肥城市水土保持工程建設(shè)試點工作做法及成效

張 霞，張長志，張 巧

（肥城市水利局，山東肥城 271600）

肥城市地處山東省中部，泰山西麓，屬于省級水土流失重點治理區(qū)?？偯娣e1 277 km2，全市大致分為低山、丘陵、平原3 種地形，其中山區(qū)面積為429.17 km2，占全市總面積的33.6%，丘陵面積為254.18 km2，占全市總面積的19.9%。2022年以來，肥城市被列為山東省水土保持工程建設(shè)以獎代補試點。為預(yù)防和治理水土流失，保護并合理利用水土資源，鼓勵引導(dǎo)社會力量撬動社會資金參與水土保持工程建設(shè)，發(fā)揮財政資金“四兩撥千金”的杠桿作用，肥城市從實際情況出發(fā)，通過“以獎代補”“先建后補”先后在各鎮(zhèn)（街區(qū)）統(tǒng)籌安排實施水土保持以獎代補試點項目，配套實施管理運維機制，使群眾參與水土流失治理的熱情不斷提高，獲得了較好的效果，探索出了可復(fù)制、易推廣的成功經(jīng)驗做法。

1 主要做法

1.1 確定獎補對象和范圍

肥城市始終把水土保持工程建設(shè)以獎代補試點作為一項重要工作來抓，結(jié)合水土保持工程特點和本地實際情況，制定了《肥城市水土保持工程建設(shè)以獎代補試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》），明確實施以獎代補項目的總體要求、對象類型、建設(shè)范圍、標(biāo)準(zhǔn)方式、申報流程等信息并以公告形式發(fā)布，為實施水土保持試點工作提供了制度保障。按照“先批后建、先建后補”的原則實施水土保持治理項目，將自愿出資、投勞參與水土流失治理的農(nóng)戶、村組集體或合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型建設(shè)主體作為獎補對象。市水行政主管部門向各鎮(zhèn)（街區(qū)）政府及建設(shè)主體下達以獎代補工作計劃，明確建設(shè)任務(wù)和時間要求。納入獎補范圍的水土流失治理工程措施主要包括：梯田整修，道路硬化，截排水溝、沉沙池、引蓄水工程建設(shè)，以及在符合用地規(guī)劃的地塊種植水保林、經(jīng)果林等。

1.2 明確資金來源和獎補標(biāo)準(zhǔn)

年度獎補資金總額不超過項目實施方案確定工程措施的投資總額度，市財政按年度安排專項資金作為水土保持工程建設(shè)的獎補資金。單項工程措施獎補標(biāo)準(zhǔn)不超過項目年度實施方案確定的投資概算，集中連片治理面積不低于3.3 hm2；以生態(tài)效益為主的工程項目在年度實施方案確定投資概算的90%以內(nèi)獎補，以經(jīng)濟效益為主的工程在項目年度實施方案確定的單項工程投資概算的70%以內(nèi)獎補；針對不同工程建設(shè)主體、治理措施、治理標(biāo)準(zhǔn)和治理成效采取差別化的獎補政策，見表1。

表1 水土保持工程建設(shè)以獎代補獎補標(biāo)準(zhǔn) %

1.3 嚴(yán)格項目申報和審批

水土保持工程建設(shè)主體根據(jù)《試點辦法》要求填寫以獎代補工程建設(shè)申報表，由項目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府匯總報送市水行政主管部門。市水行政主管部門組織或委托技術(shù)服務(wù)單位對申報項目逐一審核，剔除不滿足要求的建設(shè)項目，將符合要求的項目勾繪成圖，明確項目位置、建設(shè)內(nèi)容等信息。市水行政主管部門會同財政部門、項目鎮(zhèn)（街區(qū)）政府將項目建設(shè)主體等信息予以公示。市水行政主管部門與建設(shè)主體簽訂協(xié)議，明確建設(shè)內(nèi)容、地點、時間、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬、驗收要求等。建設(shè)主體委托技術(shù)服務(wù)單位編制年度項目實施方案，報市水行政主管部門、財政部門備案。

1.4 規(guī)范項目建設(shè)和管理

建設(shè)主體依據(jù)實施方案自主建設(shè)，工程建設(shè)過程嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序。為保證工程建設(shè)質(zhì)量，項目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府按照確定的實施方案督促建設(shè)主體開工建設(shè)，市水行政主管部門負(fù)責(zé)從開工到驗收階段的全過程技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，幫助協(xié)調(diào)建設(shè)過程中遇到的困難，同時嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，發(fā)現(xiàn)施工問題立即叫停并限期整改，確保工程投資、進度、質(zhì)量和安全。工程完工后由第三方出具審計報告，項目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府和建設(shè)主體進行項目自驗后，經(jīng)市水行政主管部門會同財政部門驗收合格，方可向建設(shè)主體兌現(xiàn)獎補資金。不符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的項目須限期整改。建設(shè)主體留存項目建設(shè)前原貌圖、項目建設(shè)過程中施工圖和項目完工效果圖，確保施工各類資料的真實、準(zhǔn)確和完整。

1.5 產(chǎn)權(quán)歸屬和運行管理

按照“誰建設(shè)、誰所有，誰受益、誰管護”原則落實以獎代補水土保持設(shè)施的所有權(quán)和管護責(zé)任。建設(shè)主體投資形成的水土保持設(shè)施資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸建設(shè)主體所有；以獎代補資金形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸項目所在鎮(zhèn)（街區(qū)）政府或村集體所有。市水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持設(shè)施運行管護情況進行監(jiān)督管理，確保水土保持設(shè)施管護良好并能長期發(fā)揮效益。

2 項目建設(shè)成效

肥城市實施了2 個水土保持工程建設(shè)以獎代補試點項目，確定了1 家櫻桃種植專業(yè)大戶、1 家甜山楂種植農(nóng)業(yè)企業(yè)作為水土保持以獎代補的實施主體，實施內(nèi)容主要包括：整修梯田，新植經(jīng)果林，配套開挖縱橫向排水溝等小型水保工程，目前已全部完成建設(shè)任務(wù)。建設(shè)過程中項目所在地安臨站鎮(zhèn)政府和儀陽街道辦事處按照確定的實施方案督促項目建設(shè)的投資、進度、質(zhì)量和安全，水利主管部門在建設(shè)過程中對建設(shè)主體開展全程技術(shù)指導(dǎo)。肥城市作為山東省水土保持工程建設(shè)以獎代補首批試點城市，在試點項目實踐過程中成效明顯。

2.1 建設(shè)過程簡化，提高工程治理效率

以獎代補建設(shè)項目開工前不強制要求招投標(biāo)，施工過程中不再要求建設(shè)監(jiān)理制，打破了“工程不招標(biāo)就不能干”的規(guī)定，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了建設(shè)工期，節(jié)約了建設(shè)成本，加快了水土保持工程治理步伐。真正做到把項目的選擇權(quán)、決策權(quán)、實施權(quán)交給實施主體，把節(jié)約的時間用在季節(jié)性很強的施工建設(shè)中，把節(jié)省的資金用到水土保持重點措施中，從而使財政資金更高效發(fā)揮效益，當(dāng)?shù)孛癖娤硎芨嗥栈荨?/p>

2.2 撬動社會資本，形成多方治理新模式

試點項目的實施充分展現(xiàn)了財政資金撬動社會資本的杠桿作用，吸引和鼓勵社會資本投入水土流失治理，大大提高了財政資金的利用效率，充分拓寬了各方資金投入渠道，初步建立了水土保持工程建設(shè)多元化投入機制，形成了水土保持生態(tài)治理的新模式。建設(shè)主體采用自用資金和財政資金相結(jié)合的方式，自己建、自己管、自己用，工程建設(shè)質(zhì)量和后期管護更有保障，水土保持設(shè)施的效益更加凸顯。

2.3 群眾積極參與，助力當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興

過去項目區(qū)內(nèi)群眾認(rèn)為水土流失治理與自身沒有大大關(guān)系，積極性不高是老大難問題。如今項目區(qū)的群眾從旁觀者身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┲黧w，大大激發(fā)了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性和主動性，形成大眾參與水土流失治理的良好氛圍。項目區(qū)內(nèi)群眾改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，走農(nóng)業(yè)規(guī)模化、規(guī)范化經(jīng)營之路，因地制宜發(fā)展效益更高的經(jīng)果林，收入得以增加，同時利用水土保持建設(shè)成果發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)產(chǎn)品采摘、鄉(xiāng)村生活體驗游等，激活了區(qū)域旅游資源，帶動了周邊就業(yè)環(huán)境，促進了鄉(xiāng)村振興。

3 存在問題

3.1 先天自然條件差，撬動社會資金占比不高

水土保持以獎代補試點項目一般選在荒山荒溝地區(qū)，自然條件惡劣，水土資源先天條件差，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，較難吸引外部社會資金參與開發(fā)治理，同時“先建后補”的方式需要建設(shè)主體預(yù)先墊付資金，因農(nóng)業(yè)項目一般后期管護難度大，投資回本周期長，難以撬動建設(shè)主體大規(guī)模投入資金。

3.2 建設(shè)主體水平參差不齊，建設(shè)管理難度大

建設(shè)主體來自各行各業(yè)，有的水土保持觀念意識不強，施工隊伍技術(shù)水平良莠不齊，普遍對水土保持專業(yè)技術(shù)掌握不多，因此影響了工程建設(shè)進度和質(zhì)量，致使水土保持措施難以發(fā)揮較好效果。市水利主管部門專業(yè)技術(shù)人員從項目開工到完工驗收全過程提供技術(shù)咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但由于專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量有限，加之建設(shè)主體接受水土保持專業(yè)知識能力不同，導(dǎo)致項目建設(shè)過程技術(shù)指導(dǎo)任務(wù)重、難度大。

4 解決措施

4.1 做好試點項目區(qū)考察，優(yōu)化方案設(shè)計

水土保持以獎代補試點項目選擇時必須深入現(xiàn)場實地考察，做好前期準(zhǔn)備工作，充分了解當(dāng)?shù)氐乃亮魇闆r和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，優(yōu)先選出立地條件較好、有一定治理基礎(chǔ)、群眾積極性高、投入產(chǎn)出比高的項目區(qū)開展試點工作，聘請專業(yè)人員布局設(shè)計各項水土保持措施，保證項目區(qū)有較高的起點和較好的預(yù)期效益，最大程度調(diào)動群眾參與的積極性。村民可以投工投勞、利用自有土地資源或貸款等形式，以個人或合作社的模式參與到項目建設(shè)中來。

4.2 嚴(yán)格建設(shè)主體篩選，加強專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

為避免建設(shè)主體影響工程建設(shè)質(zhì)量和進度，在自愿申報和審核考察階段，優(yōu)先選擇信譽良好、專業(yè)技術(shù)強、經(jīng)濟實力雄厚的建設(shè)主體，并委托專業(yè)的施工隊伍進行水土保持工程建設(shè)。針對建設(shè)主體水土保持專業(yè)力量不足的問題，水行政主管部門抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員成立工作指導(dǎo)組，加大水土保持建設(shè)單位和人員培訓(xùn)力度，使相關(guān)人員快速掌握施工要領(lǐng)，提高施工作業(yè)效率，加快工程建設(shè)進度。有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)過程中遇到的各類困難，確保水土保持以獎代補項目建設(shè)任務(wù)高質(zhì)量完成并盡快發(fā)揮工程效益。

5 建 議

肥城市水土保持試點項目的實踐證明，用以獎代補的方式可以充分引導(dǎo)社會力量和廣大群眾參與到水土保持工程建設(shè)中來，充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，帶動其他渠道資金共同參與水土流失治理，加快水土流失和生態(tài)治理的步伐，是一項群眾滿意、政府認(rèn)可、社會接受、行之有效的政策機制，特別是在水土流失嚴(yán)重區(qū)效果更為顯著。水土保持以獎代補建設(shè)試點雖然取得了一定成效，但獎補機制仍在初期探索階段，實現(xiàn)山水林田湖草統(tǒng)籌治理還存在難度，項目建設(shè)過程中也面臨一些問題，應(yīng)繼續(xù)完善獎補資金渠道、獎補范圍、獎補標(biāo)準(zhǔn)、獎補流程等體制機制建設(shè)，向社會公告水土保持以獎代補項目、核定的建設(shè)主體及其享受的獎補金額，做到公開、公正、公平，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。積極尋求問題解決辦法，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，加快獎補模式在全省范圍的推廣。建議財政部門每年安排固定資金，專項用于扶持建設(shè)主體參與水土流失治理，以起到“典型引領(lǐng)、示范帶動”作用，在全社會形成水土保持的良好氛圍。