關(guān)于開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”及其法理性探討

內(nèi)容摘要：開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”其主要特點(diǎn)有：創(chuàng)新體制機(jī)制形成開發(fā)區(qū)人大工作的“制度鏈”；制定多種規(guī)范文件形成依法行權(quán)的“規(guī)范束”；探索開發(fā)區(qū)人大工作方式方法，形成全過(guò)程民主“組合拳”；突出人大工作重點(diǎn)，下好開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”。基于此，本文從習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要思想、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、國(guó)家憲法規(guī)定的人大制度理論和馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的基本原理、人民主權(quán)理論、監(jiān)督理論、民主參與理論等八個(gè)方面，對(duì)我國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作進(jìn)行了較為全面的法理論證，揭示了我國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作具有極其深厚的法理依據(jù)，從而激勵(lì)人們加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)人大工作，發(fā)展開發(fā)區(qū)全過(guò)程人民民主，以帶動(dòng)全社會(huì)全過(guò)程人民民主。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū)人大工作；民主政治；高質(zhì)量發(fā)展；無(wú)錫模式

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。開發(fā)區(qū)人大工作是我國(guó)人大工作的重要板塊，是貫徹人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要方面。經(jīng)過(guò)20多年的探索與實(shí)踐，我國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了“鞍山模式”“洛陽(yáng)模式”“廣州模式”“嘉興模式”“淮安模式”和“無(wú)錫模式”等類型。其中，開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”尤為引人注目。

一、開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的基本內(nèi)容

所謂開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”，是指無(wú)錫市人大常委會(huì)為切實(shí)加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大工作，在全國(guó)首創(chuàng)成立無(wú)錫市人大開發(fā)區(qū)專門委員會(huì)，從而形成了“1+1+X”的開發(fā)區(qū)人大工作模式（即人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)+開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會(huì)議+多項(xiàng)制度規(guī)范）。而后，又提升為開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的升級(jí)版，即“3+3+3”[1]。

在工作力量上構(gòu)建“三位一體”開發(fā)區(qū)人大工作組織機(jī)構(gòu)。一是發(fā)揮人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)的組織作用。二是發(fā)揮街道人大工委的組織作用。三是發(fā)揮代表小組（含專業(yè)組）的組織作用。

在工作平臺(tái)上搭建“三位一體”的開發(fā)區(qū)人大工作履職載體。一是在開發(fā)區(qū)層面普遍建立代表聯(lián)席會(huì)議制度，這是人大代表履行職責(zé)的重要平臺(tái)。二是在街道層面普遍建立街道議政代表會(huì)議制度，這是代表和選民共同議政督政的重要載體。三是在基層一線普遍建立“家站點(diǎn)”，這是代表聯(lián)系選民群眾最直接、最有效、最接地氣的履職平臺(tái)。

在工作議題上，聚焦“三位一體”的大事要事，即聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督工作，聚焦重要事項(xiàng)開展監(jiān)督工作，聚焦重大項(xiàng)目開展監(jiān)督工作。

開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”及其升級(jí)版，是在全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門支持和江蘇省人大要求先行先試的情況下，無(wú)錫人大踐行全過(guò)程人民民主的有益探索，受到全國(guó)上下的廣泛關(guān)注，全國(guó)人大常委會(huì)黨組的調(diào)研側(cè)記中專門肯定了無(wú)錫市人大設(shè)立開發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的做法。2022年以來(lái)，全國(guó)人大網(wǎng)、人民日?qǐng)?bào)、新華社、《中國(guó)人大》雜志等重要媒體都對(duì)此做了報(bào)道，在全國(guó)開發(fā)區(qū)中產(chǎn)生了廣泛的影響。

二、 開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的主要特點(diǎn)

民主作為一種社會(huì)客觀存在，它總是以制度化的形態(tài)體現(xiàn)和保障人民實(shí)際享有的權(quán)利，從而形成制度體系。開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”其主要特點(diǎn)表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制形成開發(fā)區(qū)人大工作的“制度鏈”

一是建立市、市（縣）區(qū)兩級(jí)人大專門委員會(huì)——開發(fā)區(qū)委員會(huì)（見表1）。2021年1月20日，全國(guó)首個(gè)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)在無(wú)錫市十六屆人大五次會(huì)議上依法正式設(shè)立，標(biāo)志著開發(fā)區(qū)人大工作和民主活動(dòng)有了法定的專職機(jī)構(gòu)和組織制度保障，并成為統(tǒng)籌引領(lǐng)全市做好開發(fā)區(qū)人大工作、踐行全過(guò)程人民民主的“新動(dòng)能”。2022年初，結(jié)合換屆選舉，該市五個(gè)設(shè)有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的市（縣）區(qū)，也依法設(shè)立人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)人大工作組織建設(shè)全覆蓋。

二是在省級(jí)以上開發(fā)區(qū)建立開發(fā)區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)委員會(huì)（見表1），并全面推行開發(fā)區(qū)人大代表會(huì)議制度。2021年8月，首次召開“無(wú)錫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)第一次人大代表聯(lián)席會(huì)議”，標(biāo)志著該市開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會(huì)議制度正式建立。無(wú)錫經(jīng)開區(qū)專門下發(fā)《關(guān)于做好2021年人大代表聯(lián)席會(huì)議代表建議辦理工作的通知》，高質(zhì)量地完成了31件代表建議辦理工作。不久，無(wú)錫市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《關(guān)于在全市省級(jí)以上開發(fā)區(qū)建立人大代表聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)施意見》在全市貫徹。

三是在開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)所有街道建立議政代表會(huì)議制度（見表1），并將開發(fā)區(qū)各級(jí)人大代表全部編入基層“家、站、點(diǎn)”，利用“132、找代表”、代表聯(lián)系服務(wù)群眾接待日等活動(dòng)，傾聽開發(fā)區(qū)基層社會(huì)各方面的意見和建議。

四是建立健全一系列有效管用的具體人大工作制度。該市各市（縣）區(qū)和街道近年來(lái)普遍建立開發(fā)區(qū)代表建議辦理制度（包括代表意見直辦制度、督辦制度）、代表小組（專業(yè)組）活動(dòng)制度、居民議事會(huì)、聽證會(huì)制度、評(píng)議制度、專題詢問(wèn)制度和市縣兩級(jí)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)主任委員例會(huì)制度等開發(fā)區(qū)人大工作制度，從而形成縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同、流程閉環(huán)、全面覆蓋的全過(guò)程人民民主的“制度鏈”。

（二）制定多種規(guī)范文件形成依法行權(quán)的“規(guī)范束”

人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)如何依法履行職權(quán)？這是一個(gè)全新課題，既沒有現(xiàn)成的路徑可走，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)。為此，無(wú)錫市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)從健全工作機(jī)制入手，把規(guī)矩立起來(lái)，把基礎(chǔ)打扎實(shí)。

首先是建章立制[2]。2021年1月，市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)研和咨詢論證，擬定了委員會(huì)工作規(guī)則，并提交市人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)。規(guī)則共11條，其核心內(nèi)容則是明確了市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)9個(gè)方面的主要職責(zé)，包括研究、審議、擬訂與開發(fā)區(qū)有關(guān)的議案、地方性法規(guī)案和決議決定（草案），并向市人大及其常委會(huì)提出、報(bào)告；根據(jù)市人大常委會(huì)的安排，組織實(shí)施對(duì)開發(fā)區(qū)貫徹實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)和決議決定情況的監(jiān)督檢查等。

如果說(shuō)工作規(guī)則是對(duì)委員會(huì)集體履職行為予以規(guī)范的話，那么組成人員守則是對(duì)每個(gè)組成人員的履職行為提出了具體的要求。細(xì)數(shù)這11條守則，既有思想政治層面的，也有法律紀(jì)律層面的，條條均具有很強(qiáng)的針對(duì)性和約束力。比如，守則規(guī)定，組成人員除特殊原因，一年內(nèi)缺席委員會(huì)全體會(huì)議次數(shù)累計(jì)超過(guò)總次數(shù)一半以上的，或因其他原因不能履行職責(zé)的，應(yīng)依法辭去組成人員職務(wù)。這無(wú)疑給組成人員履職盡責(zé)上了一道“緊箍咒”。

（三）探索開發(fā)區(qū)人大工作方式方法，形成全過(guò)程人民民主的“組合拳”

近三年來(lái)，無(wú)錫市、市（縣）區(qū)兩級(jí)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)在全市開發(fā)區(qū)人大工作者中大力倡導(dǎo)探索和創(chuàng)新開發(fā)區(qū)人大工作的方式方法。開發(fā)區(qū)人大各項(xiàng)工作和活動(dòng)，除了組織代表開展傳統(tǒng)的視察、調(diào)研、聽取有關(guān)報(bào)告、提出意見和建議外，還采取了開發(fā)區(qū)人大對(duì)政府工作評(píng)議、專題詢問(wèn)、舉行聽證會(huì)、線上問(wèn)政會(huì)、企業(yè)議事廳、開發(fā)區(qū)人大沙龍、開發(fā)區(qū)民生實(shí)事圖表展示、重大建設(shè)項(xiàng)目視頻播放等新的方式方法。2022年7月無(wú)錫經(jīng)開區(qū)人大工作聯(lián)席會(huì)議結(jié)束前，全體代表表決通過(guò)了具有創(chuàng)新意義的代表聯(lián)席會(huì)議“審議意見書”，有力地彰顯了開發(fā)區(qū)人大的權(quán)威和影響力。

（四）突出人大工作重點(diǎn)，下好開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，也是開發(fā)區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。無(wú)錫市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)在組織全市開發(fā)區(qū)人大工作的過(guò)程中，始終服從服務(wù)于開發(fā)區(qū)中心工作，突出開發(fā)區(qū)人大工作重點(diǎn)，千方百計(jì)下好全市開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”。一是圍繞市委提出的關(guān)于開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃開展人大監(jiān)督工作。2021年10月，市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)聽取和審議無(wú)錫經(jīng)開區(qū)發(fā)展情況報(bào)告，會(huì)后形成審議意見交政府辦理。11月，市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)首次聽取審議無(wú)錫經(jīng)開區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的報(bào)告，提出建議意見，并加強(qiáng)跟蹤督辦，推動(dòng)經(jīng)開區(qū)將兩個(gè)屬地街道財(cái)政上收統(tǒng)一管理。2023年，無(wú)錫市人大常委會(huì)聽取和審議市政府關(guān)于全市開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展情況、梁溪科技城法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)決定落實(shí)情況的報(bào)告，并將經(jīng)開區(qū)高質(zhì)量發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況的跟蹤評(píng)估工作、民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)展情況列入人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)的重點(diǎn)監(jiān)督議題。二是緊扣開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事要事，集中民智，吸納民意。2022年6月，市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)就開發(fā)區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域開展廣泛調(diào)研，向市委提出了系統(tǒng)化的對(duì)策建議，受到市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。組織市縣兩級(jí)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)聯(lián)合調(diào)研，提出“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市開發(fā)區(qū)國(guó)資管理，加快平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的建議”。三是貼近開發(fā)區(qū)規(guī)劃實(shí)施和重大項(xiàng)目建設(shè)履職行權(quán)。2021年以來(lái)，市人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)多次考察經(jīng)開區(qū)重大項(xiàng)目、“一鎮(zhèn)五園”建設(shè)運(yùn)行情況，召開多個(gè)部門以及企業(yè)家、社區(qū)干部座談會(huì)，就園區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出意見和建議。濱湖區(qū)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)調(diào)研無(wú)錫太湖國(guó)家旅游度假區(qū)2021年度重大簽約項(xiàng)目落地建設(shè)情況；錫山區(qū)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)建立“雙評(píng)估”專家督導(dǎo)機(jī)制，對(duì)開發(fā)區(qū)重大產(chǎn)業(yè)招引項(xiàng)目落地情況實(shí)施年度評(píng)估；惠山區(qū)人大開發(fā)區(qū)委員會(huì)專題審議“長(zhǎng)安未來(lái)創(chuàng)新城”戰(zhàn)略規(guī)劃，提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等具體審議意見，推動(dòng)踐行全過(guò)程人民民主在開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上走深走實(shí)。

三、 開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的法理支撐

作為無(wú)錫開發(fā)區(qū)人大工作的最早親歷者、探索者和制度創(chuàng)新的參與者，筆者覺得開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的出現(xiàn)不是偶然的。它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民主政治發(fā)展客觀規(guī)律的必然反映，它既是人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，又是新時(shí)代開發(fā)區(qū)各階層人民廣泛的政治訴求；既是無(wú)錫地方黨委和人大堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的主動(dòng)作為，又是當(dāng)前貫徹黨的二十大精神，加快推進(jìn)全過(guò)程人民民主的中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。不僅如此，它還有著極其深厚的馬克思主義理論法律的有力支撐。開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的法理根據(jù)和法理支撐至少體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

（一）習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要思想是開發(fā)區(qū)人大工作的“定海神針”

中國(guó)自治之所以取得舉世矚目的成就，其重要經(jīng)驗(yàn)在于中國(guó)共產(chǎn)黨立足本國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，借鑒人類政治文明成果，確立了一套人民民主的政治制度，實(shí)現(xiàn)了真正的人民當(dāng)家作主。習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要思想，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上提出：“我們緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主?！绷?xí)近平強(qiáng)調(diào)：“全過(guò)程人民民主是我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征和根本體現(xiàn)，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！比^(guò)程人民民主超越了非全過(guò)程民主，彌補(bǔ)了非全過(guò)程民主的某些缺陷，它具有時(shí)間上的連續(xù)性，內(nèi)容上的整體性，黨政部門的協(xié)調(diào)性，人民參與的全過(guò)程性和多環(huán)節(jié)的連續(xù)性等特征[3]。因而，習(xí)近平這一重要思想充分體現(xiàn)了我國(guó)人民民主行使過(guò)程的廣泛性、完整性、充分性、健全性。而我國(guó)開發(fā)區(qū)是高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，是改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的主陣地，是推進(jìn)以全過(guò)程人民民主為本質(zhì)特征的中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)，在這一區(qū)域開展開發(fā)區(qū)人大工作，實(shí)行人民當(dāng)家作主，這完全是全過(guò)程人民民主的題中應(yīng)有之義，是習(xí)近平關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治思想在開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐，完全符合習(xí)近平提出的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的整體布局。

（二）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是開發(fā)區(qū)人大工作的天然“助推器”

黨的十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。2020年5月11日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新。黨的二十大報(bào)告深刻地指出，“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”，“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。

根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論來(lái)考察西方代議制民主的形成和發(fā)展歷史過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治之間有著非常密切的聯(lián)系。當(dāng)年商品經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展為代議制民主的生存提供了前提和土壤，而在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，才最終確立了以代議制為核心內(nèi)容的民主政治，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化導(dǎo)致了政治的民主化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主發(fā)展的兩者關(guān)系中，是先有商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后有民主政治的產(chǎn)生。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治存在著一種內(nèi)在的邏輯，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的土壤中，必然萌發(fā)出民主政治的種子，生長(zhǎng)著民主政治的樹林。具體而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將個(gè)別勞動(dòng)轉(zhuǎn)化成社會(huì)勞動(dòng)，為人們獲得經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和政治自由權(quán)提供了前提；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了無(wú)數(shù)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體和個(gè)體，增強(qiáng)了人們的獨(dú)立和自主意識(shí)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了商品、貨幣等建立在等價(jià)交換的價(jià)值關(guān)系之上的“天生的平等派”；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，它限制了政府職能與權(quán)力，使權(quán)力任性和專制難以生存；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放性使政治的民主化成為一種世界性潮流。我國(guó)開發(fā)區(qū)特別是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，是我國(guó)對(duì)外開放的前沿和窗口，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育最為成熟的區(qū)域，市場(chǎng)化與開放度特別高，商品化市場(chǎng)化發(fā)展快，它必然要求民主政治的相應(yīng)發(fā)展。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論成了開發(fā)區(qū)人大工作的天然“助推器”。

（三）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論是開發(fā)區(qū)人大工作的重要根據(jù)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問(wèn)題的決定》。所謂國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和程序化，使國(guó)家治理主體運(yùn)用法治思維與法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)重大理論，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出來(lái)的。這一思想體現(xiàn)了對(duì)鄧小平同志關(guān)于“形成更加成熟定型的制度和思想”的繼承、運(yùn)用和發(fā)展。

按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念來(lái)觀察，我國(guó)開發(fā)區(qū)特別是國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)治理體系，是我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，其治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，目前我國(guó)國(guó)家開發(fā)區(qū)已經(jīng)形成了政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等五位一體的管理體系。按照黨中央決定的精神，將開發(fā)區(qū)的管理體系提升為治理體系，那么開發(fā)區(qū)治理作為現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)的一個(gè)重要概念，與傳統(tǒng)意義上的管理相比，其內(nèi)容更加豐富，包容性更強(qiáng)?，F(xiàn)代治理與傳統(tǒng)意義上的管理相比，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)多元主體管理，民主參與式、互動(dòng)式管理，而不是單一主體的管理。從國(guó)家開發(fā)區(qū)管理提升到國(guó)家開發(fā)區(qū)治理，并以國(guó)家開發(fā)區(qū)治理體系的觀點(diǎn)和視角來(lái)看，過(guò)去我們較多地側(cè)重了政府等方面的管理，而忽視了以人民群眾為核心的多主體的治理。顯然，從這個(gè)意義上講，國(guó)家開發(fā)區(qū)治理體系建設(shè)不能缺失人大制度建設(shè)。多年來(lái)，開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的形成以及各地蓬勃開展的開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，正是國(guó)家開發(fā)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[4]。

（四）馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的基本原理是開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”產(chǎn)生的深層原因

馬克思主義的一條重要基本原理就是生產(chǎn)關(guān)系一定要適合生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)律，其基本內(nèi)容是：生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)及其發(fā)展變化的方向；生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力的反作用取決于和服從于生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。這是人類社會(huì)發(fā)展最基本、最普遍的規(guī)律。改革開放以來(lái)，我們黨總結(jié)以往脫離生產(chǎn)力盲目變更生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了革命性的改革——在所有制結(jié)構(gòu)上實(shí)行以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度；在分配制度上實(shí)行按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度；在經(jīng)濟(jì)體制上實(shí)行由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，所有這些對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的改革，都是以生產(chǎn)關(guān)系必須適合生產(chǎn)力發(fā)展這一規(guī)律為理論依據(jù)的。同樣，開發(fā)區(qū)生產(chǎn)關(guān)系也必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，多年來(lái)各地重視開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)，積極探索建立開發(fā)區(qū)人大制度，其深層次的原因正是這條規(guī)律之使然。人大工作“無(wú)錫模式”的形成與成功運(yùn)行，有力地體現(xiàn)了作為我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)踐生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑辯證統(tǒng)一的馬克思主義基本原理。

同時(shí)，從全國(guó)而言，這方面的實(shí)踐空間不可小覷，實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。據(jù)國(guó)家有關(guān)權(quán)威部門公布，以我國(guó)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)兩類主力開發(fā)區(qū)為例，2020年全國(guó)169家國(guó)家高新區(qū)GDP達(dá)13.56萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP的13.3%，2020年全國(guó)217家國(guó)家經(jīng)開區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP超11萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP的11%，兩者相加其GDP總量占到國(guó)家GDP總量的25%。如果將全國(guó)省級(jí)各類開發(fā)區(qū)算上，我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量將占到全國(guó)的一半以上[5]。就無(wú)錫而言，該市是全國(guó)較早設(shè)立開發(fā)區(qū)的沿海城市，經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)以占全市不到1/5的面積，實(shí)現(xiàn)了近1/2的財(cái)政收入，2/3的工業(yè)總產(chǎn)值，3/4的進(jìn)出口總額和到位外資?；诖耍罁?jù)生產(chǎn)關(guān)系必須適合生產(chǎn)力發(fā)展的基本原理，我國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要方面，完全應(yīng)該而且必須與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。

（五）馬克思主義經(jīng)典作家的人民主權(quán)理論是開發(fā)區(qū)人大工作得以突破與創(chuàng)新的基本依據(jù)

人類早期民主思想中就蘊(yùn)涵著人民主權(quán)的觀念，古希臘文中“民主”一詞的原意即是“人民的統(tǒng)治”。古希臘奴隸主民主政治的杰出代表伯里克利把民主制度解釋為政權(quán)在全體人民手中的制度。亞里士多德認(rèn)為，參與城邦的最高統(tǒng)治權(quán)是公民的本質(zhì)特征。人民主權(quán)理論首先由荷蘭政治思想家格勞秀斯提出。他認(rèn)為，“國(guó)家是一群自由人為享受權(quán)利和他們的共同利益而結(jié)合起來(lái)的完全的聯(lián)合。國(guó)家起源于契約，但在通常情況下是人民把他們的主權(quán)交給了統(tǒng)治者。統(tǒng)治者在明顯地篡權(quán)或公然濫用權(quán)力時(shí)，人民具有反抗統(tǒng)治者的權(quán)力”。這一觀點(diǎn)為人民交出權(quán)力組成國(guó)家時(shí)保留了“反抗權(quán)”，也為人民監(jiān)督政權(quán)的權(quán)力設(shè)置了空間，為統(tǒng)治者行使權(quán)力應(yīng)受到監(jiān)督提供了理論依據(jù)[6]。

馬克思主義人民主權(quán)理論認(rèn)為，一切權(quán)力應(yīng)當(dāng)來(lái)自人民。馬克思和恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中對(duì)此做了歷史唯物主義的解釋：全部社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的，直接從生產(chǎn)與交換中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，在一切時(shí)代構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)。國(guó)家權(quán)力和制度是從人們的社會(huì)實(shí)踐，特別是從人們的社會(huì)生活和交換活動(dòng)中產(chǎn)生出來(lái)的，是人們從事共同社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)、維護(hù)共同生活的需要。他們應(yīng)當(dāng)是國(guó)家權(quán)力的真正主體[7]。正是在馬克思主義人民主權(quán)理論的引領(lǐng)下，中國(guó)實(shí)行人民主權(quán)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，立法權(quán)作為主權(quán)是由人民行使的最高權(quán)力，行政權(quán)和司法權(quán)都來(lái)源于和受制于立法權(quán)[8]。

改革開放40多年來(lái)，我國(guó)開發(fā)區(qū)致力于開發(fā)建設(shè)，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，這是毋庸置疑的。隨著開發(fā)區(qū)地域的擴(kuò)大，人口的增加，社會(huì)事務(wù)的加重，理應(yīng)相應(yīng)地建立人大制度，組織開發(fā)區(qū)人民積極參與到開發(fā)區(qū)現(xiàn)代化治理中來(lái)，在開發(fā)區(qū)履職行權(quán)，使開發(fā)區(qū)人民能夠真正當(dāng)家作主。然而，由于種種原因，人民主權(quán)的理念在這塊地域的人們身上往往不夠清晰，開發(fā)區(qū)人民通過(guò)人大制度來(lái)履職行權(quán)的思路與方式尚不夠完備。在這種情況下，開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”的應(yīng)運(yùn)而生，就具有了歷史的必然性和合理性。

（六）國(guó)家憲法規(guī)定的人大制度理論是開發(fā)區(qū)人大工作的根本遵循

憲法是國(guó)家意志和利益的最高體現(xiàn)。憲法規(guī)定人民代表大會(huì)制度是人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中國(guó)的根本政治制度。在開發(fā)區(qū)建立人民代表大會(huì)制度，讓人民群眾通過(guò)根本政治制度這一途徑實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主人，這是國(guó)家憲法賦予人民的一項(xiàng)光榮神圣的權(quán)利。開發(fā)區(qū)人大工作“無(wú)錫模式”，正是國(guó)家憲法和相關(guān)法律規(guī)定的生動(dòng)實(shí)踐，同時(shí)也是憲法精神的具體體現(xiàn)。2023年3月，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)立法法作出修正，將第四條改為第五條，增加規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神”。至此，憲法精神作為與憲法規(guī)定和原則并列的合憲性審查依據(jù)，獲得了法律的正式承認(rèn)。憲法精神是用文義解釋以外的辦法所闡發(fā)的憲法規(guī)范。憲法精神不一定是憲法條文直接明文規(guī)定的內(nèi)容，有時(shí)需要從憲法文本乃至憲法規(guī)定的背景、制定過(guò)程、主要任務(wù)等文體以外的因素中推導(dǎo)、論證、引申出來(lái)[9]。依據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中兩個(gè)義項(xiàng)解釋，憲法精神有兩個(gè)含義，一是指“人的意識(shí)、思維活動(dòng)和一般性的狀態(tài)”，二是指“宗旨；主要的意義”。前者主要指憲法意識(shí)，即認(rèn)同憲法、尊崇憲法、守護(hù)憲法，依憲辦事的觀念；后者主要指憲法中能起到提綱挈領(lǐng)的規(guī)范。憲法精神是憲法的靈魂，國(guó)家的宗旨。目前，國(guó)家憲法和相關(guān)法律中雖然尚無(wú)關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大建設(shè)的具體條文規(guī)定，但全國(guó)各地正在開展的開發(fā)區(qū)人大工作的創(chuàng)新實(shí)踐，恰恰填補(bǔ)了國(guó)家憲法和相關(guān)法律規(guī)定的空白，是國(guó)家憲法精神在現(xiàn)實(shí)生活中創(chuàng)造性的體現(xiàn)。

（七）馬克思主義監(jiān)督理論是實(shí)施開發(fā)區(qū)人大工作的“尚方寶劍”

在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上，無(wú)產(chǎn)階級(jí)執(zhí)掌政權(quán)之后，如何有效地加強(qiáng)民主監(jiān)督，防止國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆蛻化為社會(huì)主人，這是馬克思、恩格斯首先提出，各國(guó)共產(chǎn)黨人不懈探索的重大課題，也給我們今天深入研究中國(guó)開發(fā)區(qū)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制提供了寶貴的思想遺產(chǎn)。

“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！盵10]這就要求有良好的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)后的一段很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，仍存在社會(huì)公仆變成社會(huì)主人的可能，因此，必須掌握好監(jiān)督和罷免的權(quán)力。

列寧親身經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)，他對(duì)社會(huì)主義社會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，既在理論上也在實(shí)踐上做出了杰出的貢獻(xiàn)。他的監(jiān)督理論主要概括為人民監(jiān)督權(quán)。他在加強(qiáng)多種形式監(jiān)督的同時(shí)，尤其強(qiáng)調(diào)的是人民的監(jiān)督[11]。

我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建立人民民主政權(quán)后，繼承和發(fā)展了馬克思主義的監(jiān)督理論。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督工作，提出了一系列原創(chuàng)性的監(jiān)督理論。習(xí)近平于2021年11月11日《在黨的十九屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》中指出：“我們黨歷史這么長(zhǎng)，規(guī)模這么大，執(zhí)政這么久，如何跳出治亂興衰的歷史周期率？毛澤東在延安的窯洞里給出了第一個(gè)答案，這就是‘只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢懈怠’。經(jīng)過(guò)百年奮斗，特別是黨的十八大以來(lái)新的實(shí)踐，我們黨又給出了第二個(gè)答案，這就是自我革命?！痹谶@一背景下，習(xí)近平就構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督，著力破解對(duì)‘一把手’監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督，以及巡視監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督、各方協(xié)同監(jiān)督等提出了一系列監(jiān)督新思路、新舉措。

我國(guó)開發(fā)區(qū)一般都是當(dāng)?shù)卣e全市或全區(qū)之力在城市某一區(qū)域建立起來(lái)的特殊園區(qū)，因而集中了大量的人財(cái)物資源，擁有巨量的國(guó)有資產(chǎn)，包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政國(guó)有資產(chǎn)、金融國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)開發(fā)區(qū)政府級(jí)別比較高，權(quán)力相對(duì)集中，開發(fā)區(qū)人民群眾話語(yǔ)權(quán)比較少，這就迫切需要推進(jìn)人大制度在開發(fā)區(qū)的邏輯延伸和有效覆蓋。開發(fā)區(qū)人大工作的“無(wú)錫模式”正是人大監(jiān)督制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋的成功實(shí)踐。

（八）馬克思主義關(guān)于民主政治參與理論是開發(fā)區(qū)人大工作的不竭動(dòng)力

人民政治參與是民主政治在民主政體中的一個(gè)帶有根本性的問(wèn)題。建構(gòu)在唯物史觀基礎(chǔ)之上的馬克思主義政治參與觀，其內(nèi)在要義是通過(guò)控制和影響公共權(quán)威，來(lái)維護(hù)或改變一定的生產(chǎn)關(guān)系，并使自己和自己所屬的階級(jí)在這種生產(chǎn)關(guān)系中獲益。

怎樣參與民主政治是政治參與的核心問(wèn)題。在我國(guó)，人民群眾的民主參與主要是通過(guò)人大參與機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。我國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民代表行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)，各級(jí)人大由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，努力為人民服務(wù)。各級(jí)人大代表忠實(shí)代表人民利益和意志，參加行使國(guó)家權(quán)力。由此可見，我國(guó)人民代表大會(huì)制度是最有利于人民參與國(guó)家政治管理的制度載體，如果離開了人民代表大會(huì)制度，所謂民主政治參與就成了一句空話。

無(wú)錫開發(fā)區(qū)人大工作通過(guò)一系列體制機(jī)制的探索與創(chuàng)新，形成了開發(fā)區(qū)“人民當(dāng)家作主的制度體系”，建立了“豎向到頂、橫向到邊”的開發(fā)區(qū)人大工作體系，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)了全市市域開發(fā)區(qū)人民的民主政治參與（見表2），繼而響應(yīng)無(wú)錫市委發(fā)出的號(hào)召，努力將無(wú)錫打造成踐行全過(guò)程人民民主的示范城市。

這是一幅多么美好的中國(guó)式民主的圖景呵，這也從我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一視域充分展現(xiàn)了未來(lái)全過(guò)程人民民主的中國(guó)式現(xiàn)代化的美好前景。

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[4]黃勝平.中國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作探索與創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018：4.

[5]黃勝平.為推動(dòng)我國(guó)開發(fā)區(qū)人大工作鼓與呼[J].人大研究，2022（6）.

[6]郎佩娟.監(jiān)督學(xué)[M].北京：中國(guó)廣播電視大學(xué)出版社，2015：46.

[7]參見【德】馬克思、恩格斯.德意志意識(shí)形態(tài).馬克思、恩格斯全集第3卷[M].北京：人民出版社.1960：28-31.

[8]李壽初.權(quán)力——依法治權(quán)的法政治學(xué)分析[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018：106.

[9]全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室.《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》導(dǎo)讀[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：99.

[10]【法】孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[11]張勁松.憲政視角下人大監(jiān)督權(quán)研究[M].廣州：廣東人民出版社，2009：25.