民應(yīng)正確理解法律對(duì)檔案開放利用的限制，檔案管理主體應(yīng)靈活地規(guī)定各類檔案的封閉期限，盡可能加大檔案的開放力度。當(dāng)然對(duì)涉及國(guó)家重大發(fā)展問題、國(guó)家安全等方面的檔案，嚴(yán)格執(zhí)行封閉期，甚至延期開放這一問題，我們也要充分理解。

3.加快解決檔案公開與檔案利用一致性問題

適時(shí)完善檔案公開與檔案利用的一致性方面的立法，加快解決檔案公開與檔案利用之間不同步的問題，給公民利用檔案提供便利條件。提高檔案管理主體單位檔案利用保障能力，對(duì)已公開的檔案能夠同時(shí)利用的，一定保障它們的一致性；對(duì)確實(shí)有困難需延遲利用的，要給出明確時(shí)間限制，盡快研究解決，縮短檔案公開利用的時(shí)間，條件成熟一個(gè)就盡早開放利用一個(gè)，加快提高檔案公開與利用的效率。

（四）完善檔案開放的法制保障環(huán)境

我國(guó)現(xiàn)階段的檔案工作中檔案開放環(huán)境和相應(yīng)法制保障均不夠完善，既影響了檔案開放的程度，又顯現(xiàn)出檔案開放利用的信息安全和法律保障不匹配的問題。

完善法制保障首先就要加強(qiáng)法律意識(shí)，提高對(duì)檔案開放的法制保障重視程度。要以《檔案法》為依據(jù)，盡快完善相關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容規(guī)定，解決存在的錯(cuò)位、缺位等問題。其次，重點(diǎn)解決好我國(guó)《檔案法》與《政府信息公開條例》之間的矛盾問題，切實(shí)落實(shí)相關(guān)的責(zé)任職責(zé)。有些受限檔案受相應(yīng)法律法規(guī)約束，高校檔案利用和公布方面受到限制可能存在影響了政務(wù)信息檔案公開的情況，同時(shí)檔案信息公開也可能給保存檔案的行政機(jī)關(guān)及檔案行政管理部門的保密工作帶來負(fù)面影響。這些檔案存在著檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學(xué)校保密工作的矛盾的問題。重點(diǎn)保密檔案事關(guān)國(guó)家或個(gè)人秘密，是受法律所保護(hù)的，不能出現(xiàn)任何紕漏。對(duì)于涉密檔案能否開放利用的界定，是由國(guó)家《保密法》作為法律依據(jù)。由于高校的《管理辦法》必須以《檔案法》為依據(jù)，作為行政法規(guī)，在法律的位階層次中相對(duì)來說較低，其法律地位低于《檔案法》和《保密法》，因此很難為受限檔案開放帶來實(shí)質(zhì)性的突破。對(duì)于不能開放利用的受限檔案，我們應(yīng)當(dāng)做到：局部利益應(yīng)服從整體利益，個(gè)人權(quán)利應(yīng)低于國(guó)家利益，作為局部個(gè)體應(yīng)該充分理解支持。對(duì)于這些問題的出現(xiàn)，我們要用辯證的眼光去看待。受限涉密檔案不同于一般檔案，因其特殊性，在開放利用前就更需要建立嚴(yán)格完善的制度保障。從收集到的原始資料和數(shù)據(jù)，就要根據(jù)保密等級(jí)進(jìn)行標(biāo)注，從檔案收集、歸檔整理到開放利用都進(jìn)行統(tǒng)一管理，制定一套嚴(yán)格的規(guī)章制度，對(duì)于受限檔案應(yīng)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)和評(píng)估，在確保檔案信息安全的原則下，評(píng)估能否開放利用。

在檔案信息安全原則下嚴(yán)格限制使用的檔案，如果是傳統(tǒng)實(shí)體檔案，因其唯一性的特質(zhì)，限制使用就很可能意味著特定場(chǎng)所、特定對(duì)象、特定時(shí)間的現(xiàn)場(chǎng)利用受到限制。高校涉密檔案開放利用應(yīng)注意嚴(yán)格執(zhí)行好法律法規(guī)，只有在確保檔案信息安全的原則下，才能盡可能地保障檔案用戶的需求。在此基礎(chǔ)上，才能真正解決檔案信息公開與檔案公布的法律沖突、檔案信息公開與學(xué)校保密工作矛盾的問題。

三、結(jié)語

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，高校檔案管理水平的提升還任重道遠(yuǎn)。在今后的檔案管理工作中，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)改善工作思路，創(chuàng)新工作手段，不斷查漏補(bǔ)缺。不但要善于發(fā)現(xiàn)問題，而且要擅于立足于解決問題。采取切實(shí)有效的措施，在合法合規(guī)的前提下，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善相應(yīng)法律法規(guī)保障，提高檔案管理的水平，為高校檔案的管理與服務(wù)利用保駕護(hù)航。