耕地分類管理實(shí)踐與對(duì)策研究

丁煥新 張衛(wèi)衛(wèi) 潘云俊

（1.蘇州市耕地質(zhì)量保護(hù)站 江蘇蘇州 215011；2.蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 江蘇相城 215100；3.常熟市耕地質(zhì)量保護(hù)站 江蘇常熟 215500）

耕地保護(hù)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。 “十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地” 是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。 近年來， 國內(nèi)外學(xué)者密切關(guān)注土壤重金屬的污染問題，2018 年世界土壤日的全球主題就是“土壤污染解決方案”。 在農(nóng)用地土壤重金屬污染領(lǐng)域，對(duì)重金屬污染狀況[1-2]、對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)影響[3-6]、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)[7-9]、治理修復(fù)[10-12]和法治建設(shè)[13-16]等方面開展了系列研究。 本文作者主要結(jié)合日常工作實(shí)踐和思考，為進(jìn)一步做好耕地分類管理和受污染耕地安全利用工作提供一些參考。

1 農(nóng)用地土壤污染防治背景

1.1 耕地土壤環(huán)境污染相關(guān)數(shù)據(jù)和案例

2002 年， 原農(nóng)業(yè)部稻米及制品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心對(duì)全國市場(chǎng)稻米進(jìn)行安全性抽檢，結(jié)果顯示，稻米中超標(biāo)最嚴(yán)重的重金屬是鉛，超標(biāo)率28.4%，其次就是鎘，超標(biāo)率10.3%。 據(jù)報(bào)道統(tǒng)計(jì)，2004-2013 年，全國發(fā)生了63 起鉛、鎘等污染事件，幾乎每年均有重大或特大環(huán)境事件發(fā)生[17]。 2007-2008 年，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)潘根興教授及研究團(tuán)隊(duì)， 在全國多個(gè)縣級(jí)以上市場(chǎng)隨機(jī)采購樣品， 結(jié)果顯示10%左右的市售大米鎘超標(biāo)[18]。 2013 年湖南鎘大米事件暴發(fā)后，土壤重金屬污染問題更加備受社會(huì)關(guān)注。 2014 年全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示[19]，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。

1.2 農(nóng)用地土壤污染狀況詳查

我國土壤環(huán)境管理工作較國外起步相對(duì)較晚，監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)尚不健全。 為貫徹落實(shí)國家“土十條” 任務(wù)要求， 摸清全國農(nóng)用地污染狀況底數(shù)，2017 年7 月由原環(huán)境保護(hù)部牽頭啟動(dòng)全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查工作，進(jìn)一步開展系統(tǒng)調(diào)查，基本查明農(nóng)用地土壤污染的面積、 分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的影響，為農(nóng)用地土壤環(huán)境分類管理奠定基礎(chǔ)。 此次詳查結(jié)果表明，我國農(nóng)用地土壤污染狀況總體穩(wěn)定，但是一些地區(qū)土壤重金屬污染仍比較突出。 超篩選值耕地安全利用和嚴(yán)格管控的任務(wù)依然艱巨。

1.3 技術(shù)措施創(chuàng)新變革發(fā)展

近年來，科研院所及相關(guān)企業(yè)圍繞農(nóng)田土壤重金屬污染安全利用和治理修復(fù)創(chuàng)新研發(fā)了一系列技術(shù)模式和商品化產(chǎn)品。 如植物提取技術(shù)、葉面阻控技術(shù)、土壤調(diào)理技術(shù)、水分調(diào)控技術(shù)和深翻耕技術(shù)等[20-24]，以及各種原料制成的土壤調(diào)理劑和改良劑。 各種技術(shù)措施或產(chǎn)品針對(duì)特定目標(biāo)重金屬有一定的效用，可去除土壤重金屬或降低土壤中重金屬活性以達(dá)到耕地土壤安全利用的目的。

1.4 耕地土壤污染法治進(jìn)程

為打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)， 國家加快構(gòu)建土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系和工作機(jī)制。 2016 年國務(wù)院發(fā)布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2017 年原環(huán)境保護(hù)部和原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，2019 年《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式實(shí)施，2022 年9 月《江蘇省土壤污染防治條例》也正式實(shí)施。 此外，《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 15618-2018）、《受污染耕地治理與修復(fù)導(dǎo)則》（NY/T 3499-2019）和《受污染耕地安全利用與治理修復(fù)技術(shù)指南》（DB/32T 4231-2022） 等一系列標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南也陸續(xù)發(fā)布實(shí)施。

2 耕地分類管理進(jìn)展與成效

2019 年， 江蘇省作為試點(diǎn)省份率先開展了耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分工作。 基于農(nóng)用地土壤污染狀況詳查數(shù)據(jù)資料，結(jié)合歷年來農(nóng)業(yè)、生態(tài)和國土部門相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，根據(jù)《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》標(biāo)準(zhǔn)要求，以縣為單位完成了耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分，所有耕地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類三類。

2.1 落實(shí)保護(hù)措施，加強(qiáng)耕地源頭防控

優(yōu)先保護(hù)類耕地是保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給的清潔耕地資源。 土壤污染防治工作也要堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則。 江蘇省制定了優(yōu)先保護(hù)類耕地保護(hù)措施清單試行文件， 對(duì)優(yōu)先保護(hù)類耕地從污染防控、地力提升、農(nóng)業(yè)投入品使用規(guī)范、農(nóng)業(yè)廢棄物處置和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方面系統(tǒng)化管護(hù)。

2.1.1 農(nóng)田周邊涉重企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)排查 生態(tài)環(huán)境部門牽頭組織實(shí)施涉鎘等重金屬污染源頭防治行動(dòng)，加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染物排放管控， 依法依規(guī)將涉鎘等重金屬排放企業(yè)納入相應(yīng)的重點(diǎn)排污單位名錄，逐步完成排查任務(wù)，有效切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田。 涉重企業(yè)周邊農(nóng)田開展土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)， 摸清污染狀況與風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量管控 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管，嚴(yán)禁使用不合格肥料、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的行為。 制定并落實(shí)主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥減量化工作實(shí)施方案和農(nóng)用薄膜、 農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置方案。 進(jìn)一步加強(qiáng)肥料質(zhì)量的監(jiān)管，近年來，蘇州市全力落實(shí)配方肥和商品有機(jī)肥的相關(guān)政策、資金和物料保障，從源頭加強(qiáng)肥料質(zhì)量的監(jiān)管監(jiān)測(cè)，確保施向農(nóng)田的肥料重金屬含量符合 《肥料中有毒有害物質(zhì)的限量要求》（GB 38400-2019）和肥料自定國家標(biāo)準(zhǔn)，無超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 農(nóng)田灌溉水和地下水監(jiān)測(cè) 水資源作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必備要素， 其質(zhì)量安全與農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量戚戚相關(guān)。 為防止重金屬通過水源途徑進(jìn)入農(nóng)田，市土壤污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組各職能部門，依據(jù)職能分工，參照《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5084-2021），有序推進(jìn)農(nóng)田灌溉水、地下水等監(jiān)測(cè)工作。

2.1.4 新增耕地土壤監(jiān)測(cè) 2021 年以來， 為貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度， 扎實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作， 守好耕地準(zhǔn)入關(guān)， 強(qiáng)化對(duì)擬新增耕地土壤環(huán)境質(zhì)量的管理， 要求所有項(xiàng)目的所有地塊均依據(jù)GB 15618-2018 標(biāo)準(zhǔn)開展重金屬指標(biāo)的監(jiān)測(cè)。江蘇省率先編制調(diào)查技術(shù)指南并組織部分縣區(qū)試點(diǎn)先行，確保精準(zhǔn)把握擬新增耕地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況。

2.2 落實(shí)措施應(yīng)用，加強(qiáng)安全利用管控

2.2.1 精準(zhǔn)踏勘， 掌握耕地利用現(xiàn)狀 由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要， 土地地類有了一定程度調(diào)整，耕地使用情況也有一定變化。 為精準(zhǔn)開展安全利用措施，縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，每年依據(jù)類別劃分清單和圖冊(cè)對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)單元開展實(shí)地踏勘， 詳細(xì)記錄實(shí)地情況， 同時(shí)完成受污染區(qū)域主栽作物調(diào)查等工作。 據(jù)歷年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有安全利用類耕地區(qū)域基本以稻麥種植為主，另有部分蔬菜和林果。 其余部分安全利用類耕地主要是被開發(fā)建設(shè)占用或?yàn)橐恍┓欠N植業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)。

2.2.2 細(xì)化分級(jí)，精準(zhǔn)施策確保成效 當(dāng)前，受污染安全利用工作的核心就是實(shí)施“邊生產(chǎn)邊修復(fù)”綜合防治技術(shù)模式[25]。 2020 年，全省部署整縣推進(jìn)受污染耕地安全利用工作。 蘇州地區(qū)充分利用類別劃分成果和歷年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)成果， 綜合考慮土壤和農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染狀況，明確目標(biāo)污染元素類型，對(duì)安全利用類耕地進(jìn)一步細(xì)化污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分為輕微、輕度和中度3 個(gè)等級(jí)。 基于前期本地區(qū)的區(qū)域試驗(yàn)成效和江蘇省安全利用技術(shù)措施指南擇優(yōu)選用本地區(qū)目標(biāo)污染物適用技術(shù)。 整體以農(nóng)藝措施為主， 綜合施用“低積累品種+水肥科學(xué)管理+酸堿調(diào)節(jié)”“低積累品種+原位鈍化”“秸稈離田+深耕深翻+土壤調(diào)理”等技術(shù)措施。 嚴(yán)格管控類耕地依據(jù)土壤污染防治法的要求， 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)， 積極引導(dǎo)農(nóng)戶退出風(fēng)險(xiǎn)區(qū)種植活動(dòng)， 結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃， 重點(diǎn)落實(shí)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、 休耕和監(jiān)測(cè)等措施， 并安排專項(xiàng)資金予以適度補(bǔ)助。

2.2.3 科學(xué)布點(diǎn)，系統(tǒng)監(jiān)測(cè)客觀評(píng)估 針對(duì)國家“土十條” 要求的受污染耕地安全利用率目標(biāo)任務(wù)和歷年省定考核任務(wù)，依據(jù)江蘇省制定的《江蘇省受污染耕地安全利用率自評(píng)估農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)技術(shù)方案》，各縣（市、區(qū)）根據(jù)區(qū)域范圍內(nèi)作物種植類型和面積規(guī)模，科學(xué)布點(diǎn)，系統(tǒng)做好農(nóng)產(chǎn)品和土壤協(xié)同監(jiān)測(cè)工作，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析比對(duì)。 參照部、省制定的測(cè)算辦法，客觀測(cè)算評(píng)估本地區(qū)受污染耕地安全利用率。

2.3 落實(shí)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)優(yōu)化集成示范

“十三五”期間，堅(jiān)持與科研院所深度合作，開展了一系列重金屬污染治理修復(fù)和受污染耕地安全利用基礎(chǔ)研究及試驗(yàn)示范， 積極探尋適合本地區(qū)的重金屬污染耕地土壤的修復(fù)技術(shù)模式。 一定程度上創(chuàng)新集成了基于超積累植物、低積累稻麥品種、鈍化材料、 農(nóng)藝調(diào)控措施等的重金屬污染農(nóng)田安全利用與綠色可持續(xù)修復(fù)技術(shù)體系，形成了“伴礦景天—水稻輪作+農(nóng)藝調(diào)控”邊生產(chǎn)邊修復(fù)和“低積累水稻—小麥輪作+水肥調(diào)控+鈍化”等的安全利用技術(shù)模式。 試驗(yàn)區(qū)內(nèi)土壤修復(fù)成效明顯， 有效降低土壤重金屬總量和活性，減緩重金屬污染物的危害，基本實(shí)現(xiàn)污染土壤高效修復(fù)和農(nóng)作物的安全生產(chǎn)， 部分措施已被納入省級(jí)技術(shù)指南。

“十四五”期間，為進(jìn)一步做好受污染耕地安全利用工作，承擔(dān)了省級(jí)推進(jìn)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。 針對(duì)區(qū)域內(nèi)鎘、汞2 個(gè)主要目標(biāo)污染物，開展作物積累阻控技術(shù)研發(fā)優(yōu)化、降活減存新技術(shù)研發(fā)優(yōu)化、功能肥料和葉面肥比選優(yōu)化、鈍化材料比選、安全閾值研究和多技術(shù)模式集成與示范等系統(tǒng)性工作。 旨在通過項(xiàng)目建設(shè)，盡快探索出切實(shí)有效且易于實(shí)施的技術(shù)措施模式。

3 存在的問題

3.1 相關(guān)基礎(chǔ)背景資料不足

在經(jīng)歷了大氣和水污染治理之后， 我國土壤污染防治工作正式啟動(dòng)并進(jìn)入快車道， 適應(yīng)我國國情的配套相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)指南標(biāo)準(zhǔn)近年來陸續(xù)出臺(tái)， 為打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)保駕護(hù)航。 但是由于一些基礎(chǔ)性工作的不足， 特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化和歷史背景下環(huán)境保護(hù)觀念不足及資料的缺乏， 無法科學(xué)追溯和精準(zhǔn)評(píng)判， 且部分規(guī)范要求只有原則性的意見， 進(jìn)而導(dǎo)致有些工作無依據(jù)可循， 一些工作無法真正落到實(shí)地。 此外，在污染監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)量和限值方面，農(nóng)用地較建設(shè)用地土壤有較大差距，存在安全隱患。

3.2 措施成效持續(xù)性不明

現(xiàn)有安全利用技術(shù)措施模式主要是低積累作物種植、水分調(diào)控、優(yōu)化施肥、深翻耕、酸堿調(diào)節(jié)和原位鈍化等措施的排列組合。 這些措施經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，從結(jié)果來看在一定程度上確實(shí)有一定的效果， 可是效果的穩(wěn)定性和持續(xù)性有待商榷。 從整個(gè)安全利用工作長(zhǎng)期規(guī)劃來講， 迫切需要性價(jià)比較高的措施來保障受污染耕地安全利用率達(dá)標(biāo)。

3.3 措施實(shí)施便捷性亟需提升

從安全利用工作實(shí)踐來看， 特別是酸堿調(diào)整和原位鈍化此類是要大量施用物料產(chǎn)品的措施， 在實(shí)施過程中遇到了農(nóng)時(shí)緊張、效率低、社會(huì)反響大的一系列不利因素，大大阻礙了實(shí)施進(jìn)度，嚴(yán)重的甚至耽誤正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，群眾滿意度較低。

3.4 類別劃分成果亟需更新

經(jīng)過幾年的工作實(shí)踐， 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地類型屬性的變化也不斷加快。 此前耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分成果較實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已有一定程度的變化， 特別是部分受污染耕地已不再作為耕地使用，同時(shí)每年有部分新增耕地的納入，以及通過安全利用和治理修復(fù)措施清潔程度已達(dá)到更高級(jí)別的耕地均需據(jù)實(shí)分類管理。

4 對(duì)策及建議

4.1 強(qiáng)化基礎(chǔ)調(diào)查與分析

耕地分類管理的基礎(chǔ)在于三類地的精準(zhǔn)劃分，精準(zhǔn)劃分的基礎(chǔ)又在于科學(xué)調(diào)查與分析。 建議在近期開展的土壤背景值調(diào)查、 土壤第三次普查及相關(guān)行業(yè)土壤環(huán)境調(diào)查工作基礎(chǔ)上， 系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整三類地劃分成果。 特別是受污染耕地的區(qū)域范圍和污染程度相關(guān)信息要進(jìn)一步精確化。 重點(diǎn)地區(qū)需進(jìn)一步加密調(diào)查，可參照核酸檢測(cè)排查的方式，進(jìn)一步弄清目標(biāo)區(qū)域，以便精準(zhǔn)靶向施策。 同時(shí)，受污染耕地安全利用一切工作的基礎(chǔ)在于確定土壤重金屬源頭并切斷，隨后采取相應(yīng)措施跟進(jìn)保障土壤的安全利用。因此，開展源調(diào)查與解析工作很有必要。

4.2 強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新與優(yōu)化

耕地分類管理工作， 特別是受污染耕地安全利用工作具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，涉及學(xué)科門類較廣?，F(xiàn)有的各類耕地保護(hù)和土壤安全利用技術(shù)措施已經(jīng)很難滿足現(xiàn)在實(shí)際生產(chǎn)工作的需求， 故需要在措施的持續(xù)性、便捷性和安全性方面進(jìn)一步創(chuàng)新和優(yōu)化。在效果的持續(xù)性方面，要強(qiáng)化基礎(chǔ)科學(xué)研究，依托科研院所的科研成果加快科技轉(zhuǎn)化實(shí)踐， 提高技術(shù)措施的長(zhǎng)效性；在便捷性方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)管理部門和企業(yè)要加快推進(jìn)相關(guān)配套農(nóng)機(jī)設(shè)備的更新與創(chuàng)新，做好技術(shù)實(shí)施的服務(wù)工作；在安全性方面，要突出各類措施的兼容和安全，耕地資源極其寶貴，要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)， 故相關(guān)措施的前提是不能影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。

4.3 強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)測(cè)與信息化

耕地分類管理工作需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，所以要加快建立常態(tài)化監(jiān)測(cè)制度。 建議根據(jù)三類地分別建立不同密度的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位， 監(jiān)測(cè)頻次可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置。 由于檢測(cè)市場(chǎng)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)惡性循環(huán)，樣品的檢查更要注重質(zhì)控監(jiān)管， 保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。 同時(shí)，數(shù)據(jù)處理的科學(xué)信息化、成果集成的系統(tǒng)可視化、 設(shè)備儀器的智能信息化是當(dāng)前耕地土壤環(huán)境保護(hù)工作中較為缺乏的， 建議有條件的地區(qū)可以加快耕地保護(hù)的大數(shù)據(jù)和信息化建設(shè)。

4.4 加強(qiáng)普法宣傳與保障

近年來，國家在耕地保護(hù)、土壤污染方面發(fā)布了系列法律法規(guī)和專業(yè)規(guī)范文件， 大大加快了法制化進(jìn)程。 如何做好普法宣傳，營(yíng)造良好的耕地保護(hù)氛圍也很有必要。 建議在環(huán)境保護(hù)宣傳科普中著重加大土壤環(huán)境保護(hù)的力度， 用事先保護(hù)替代后期治理最具性價(jià)比。 與此同時(shí)，新形勢(shì)下要進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)調(diào)好人力物力財(cái)力的有效保障， 發(fā)揮社會(huì)一切可利用資源，做好耕地分類保護(hù)工作。