我國西部地區(qū)高等院校設(shè)置二十年回顧與展望

蘇競馬，鐘琳莉，婁 坤

（西南醫(yī)科大學(xué)，四川 瀘州 646000）

1999 年以來，為適應(yīng)我國高等教育事業(yè)改革發(fā)展，我國對(duì)全國很多高等院校設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，一大批新建院校應(yīng)運(yùn)而生。我國西部地區(qū)高等教育得益于這場改革，近20 多年來取得跨越式的發(fā)展，但依然也存在著不少問題和不足。本文以西部地區(qū)十省市的高等院校為對(duì)象，對(duì)2000—2019 年以來20 年期間內(nèi)高等院校設(shè)置變更情況進(jìn)行回顧、梳理和總結(jié)，并分析其發(fā)展趨勢。

一 高等院校設(shè)置變更的概述

高等院校設(shè)置變更，是指為滿足區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、學(xué)校事業(yè)發(fā)展及人才培養(yǎng)的需要，在符合《高等教育法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和政策精神的基礎(chǔ)上，經(jīng)國家、省級(jí)教育主管部門審批同意后對(duì)高校名稱、性質(zhì)、屬性等要素進(jìn)行更改的行為。設(shè)置變更的類型一般包括新設(shè)、同層次更名、合并、升格、改制、轉(zhuǎn)設(shè)、籌建、去籌和撤銷等形式。因?yàn)榛I建、去籌、撤銷往往伴隨其他形式一并出現(xiàn)，因此在本文中不納入統(tǒng)計(jì)和研究。

因高等院校設(shè)置變更后所建立的院校，通常被稱為新建院校。新建院校分為狹義和廣義兩類。狹義的新建院校，一般又稱為新建本科院校，主要是指1999 年以來，伴隨國家高等教育體制改革和規(guī)模擴(kuò)張，新設(shè)立的或者由不同層次、不同類型學(xué)校通過合并、升格、改制等方式重新組建的，經(jīng)教育部、省級(jí)教育主管部門審核批準(zhǔn)的具有高等學(xué)歷教育資格的普通本科高等學(xué)校。廣義的新建院校，泛指1999 年以后發(fā)生過學(xué)校設(shè)置變更的所有高等院校，既包括本科院校，也涵蓋高職高專院校。

新建本科院校是一個(gè)特定的高校群體概念，其是我國高等教育大眾化背景下出現(xiàn)的一種新的高校類型。新建本科院校已經(jīng)成為我國高等教育體系中的重要組成部分，成為承擔(dān)我國高等教育大眾化背景下本科教育的主要方面軍和建設(shè)高等教育強(qiáng)國戰(zhàn)略大格局中的重要生力軍[1]。2019 年1 月，國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，開篇的第一句話是“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，對(duì)于職業(yè)教育的作用和意義給予了高度的肯定。鑒于本科教育和職業(yè)教育同為高等教育的重要組成部分，本文主要以廣義的新建院校作為研究對(duì)象，將普通本科院校和高職高專院校一并納入分析研究；成人高校不在本文研究范圍內(nèi)。

二 西部地區(qū)院校變更的總體概況

（一）高等院?？偭康淖兓闆r

2000 年，西部十?。▍^(qū)、市）共有高等院校201 所。截至2019 年12 月底，共有高等院校580 所，院?？偭吭龇_(dá)188%。其中，絕對(duì)增加量排名前三的是四川、云南和陜西，分別是84 所、57 所、56 所；增幅排名前三的是云南、新疆和寧夏，分別是237%、237%、216%。

20 年間，西部地區(qū)各省份高等院校發(fā)展速度和規(guī)模差距較大，主要是受到經(jīng)濟(jì)、人口、地域和環(huán)境等因素的影響。第一，截至2019 年底，四川人口約為8 300 萬人、云南4 800 萬人、陜西3 800 萬人；而西藏、青海、寧夏分別為337 萬人、598 萬人、681 萬人。人口基數(shù)大，意味著適齡高等教育在校生人數(shù)相對(duì)較多，高等教育需求量大。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)“供給—需求”理論，要實(shí)現(xiàn)高等教育的供求均衡，達(dá)到高等教育供求雙方的愿望都得到滿足，就需要提高供給量，使得需求量和供給量相當(dāng)或者基本相當(dāng)。因此，人口數(shù)量較多的省份，其高等院校需求量和擁有量往往遠(yuǎn)超人口較少的省份。第二，在2019 全國各省GDP 排名中，四川排名第六（46 615.82 億元）、陜西排名第十四（25 793.17 億元）、重慶排名第十七（23 605.77 億元），在西部十個(gè)省份中位列前三。而西藏、青海、寧夏排名最后三個(gè)省份的GDP 總量相加才8 412.25 億元，因此可用于高等教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他省份。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，省域經(jīng)濟(jì)水平直接影響本地區(qū)高等院校的建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r。第三，西藏、青海、寧夏等省份地處我國邊陲，地理環(huán)境較為艱苦，少數(shù)民族聚集，城鎮(zhèn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于內(nèi)陸地區(qū)，因此較難吸引充足的省外生源，這也導(dǎo)致了其高等教育規(guī)模總量偏小。

（二）高等院校設(shè)置的變更情況

2000—2019 年，西部十省份的580 所高等院校，有526 所院校發(fā)生了設(shè)置變更，占比達(dá)91%。這意味著在過去的20 年里，西部地區(qū)的絕大多數(shù)普通院校都?xì)v經(jīng)過新設(shè)、同層次更名、合并、升格、轉(zhuǎn)設(shè)和改制等其中一種或幾種類型的設(shè)置變更。這一數(shù)據(jù)也體現(xiàn)了在我國高等教育改革中，不同地域、不同層次、不同類型和不同學(xué)科的院校都享受到了高等教育改革所帶來的紅利，各地各級(jí)高等院校取得了設(shè)置優(yōu)化、規(guī)模擴(kuò)大、辦學(xué)實(shí)力增強(qiáng)、辦學(xué)水平提高和教育資源豐富等發(fā)展成果。高等院校設(shè)置變更已成為我國高等教育發(fā)展和改革中一個(gè)常態(tài)化、持續(xù)化、普遍化、動(dòng)態(tài)化和規(guī)范化的調(diào)整行為。

在各省份院校設(shè)置變更的類型中，升格、新設(shè)、同層次更名是發(fā)生率最高的三種類型，分別占到總數(shù)的46.2%、24.2%和17.6%，合計(jì)達(dá)88%。新設(shè)和升格是本科院校、高職（高專）院校設(shè)立的主要形式，其中升格又分為獨(dú)立升格和合并升格兩種類型。

（三）高等院校辦學(xué)層次的變化情況

老牌本科院校、新建本科院校、應(yīng)用型高職高專一并構(gòu)成支撐我國社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展前行的重要智力保障和人力資源保障。2000 年，西部十省份共有高等院校201 所，其中本科院校122 所，高職高專院校79所；截至2019 年底，高等院校已發(fā)展到580 所，其中本科院校252 所，高職高專328 所。本科院校增加了130所，增幅為107%；高職高專院校增加了249 所，增幅達(dá)315%。20 年間，西部地區(qū)高等院校的設(shè)置變化中，高職高專類院校無論是絕對(duì)增加數(shù)量，還是增長幅度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于本科院校。除陜西省的本科院校多于高職高專院校外，其余九個(gè)省份均為高職高專院校多于本科院校。可以看出，高職高專院校已經(jīng)成為西部地區(qū)高等教育的重要組成部分，其數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過院?？偭康陌霐?shù)。西部地區(qū)在大力發(fā)展本科教育的同時(shí)，立足于滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，重視應(yīng)用型職業(yè)院校的建設(shè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)嘏嘤舜笈鷳?yīng)用型、實(shí)用型、技術(shù)型人力資源。

（四）高等院校多元化辦學(xué)的變化情況

我國高等教育改革大力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)多元化辦學(xué)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與高等教育事業(yè)。借此契機(jī)，我國民辦高校得到快速發(fā)展，現(xiàn)已發(fā)展成為我國高等教育辦學(xué)一個(gè)重要的組成部分。2000 年，西部地區(qū)僅有4 所民辦高校，其中本科1 所，高職3 所。到2019 年底，民辦高校數(shù)量已達(dá)161 所，占高?？倲?shù)的比例從2000 年的11.9%上升到2019 年的27.8%，其中本科82 所（含獨(dú)立學(xué)院52 所），高職79 所。

在新增的448 所本專科院校中，民辦院校有149所，占比33%；公立院校有299 所，占比67%?？梢?，雖然20 年里西部地區(qū)民辦院校的數(shù)量增加明顯，但是公立院校依然在院?？偭恐姓加酗@著優(yōu)勢的比例。

（五）高校院校設(shè)置變更的地域分布情況

20 年間，西部地區(qū)高等院校不僅總量增長迅猛，辦學(xué)層次不斷優(yōu)化，辦學(xué)主體多元化逐步形成，而且分布范圍廣，院校區(qū)域布局更加科學(xué)合理。西部九省區(qū)（不含重慶市，下同）共有104 個(gè)地市州。2000 年，179 所高校分布在59 個(gè)地市州，占104 個(gè)地市州的56.7%。截至2019 年底，新增的336 所高等院校分布在其中的90 個(gè)地市州，城市覆蓋率達(dá)86.5%，比2000 年增加了29.8 個(gè)百分點(diǎn)。2000 年僅有31 個(gè)城市擁有本科院校，到2019 年已升至63 個(gè)城市，數(shù)量翻了一番?？傮w來看，西部地區(qū)新增院?？傮w布局較為合理，基本呈現(xiàn)出正態(tài)分布的設(shè)置狀況?，F(xiàn)有的院校布局，極大地改善了長期以來地級(jí)城市高等院校缺乏的困境，很大程度地緩解了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需大量建設(shè)人才的尷尬局面。特別是在少數(shù)民族聚居的區(qū)域，除西藏、青海受地理環(huán)境和人口因素的影響外，其他自治區(qū)的21 個(gè)自治州幾乎都設(shè)有高等院校，其中14個(gè)自治州擁有本科院校。這樣的院校設(shè)置，對(duì)提高邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)的高等教育水平，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高人民素養(yǎng)等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也從新增院校的區(qū)域設(shè)置側(cè)面反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、人口總量等大體情況。

與2000 年相比，2019 年省會(huì)城市與非省會(huì)城市擁有院校數(shù)量、比例、辦學(xué)層次結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大改變。值得注意的是，新增的336 所高等院校中（不含重慶市），有近六成坐落在省會(huì)城市，特別是新增的120 所本科院校有65%坐落在省會(huì)城市；民辦高校位于省會(huì)城市的比例也高達(dá)73%，充分體現(xiàn)了省會(huì)城市在本省區(qū)域里的中心地位，具有優(yōu)越的基礎(chǔ)條件、政策優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)水平、人居環(huán)境和資訊信息，無論是自身投資新建院校，還是吸引社會(huì)資本投資辦學(xué)，都具有無可比擬的顯著優(yōu)勢。

三 西部地區(qū)院校發(fā)展沿革存在的問題及建議對(duì)策

（一）新建院校存在趨同化現(xiàn)象

1 校名變更的趨同化現(xiàn)象

校名變更是高等院校設(shè)置變更的顯性表現(xiàn)，是最為直觀的外在反映?？v觀各地各校的校名變更模式，存在著較為相似的問題。①去掉了校名中原有的專業(yè)屬性，新校名的行業(yè)特色不顯著；②省域內(nèi)新建高職院校校名辨識(shí)度不高，易于混淆；③無論是申請(qǐng)更名院校還是新建院校，都更熱衷于申請(qǐng)使用省級(jí)地名而非所在地地名。盡管新建高校更名有一定的合理性，也給學(xué)校帶來一定利益，但新建高校趨同性更名使學(xué)校校名相似，校名難以體現(xiàn)高校的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色，妨礙了校名品牌效應(yīng)的良性循環(huán)[2]。

2 發(fā)展定位的趨同化現(xiàn)象

院校在升格或者合并之初都提出應(yīng)用型、地方性的建設(shè)口號(hào)，然后受精英化教育階段單一培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的影響，在實(shí)際辦學(xué)過程中有意或無意地都走上“千校一面”的傳統(tǒng)發(fā)展道路[3]。新建本科院校在組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)模、組織關(guān)系和學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面存在趨同現(xiàn)象[4]。趨同化現(xiàn)象具體表現(xiàn)為：①紛紛提出要將本校建設(shè)成為“地方一流、區(qū)域先進(jìn)、全國知名”的高水平院校。②對(duì)學(xué)校的學(xué)科、專業(yè)設(shè)置追求“大而全”，盲目地新增學(xué)科數(shù)量和專業(yè)數(shù)量，熱衷于將專業(yè)性院校轉(zhuǎn)型為綜合性院校。③很多新建本科院校自組建之初就提出了申碩甚至申博的目標(biāo)，新建高職院校則積極創(chuàng)建示范性院校、骨干院校，申辦本科招生專業(yè)，力圖升格為本科院校。④部分新建本科院校盲目地提出要從教學(xué)型院校轉(zhuǎn)型為教學(xué)研究型院校，一味地加強(qiáng)科研工作，導(dǎo)致出現(xiàn)大量低水平、重復(fù)性的科研。

針對(duì)以上現(xiàn)象筆者認(rèn)為，一是校名的變更應(yīng)更加注重地域性和行業(yè)性。應(yīng)鼓勵(lì)多采用地方城市命名，突出學(xué)校的學(xué)科優(yōu)勢和特色，提高學(xué)校的社會(huì)辨識(shí)度和普遍接受度。二是注重新建院校的品牌塑造和宣傳。新更名院校的品牌建設(shè)呈金字塔結(jié)構(gòu)，從下往上依次為微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面[5]，應(yīng)設(shè)計(jì)一套完整的形象識(shí)別系統(tǒng)（VIS），加強(qiáng)新老校名的歷史傳承和品牌傳播。三是堅(jiān)持將學(xué)校的發(fā)展與地方發(fā)展緊密結(jié)合。學(xué)校的辦學(xué)定位應(yīng)滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，追求差異化發(fā)展、特色化發(fā)展、精品化發(fā)展。四是新建院校要緊跟時(shí)代步伐，主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代和世界的變革。大膽摒除傳統(tǒng)發(fā)展模式，積極探索創(chuàng)新，通過變革和試驗(yàn)構(gòu)建符合自身實(shí)際和未來趨勢的發(fā)展之路。

（二）新建院校辦學(xué)實(shí)力亟待提高

新建院校的組建一般是下一級(jí)學(xué)校升格、地方政府新設(shè)、社會(huì)資本投資新建及成人高校改制等模式，組建初期普遍存在較多困難，辦學(xué)實(shí)力不強(qiáng)。新建院校在辦學(xué)用地、基礎(chǔ)建設(shè)、儀器設(shè)備、圖書資料、人才引進(jìn)、師資培養(yǎng)、教學(xué)改革和科學(xué)研究等方面都需要投入大量的資金，而辦學(xué)資源不充分、經(jīng)費(fèi)投入不足、經(jīng)費(fèi)來源渠道單一是新建院校較為突出的問題。

新建院校應(yīng)該以水平評(píng)估、學(xué)科評(píng)估、專業(yè)認(rèn)證等為抓手，依據(jù)各類評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)標(biāo)對(duì)點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)，全力彌補(bǔ)發(fā)展短板，迅速提高軟硬件辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)由“形式”升格向“實(shí)質(zhì)”升格轉(zhuǎn)變。省市地方政府應(yīng)持續(xù)加大對(duì)地方院校的財(cái)政投入，制定優(yōu)惠政策吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與高等教育；繼續(xù)鼓勵(lì)和規(guī)范民辦高等院校，健全多元化辦學(xué)機(jī)制和模式；新建院校要積極爭取地方政府、社會(huì)資源、校企合作和廣大校友等對(duì)學(xué)校的辦學(xué)資助，拓展辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源渠道。

（三）社會(huì)大眾的認(rèn)識(shí)存在偏差

針對(duì)高校設(shè)置變更這一行為，特別是更名行為，社會(huì)大眾有著很多不同的看法，甚至有偏激的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為高校更名是一種作秀行為，華而不實(shí)、形式主義；有的認(rèn)為校名變更頻繁，參與的學(xué)校眾多，極易造成民眾認(rèn)知的混淆；有的認(rèn)為學(xué)校頻繁的設(shè)置變更，花費(fèi)了大量的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本；部分學(xué)校更名過程中所引起的風(fēng)波和誤解，也容易在社會(huì)大眾心中造成負(fù)面印象，影響了社會(huì)對(duì)高校設(shè)置變更客觀公正的評(píng)價(jià)。

在今后的工作中，第一，教育主管部門、學(xué)校應(yīng)重視和加強(qiáng)對(duì)高校設(shè)置變更的正面宣傳和引導(dǎo)，消除社會(huì)各界和民眾的錯(cuò)誤和片面的評(píng)判。第二，要加強(qiáng)學(xué)校的發(fā)展建設(shè)，突出設(shè)置變更前后的辦學(xué)水平對(duì)比，通過實(shí)實(shí)在在的成績來為學(xué)校正名。第三，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)高校設(shè)置變更管理審批工作，做到公開化、公正化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，消除社會(huì)大眾的疑慮和質(zhì)疑。

（四）新建院校發(fā)展水平參差不齊

我國目前2 000 余所高校已形成一個(gè)特定的院校競爭市場，新建院校只要進(jìn)入這一市場，就要不可避免地與其他院校開展公平競爭，而且這種競爭也愈加的激烈。20 年間，有的院校已成功轉(zhuǎn)型，有的院校已成功升本，有的院校已獲批碩士點(diǎn)甚至是博士點(diǎn)，等等。當(dāng)然，也有少部分院校不僅長期停滯不前，甚至還被教育部亮出黃牌警告，暫停招生或者終止辦學(xué)。新建院校終將會(huì)因?yàn)閷?shí)力差距而趨向全面分化。那些充滿活力、目標(biāo)明確、敢為人先的院校將通過競爭逐步走向院校群落的頂層，而那些思路不清、競爭力不強(qiáng)、因循守舊的院校則會(huì)被泛化到院校市場的邊緣[6]。

新建院校應(yīng)以設(shè)置變更為新的歷史起點(diǎn)而不是發(fā)展的終點(diǎn)，要清醒地認(rèn)識(shí)到未來發(fā)展形勢依然嚴(yán)峻，充滿了挑戰(zhàn)。要科學(xué)謀劃學(xué)校的辦學(xué)方向和定位，編制合理的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，營造良好的校園氛圍，統(tǒng)一思想，凝聚人心，搶抓發(fā)展機(jī)遇，牢牢樹立人才培養(yǎng)質(zhì)量是學(xué)校生命線這一理念，調(diào)動(dòng)全校上下積極投身到學(xué)校事業(yè)發(fā)展中，將各項(xiàng)發(fā)展任務(wù)落地落實(shí)。

（五）院校地域分布有待完善

新建本科院校的設(shè)置彌補(bǔ)了新中國成立以來地市級(jí)城市本科高校缺失的不足，基本在全國一半以上的地級(jí)市都有設(shè)置，從高等教育資源的均衡分布上看具有積極意義[7]。西部地區(qū)經(jīng)過20 年的優(yōu)化調(diào)整布局雖已取得顯著成效，但依然面臨一些不足。其一，西部地區(qū)高校集中布局在省會(huì)城市。截至2019 年底，西部地區(qū)近六成高校依然布局在9 個(gè)省會(huì)城市。其二，新增院校主要集中在省會(huì)城市。在新增的336 所高等院校（不含重慶市）中，省會(huì)城市占據(jù)了195 所，占比58%（其中本科78 所，高職高專117 所；民辦院校99 所）。其三，西部地區(qū)（不含重慶市）104 個(gè)地市州中，目前尚有14 個(gè)地市州沒有布局高校。

面對(duì)這一困境，各省級(jí)政府應(yīng)按照《中國教育現(xiàn)代化2035》，對(duì)本省高校院校的布局進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化調(diào)整，既要充分發(fā)揮省會(huì)城市“龍頭”的帶動(dòng)作用，也要充分考慮到非省會(huì)城市高校布局的政治意義、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。各地方政府一方面要充分整合本地區(qū)的教育資源，傾力打造本土的高等院校；同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)新出臺(tái)極為優(yōu)惠的辦學(xué)政策，吸引老牌院校前來開設(shè)分校，或是吸引社會(huì)資本前來投資新建民辦高校。社會(huì)資本方在熱衷于省會(huì)城市的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注到非省會(huì)城市高等教育布局的失衡性，以及對(duì)高等院校和高等教育資源的迫切需求，將投資熱點(diǎn)從省會(huì)城市轉(zhuǎn)移到非省會(huì)城市，特別是尚未布局高等院校、本科院校的城市。

四 西部地區(qū)高等院校設(shè)置變更工作的未來趨勢

從20 年全國以及各?。ㄊ小^(qū)）高校歷史沿革的發(fā)展軌跡來看，院校設(shè)置變更是一項(xiàng)常態(tài)化、長期性、持續(xù)性、覆蓋面廣和參與度高的工作。因此，在未來一段時(shí)期里，西部地區(qū)院校設(shè)置變更具有以下幾點(diǎn)趨勢：高校更名現(xiàn)象依然會(huì)頻繁出現(xiàn)；院校設(shè)置變更的類型將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整；二次或多次變更的院校將持續(xù)增加；更多的高職院校升格為本科層次的職業(yè)大學(xué)；獨(dú)立學(xué)院將逐步完成轉(zhuǎn)設(shè)工作；地方政府越來越深入?yún)⑴c或主導(dǎo)屬地高校的設(shè)置變更；社會(huì)資本的參與是今后高校數(shù)量增加的重要驅(qū)動(dòng)力。