鄂爾多斯市城市基層治理能力提升研究

杜伊娜 溫慧

摘? 要：加強(qiáng)和創(chuàng)新城市基層治理，是有效回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活需要的重要途徑，也是推動(dòng)鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的前提。當(dāng)前鄂爾多斯城市基層治理已經(jīng)取得了一定成效，但仍存在難點(diǎn)堵點(diǎn)，有待改進(jìn)和解決。文章針對(duì)當(dāng)下難點(diǎn)提出針對(duì)性建議，具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：鄂爾多斯? ? ?城市基層治理? ? ?能力提升

黨的二十大報(bào)告中明確指出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！边@為我們提升城市基層治理能力指明了方向?；鶎邮菄?guó)家治理的實(shí)踐領(lǐng)域，黨的各項(xiàng)政策和工作落腳點(diǎn)在基層，矛盾焦點(diǎn)也在基層。因此，提升基層治理能力是重大課題，更是時(shí)代要求。

一、鄂爾多斯城市基層治理取得的成就

（一）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)城市基層治理新格局

鄂爾多斯按照“黨建引領(lǐng)、多元共治”思路，市級(jí)層面成立24個(gè)部門(mén)參與的黨建引領(lǐng)基層治理專項(xiàng)工作組，健全抓黨建促基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。各旗區(qū)委書(shū)記、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委書(shū)記、社區(qū)黨組織書(shū)記層層抓落實(shí)，形成四級(jí)書(shū)記共同抓網(wǎng)格化治理體系的局面。

（二）強(qiáng)化城市基層治理人才支撐力量

社區(qū)工作者“三崗十八級(jí)”薪酬體系，按照每萬(wàn)城鎮(zhèn)常住人口18人的標(biāo)準(zhǔn)配備專職社區(qū)工作者。完善社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)，1192名專職社區(qū)工作者納入三崗十八級(jí)薪酬體系。按照每300戶左右配備1名網(wǎng)格員的標(biāo)準(zhǔn)，將網(wǎng)格調(diào)整為2445個(gè)（新增223個(gè)），并配備專職、兼職網(wǎng)格員共5169名，在843個(gè)網(wǎng)格成立黨支部或黨小組，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)統(tǒng)籌①。制定《鄂爾多斯市社區(qū)黨組織書(shū)記激勵(lì)約束辦法》，自治區(qū)公務(wù)員、事業(yè)單位招考部分崗位面向社區(qū)書(shū)記和優(yōu)秀社區(qū)工作者招考，樹(shù)立了注重從基層選人用人的導(dǎo)向。

（三）多元共治推動(dòng)基層治理服務(wù)全覆蓋

成立街道“大黨工委”，社區(qū)“聯(lián)合黨委”，推動(dòng)在職黨員戶實(shí)行掛牌亮戶，通過(guò)承諾踐諾、志愿服務(wù)等參與社區(qū)治理常態(tài)化。1303個(gè)黨組織整建制到社區(qū)報(bào)到，開(kāi)展志愿服務(wù)7000余次。實(shí)行在職黨員由社區(qū)和單位黨組織雙重管理考核模式，在職黨員干部提拔使用征求社區(qū)黨組織意見(jiàn)。全市28.3萬(wàn)戶城鎮(zhèn)居民，平均每名黨員聯(lián)系5戶群眾，做到“每戶群眾都有黨員聯(lián)系，每名黨員都有聯(lián)系對(duì)象”。成立物業(yè)服務(wù)行業(yè)黨委，試點(diǎn)推行紅色物業(yè)?？蛋褪矃^(qū)以數(shù)字化改革為突破口，打造“多多評(píng)”智能便民服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，實(shí)行“一格一碼”“一戶一碼”“一人一碼”，形成積分賦能、社區(qū)下單、部門(mén)搶單的良性循環(huán)，網(wǎng)格化治理工作由線下治理轉(zhuǎn)為線上線下有機(jī)融合，提升了基層治理智能化水平。

（四）夯實(shí)城市基層治理資金和陣地保障措施

建立社區(qū)為民服務(wù)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制。每個(gè)社區(qū)每年由原來(lái)的15萬(wàn)元提高至不低于30萬(wàn)元，平均達(dá)37.3萬(wàn)元；成立社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)公司45家，構(gòu)建社區(qū)公益金、集體經(jīng)濟(jì)多方參與資金籌措機(jī)制；622個(gè)住宅小區(qū)建立黨群服務(wù)站，40%的樓宇商圈、樓棟單元設(shè)黨群服務(wù)角②，形成“一中心多站點(diǎn)”布局，構(gòu)建起“布局合理、覆蓋廣泛、功能完備、集約高效”的黨群服務(wù)中心體系，將黨群服務(wù)中心打造成為老百姓想來(lái)、愛(ài)來(lái)、盼來(lái)的活動(dòng)陣地。

（五）凸顯城市基層治理品牌化建設(shè)

在一體謀劃推進(jìn)城市基層治理基礎(chǔ)上，全市部分街道社區(qū)凸顯城市基層治理品牌化、特色化。例如，哈巴格希街道達(dá)爾罕社區(qū)以“紅心向黨 匠心為民”黨建品牌為引領(lǐng)，把“工匠精神”融入社區(qū)工作。青春山街道園丁社區(qū)以“紅石榴”黨建品牌為引領(lǐng)，創(chuàng)新實(shí)施五社五育促工作法，培育共治共享的“幸福石榴園”。濱河街道康城社區(qū)以“紅紐帶”為引領(lǐng)，發(fā)揮數(shù)字賦能社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)，著力依托“多多評(píng)”打造社會(huì)治理“智治”典范街區(qū)?？敌陆值缾偤蜕鐓^(qū)創(chuàng)新實(shí)施“幸福共治”基層黨建等等。城市基層治理的品牌化形成示范效應(yīng)，不斷激發(fā)基層治理新動(dòng)能。

二、鄂爾多斯城市基層治理面臨的挑戰(zhàn)和困境

（一）公眾和社會(huì)參與基層治理缺乏廣度和深度

基層治理離不開(kāi)群眾的參與和貢獻(xiàn)。但當(dāng)下還存在公眾和社會(huì)參與不足，缺乏積極性。年輕人缺乏參與熱情，參與基層治理的群眾年齡偏大，專業(yè)性不強(qiáng)，基層打造的陣地，使用率有待進(jìn)一步提高。社會(huì)組織參與發(fā)揮作用的空間不足，服務(wù)范圍窄，資源調(diào)配與整合處于低效供給狀態(tài)，缺乏自主性和管理、服務(wù)能力，參與數(shù)量少。政府過(guò)度參與，導(dǎo)致公眾和社會(huì)組織參與治理的空間有限，積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)，產(chǎn)生“干部干、群眾看”現(xiàn)象。

（二）城市基層治理基礎(chǔ)力量仍然薄弱

社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)過(guò)“三崗十八級(jí)”的薪酬體系調(diào)整，待遇較之前有很大提升，但仍存在短板。社區(qū)工作繁重、工作人員缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和職業(yè)榮譽(yù)感，專業(yè)性不強(qiáng)，使用不夠合理，職業(yè)保障與他們的付出不相匹配，人員流失率仍然較高。專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍還未建立。

社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)雖然較之前有所增加，但仍然不足。經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于上級(jí)撥款，少量來(lái)源于自行協(xié)調(diào)籌措。除每年被列為民生實(shí)事項(xiàng)目的陣地建設(shè)由上級(jí)撥款外，其他陣地建設(shè)均需自行解決經(jīng)費(fèi)，外加正常的辦公所需經(jīng)費(fèi)，社區(qū)可用于組織活動(dòng)、服務(wù)群眾的經(jīng)費(fèi)仍不足，一定程度上制約基層治理工作。

（三）城市基層治理制度體系有待完善

目前沒(méi)有專門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)，導(dǎo)致協(xié)同乏力?；鶎又卫頇?quán)責(zé)匹配還不合理。各部門(mén)的行政事項(xiàng)需要依托社區(qū)開(kāi)展，對(duì)社區(qū)的權(quán)力責(zé)任界定不明確，資源整合和需求調(diào)查不夠充分，往往都采用“下指標(biāo)、下任務(wù)”“人員分工不分家”等簡(jiǎn)單方式，造成指標(biāo)任務(wù)脫離社區(qū)實(shí)際，與群眾真實(shí)需求出現(xiàn)偏差。

社區(qū)“責(zé)、權(quán)、利”不完全匹配，社區(qū)工作人員重在完成指標(biāo)，在組織服務(wù)群眾方面力不從心?！斑€權(quán)、賦能、歸位”改革仍需深入。從“街道剝離經(jīng)濟(jì)職能”到“社區(qū)去行政化”，隨著改革深入，政府、部門(mén)、街道、社區(qū)各自應(yīng)承擔(dān)的職能職責(zé)應(yīng)當(dāng)逐步明晰。

（四）城市基層治理精細(xì)化、智能化水平有待提升

雖然基層治理精細(xì)化和智能化水平不斷改進(jìn)，但仍存在各部門(mén)信息溝通不暢，平合系統(tǒng)數(shù)量多，過(guò)于分散，部分功能交叉重疊，數(shù)據(jù)互不相通，同一事件多頭派單、多頭反饋等問(wèn)題，不但增加了基層負(fù)擔(dān)，而且與數(shù)字化改革的目標(biāo)不相符。有部分社區(qū)還沒(méi)有充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新一代信息技術(shù)。大量數(shù)據(jù)信息仍然需要人工現(xiàn)場(chǎng)采集，缺乏其他科技手段的支撐。

三、鄂爾多斯城市基層治理能力提升建議

基層治理能力提升涉及到活力和秩序的關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“處理好活力和秩序的關(guān)系”，如何尋求二者的平衡是關(guān)鍵問(wèn)題。因此，針對(duì)當(dāng)前鄂爾多斯城市基層治理實(shí)踐面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和困境，如何提升基層治理能力成為當(dāng)下亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）增強(qiáng)公眾和社會(huì)參與治理的能力

公眾既是基層治理成果的直接受益者，也是基層治理的建設(shè)者。未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)提升公眾和社會(huì)參與治理的能力。一是以居民為本培育社區(qū)共同體。社區(qū)是城市基層治理的核心。社區(qū)共同體的形成離不開(kāi)社區(qū)居民的公共精神培育。讓居民關(guān)心公共事務(wù)成為不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，會(huì)增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的強(qiáng)烈歸屬感。例如，社區(qū)通過(guò)鄰里宴、鄰里節(jié)、舉辦評(píng)優(yōu)評(píng)先等活動(dòng)，引導(dǎo)群眾積極參與社區(qū)治理，增強(qiáng)歸屬感。鼓勵(lì)居民參與社區(qū)規(guī)則制定、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程，讓不同身份背景的居民以社區(qū)居民這一共同身份平等協(xié)商、參與社區(qū)公共事務(wù)，激發(fā)居民的共同體意識(shí)。二是營(yíng)造生活休閑自治性的社區(qū)公共空間。一方面，社區(qū)空巢老人在生活就醫(yī)方面需要社區(qū)的幫助，大量年輕家庭需要面對(duì)工作和家庭生活的雙重壓力，孩子需要照看或接送。社區(qū)居委會(huì)若能引導(dǎo)居民自發(fā)形成社區(qū)志愿性互助組織，為老人和小孩及時(shí)提供幫助，營(yíng)造滿足居民生活需求的公共空間，會(huì)調(diào)動(dòng)居民積極性。另一方面，社區(qū)居民為了共同的興趣愛(ài)好、健身、娛樂(lè)等結(jié)成的社團(tuán)，營(yíng)造滿足居民休閑娛樂(lè)需求的公共空間，可以提升社區(qū)陣地和基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率；面臨小區(qū)停車難、噪聲污染、安全隱患等問(wèn)題，居民自愿聯(lián)合參與社區(qū)事務(wù)的商討和解決時(shí)，需要營(yíng)造自治性的公共空間。這些都可以增進(jìn)居民理解信任，增加互動(dòng)，激發(fā)公眾參與基層治理的公共精神，提升社區(qū)居民的自我服務(wù)和自我管理能力。三是加大社會(huì)組織支持力度?？梢苑謱哟螌?duì)社會(huì)組織專職人員進(jìn)行激勵(lì)、提升，按照工作實(shí)際提供一定的專職社工補(bǔ)貼。建立分級(jí)的社會(huì)組織培育孵化體系，為初創(chuàng)的社會(huì)組織提供注冊(cè)協(xié)助、場(chǎng)地支持、能力建設(shè)等服務(wù)。建立“菜單式”培養(yǎng)體系，不斷加強(qiáng)鄂爾多斯市社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)；引導(dǎo)社會(huì)組織開(kāi)展社區(qū)需求調(diào)研，有針對(duì)性、差異化地開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。通過(guò)試點(diǎn)社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心、“五社聯(lián)動(dòng)”工作指導(dǎo)站（中心）實(shí)體化運(yùn)作，政府公開(kāi)采購(gòu)或特定委托方式，向符合條件的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，保障社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展和專業(yè)社工崗位的穩(wěn)定。政府要將一些服務(wù)性、事務(wù)性的工作交由社會(huì)組織承擔(dān)。例如，采取空間支持、財(cái)政補(bǔ)助、初創(chuàng)補(bǔ)貼、發(fā)展激勵(lì)、能力提升等方式，加大對(duì)初創(chuàng)期社會(huì)組織的扶持。在社會(huì)組織培育孵化基地、社會(huì)組織發(fā)展激勵(lì)、社會(huì)組織人才發(fā)展等方面，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)分類，方便操作實(shí)施。如鼓勵(lì)社會(huì)組織參與等級(jí)評(píng)估，擴(kuò)大社會(huì)組織獎(jiǎng)勵(lì)范疇。首次獲得3A等級(jí)的社會(huì)組織也可獲得一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)，以此激勵(lì)轄區(qū)社會(huì)組織規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。

（二）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的基層政權(quán)能力建設(shè)

一是堅(jiān)持賦權(quán)明責(zé)提效，助推基層治理高質(zhì)量發(fā)展。2021年4月28日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，強(qiáng)化其對(duì)涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)”。這為基層賦權(quán)提供了政策依據(jù)。要對(duì)部門(mén)、街道和社區(qū)公布責(zé)任清單，厘清職責(zé)邊界，梳理共同承擔(dān)事項(xiàng)責(zé)任清單，明晰需要社區(qū)配合完成的事項(xiàng)清單，引導(dǎo)社區(qū)自治職能回歸。

要下沉人員編制，發(fā)揮編制資源最大效益。堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，推動(dòng)整合現(xiàn)有力量和資源，加強(qiáng)社區(qū)專業(yè)人員保障，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。以抑制部門(mén)主義或地方主義，避免政出多門(mén)等“過(guò)度治理”現(xiàn)象，克服協(xié)同機(jī)制不完善，社區(qū)權(quán)力責(zé)任匹配不合理問(wèn)題。

二是繼續(xù)推進(jìn)網(wǎng)格化治理，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化服務(wù)。開(kāi)展城市精準(zhǔn)治理行動(dòng)，設(shè)立網(wǎng)格公示牌，定人、定崗、定責(zé)、定時(shí)、定標(biāo)準(zhǔn)、定獎(jiǎng)懲，避免“管理空白”。要增設(shè)便民服務(wù)設(shè)施，豐富居民休閑生活服務(wù)圈，打造“有溫度的繁榮”，增添城市煙火味。通過(guò)將影響城市交通和居民生活環(huán)境的零散攤點(diǎn)、老舊市場(chǎng)及倉(cāng)儲(chǔ)物流統(tǒng)一規(guī)劃，集中經(jīng)營(yíng)，讓城市環(huán)境更宜居、更舒心。可將執(zhí)法管理重心下沉社區(qū)，建立城市管理社區(qū)工作站，把問(wèn)題矛盾化解在基層社區(qū)，使城市社區(qū)治理更加貼近群眾需求。

（三）增強(qiáng)共建共治共享的協(xié)同治理能力建設(shè)

一是政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體參與。政府保障基本公共服務(wù)全覆蓋。非基本公共服務(wù)除了由市場(chǎng)自發(fā)供給，政府給予一定的政策支持外，還要鼓勵(lì)和支持事業(yè)單位、社會(huì)組織、國(guó)有經(jīng)濟(jì)等多元主體參與供給。生活服務(wù)則完全由市場(chǎng)供給，政府負(fù)責(zé)營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二是推進(jìn)基層自治、法治與德治三治融合建設(shè)。從頂層創(chuàng)新“三治”的載體模式，科學(xué)設(shè)定組織架構(gòu)，統(tǒng)籌各方力量。結(jié)合基層調(diào)研走訪，摸清當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展情況以及影響社會(huì)治理的根源問(wèn)題，仔細(xì)分析研討，從群眾中得出建議，結(jié)合其他有效做法，形成基層治理的良性態(tài)勢(shì)。

（四）推進(jìn)基層智慧治理能力建設(shè)

一是做好規(guī)劃建設(shè)。街道、社區(qū)應(yīng)納入市、旗區(qū)級(jí)政府信息化建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市、智慧社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)和應(yīng)用終端建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)融合和網(wǎng)絡(luò)安全保障。

二是完善整合數(shù)據(jù)資源。完善街道、社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，共建數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源共享，實(shí)行社區(qū)數(shù)據(jù)綜合采集，實(shí)現(xiàn)一次采集、多方利用。建立個(gè)人、組織、事務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)”，進(jìn)行網(wǎng)格化區(qū)分，依靠數(shù)字技術(shù)統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)力量。

三是數(shù)字賦能基層治理。通過(guò)開(kāi)發(fā)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)和簡(jiǎn)便應(yīng)用軟件，提高城市基層治理數(shù)字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務(wù)效能。充分考慮老年人習(xí)慣，推行適老化和無(wú)障礙信息服務(wù)，保留必要的線下辦事服務(wù)渠道。善于在黨建引領(lǐng)上做加法，在基層負(fù)擔(dān)上做減法，在數(shù)字賦能上做乘法，以綜合集成讓社會(huì)更穩(wěn)定，以系統(tǒng)治理讓社會(huì)更平安，以數(shù)字助力讓城市更智慧。實(shí)踐證明，數(shù)字賦能讓社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制得到合理優(yōu)化，社會(huì)治理突顯以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，公共服務(wù)更加精細(xì)優(yōu)質(zhì)高效，社會(huì)參與積極性更高。

四、鄂爾多斯城市基層治理的未來(lái)展望

城市基層治理難點(diǎn)很多，需要積極探索和創(chuàng)新，在改革中解決問(wèn)題。未來(lái)，城市基層治理的努力方向可以歸結(jié)為五點(diǎn)：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保基層治理的政治方向；二是基層治理是各方力量參與、多元共治的結(jié)果；三是基層治理的目標(biāo)是保持常態(tài)與非常態(tài)的一致性；四是基層治理的關(guān)鍵是構(gòu)成一個(gè)生命生活共同體；五是滿足居民需求是基層治理調(diào)動(dòng)居民積極性的根本所在。

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（作者單位：中共鄂爾多斯市委員會(huì)黨校）

責(zé)任編輯：康偉