“城市生命體”視角下城市治理體系建構與治理路徑選擇

楊麗麗

摘 要：城市具有“生命有機體”的本質特點和發(fā)展規(guī)律，“城市生命體”理論強調城市的自然生命特性，對城市治理具有重要的指導意義?！俺鞘猩w”視角下的中國城市治理體系是由中國共產黨領導下的行政系統、社會系統和自然系統構成的有機系統。城市生命體治理體系的建構比以往更加重視自然系統和社會系統的作用，強調行政、社會和自然三者的高度融合。“城市生命體”視角下發(fā)揮城市治理體系的的特點，有效推進城市治理現代化有多種路徑，即明確城市治理的價值導向，打造城市倫理生命體；建構城市治理共同體，打造城市共治生命體；推進城市治理數字化轉型，打造城市智能生命體；實現“法治”“德治”“心治”三治融合，打造城市人本生命體；建立城市群內部協同治理機制，打造城市群生命體。

關鍵詞：城市生命體；城市治理；治理體系建構；治理路徑

中圖分類號：D630

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.022

Construction of Urban Governance System and Choice of

Governance Path from the Perspective of “Urban Life”

YANG Li-li

（College of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics and Law， Xian 710122， China）

Abstract：Cities have the essential characteristics and development laws of “l(fā)iving organisms”， and the theory of “urban living organisms” emphasizes the natural life characteristics of cities， which has important guiding significance for urban governance. From the perspective of “urban life”， Chinas urban governance system is an organic system composed of administrative system， social system and System Nature under the leadership of the the Communist Party of China. The construction of urban life governance system attaches more importance to the role of System Nature and social system than ever before， emphasizing the high integration of administration， society and nature. From the perspective of”urban life entity”， there are multiple paths to effectively promote the modernization of urban governance by leveraging the characteristics of the urban governance system， namely， clarifying the value orientation of urban governance and creating an urban ethical life entity; constructing a community of urban governance and creating a life entity of urban co governance; promote Digital transformation of urban governance and build urban intelligent life; to achieve the integration of “rule of law”， “rule of virtue”， “rule of mind”， and “three governance”， and create a people-oriented urban life entity; establish a collaborative governance mechanism within urban agglomerations， and create the life form of urban agglomerations.

Key words：urban life; urban governance; governance system construction; governance path

城市是人類生產和生活的空間場域，但它從來都不是客觀的、無生命特性的外在物，而是一個包含了自然生態(tài)子系統、基礎設施子系統、人文價值子系統等多個子系統在內的生命有機系統。2020年，習近平總書記就曾經指出，“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”^［1］。這是黨和政府在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城市治理面臨新的問題和挑戰(zhàn)時，對城市生命有機體的本質特性和發(fā)展規(guī)律的認識和強調。傳統城市治理中，城市生命體被簡化為城市經濟體，城市的客體性、工具性被無限放大，城市的經濟功能被高度重視，而城市的生態(tài)性、人文性、可持續(xù)性等特性卻被忽視。由于缺乏城市生命體理念，城市公共問題和城市子系統之間的關聯性以及城市治理價值的多樣性逐漸被忽視，城市經常陷入缺乏系統性和整體性的“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的治理困境。城市生命體理論關注城市的長遠發(fā)展目標和要求，以它為指導，反思以往的治理理論和治理行為，樹立更加全面的自然意識、生態(tài)意識、文明意識，并將相關理念延伸和拓展到城市治理的體系和制度中來，有助于加快實現城市治理能力現代化。

一、城市生命體理論的產生與發(fā)展

城市生命體理論建立在城市代謝理論、城市生命周期理論和生態(tài)城市理論等已有的城市理論基礎之上。它從生命的生物學特征角度理解城市的特性，將生命科學中的觀點和方法引入城市的研究中并用于解決城市管理中的實際問題。

（一）“城市生命體”的涵義

“城市生命體”概念全面、客觀、動態(tài)、辯證地反映了城市的本質特性，對城市治理的理論和實踐有重要的借鑒和指導價值。城市具備自然生命體的主要特性，包括新陳代謝、自適應、應激性、生長發(fā)展和遺傳變異等。同時，它還具有行政系統與社會系統具備的獨有特性，是一個復雜的成長性動態(tài)實體系統。

1.生長性。城市是一個生態(tài)循環(huán)大系統，各個子系統內部、子系統之間相互影響、持續(xù)互動，城市系統不斷地進行著新陳代謝，在運行過程中也會產生非均衡“病態(tài)”的概率，如當前城市發(fā)展過程中出現的環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”現象。

2.適應性。城市生命體不是被動地接受環(huán)境，而是能夠主動地適應和改變環(huán)境，具有不斷修復自我、不斷調整和變化的生存能力。如城市治理主體能夠發(fā)現和總結城市發(fā)展規(guī)律，研究和解決城市公共問題，將自己的意志貫穿于城市治理中，通過政策的調整實現城市系統協調有序運轉，或者通過不斷進行技術變革和創(chuàng)新來改善城市的空間環(huán)境和制度環(huán)境。

3.人文性。城市是人類的精神家園，它的一切有形和無形的存在都打上了人類文明的烙印。離開了人文性，城市將變得毫無生氣。城市不是鋼筋水泥的混合物，城市建筑、景觀、歷史古跡無不訴說著一個城市特有的精神和氣質，體現著人類的價值觀念和精神追求。

4.復雜性。城市是巨大的非線性復雜系統，人的復雜性與城市本身的復雜性相互疊加，辯證互動。城市在發(fā)展過程中不斷面臨新的風險和不確定性，加之城市系統在技術和管理等方面的精細化程度不斷提高，需要更高級的人類智慧來應對。城市治理不能機械地模仿和克隆，需要精細化管理、統籌兼顧。

5.周期性。城市有自身的生命周期，其產生、發(fā)展、成熟、衰老等各階段都有特定規(guī)律。城市文明與人類文明、世界文明深層互動，城市生命周期與世界文化變遷密切關聯。尊重城市生命周期的客觀規(guī)律，把握城市生命體與其內外部環(huán)境的深層關系及其變遷有助于促進城市治理能力的提升。

（二）國外城市生命體理論的產生和發(fā)展

20世紀后半期開始，微觀生物學領域的發(fā)展讓人們對生命現象有了更為深刻的認識，啟發(fā)了人們對城市和生命有機體相似性的思考。20世紀60年代，美國著名城市史學家劉易斯·芒福德就認識到了城市作為生命體的多樣性與復雜性。他在闡述城市發(fā)展過程時，用一種多視角的方法，將城市的宗教、政治、經濟、社會等各種活動與城市的規(guī)模、結構、形式和設施等的發(fā)展和演變結合起來，并揭示這兩方面的聯系和影響。芒福德還提到了城市發(fā)展的生命周期性，他認為城市從最初開始一直發(fā)展到大城市連綿區(qū)這一最后階段，是不斷重復的城市生長、發(fā)展進而滅亡的循環(huán)，并且他還特別重視對城市文化和人的研究。他認為“人類文明的每一輪更新換代，都密切聯系著城市作為文明孵化器和載體的周期性興衰歷史”^［2］。城市發(fā)展背后的深層因素與文化密不可分，因此，有關城市的研究要關照人性?！俺鞘心耸侨祟愔異鄣囊粋€器官，因而最優(yōu)化的城市經濟模式或應是關懷人，陶冶人”^［3］；英國人埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》一書中提出了一種社會改革思想，即“用城鄉(xiāng)一體的新社會結構形態(tài)來取代城鄉(xiāng)分離的舊社會結構形態(tài)”^［4］。他認為，田園城市是為安排健康的生活和工業(yè)發(fā)展而設計的，應該兼具城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點。這種觀點重視和強調了城市生命體的生態(tài)性與整體性，雖然具有濃厚的理想主義的色彩，但還是對當時乃至今天的城市規(guī)劃和城市管理產生了重要影響；美國人伊利爾·沙里寧在他的著作《城市：它的發(fā)展、衰敗和未來》一書中指出，城市建設和城鎮(zhèn)設計的過程“也基本上同自然界任何活的有機體的生長過程相似，而且，既然活的有機體的基本原則彼此之間并無不同，那么我們完全可以對一般的有機生命的原則進行研究”^［5］。顯然，他也將城市看作有機生命體，強調城市建設要符合“有機秩序”的基本原則，城市的各種要素要組成一個和諧統一的有機體。同時，沙里寧還強調人是主人，物質上的安排就是為人服務的。綜上所述，國外研究主要強調城市具有生命體的某些方面的特性，并將城市與生命體之間的概念建立聯系，然后將生命科學中的技術和思想引入城市科學中來，為解決城市管理方面的實際問題提供思路和想法。國外學者的研究對認識城市的生命本質、生命周期，把握與建構城市的可持續(xù)發(fā)展與繁榮具有重要意義。

（三）國內城市生命體理論的產生和發(fā)展

國內學術界近年來在城市生命體理論方面的研究成果數量不多，主要集中在城市生命體概念界定、運行機制等方面。部分研究主張通過分析城市的生命特征來建立對城市的重新認識。如李后強認為，城市生命體具有新陳代謝、生長發(fā)育和應激性等“五大特征”，還具有“城市管網越暢通城市越有生命力，城市文化越繁榮城市越有記憶力”等“五大定律”^［6］；部分研究從不同角度探討生命機制、城市生命體等概念在社區(qū)管理、土地利用演化、生態(tài)系統評價等領域的應用，具有一定理論和應用價值。李德國認為“如同生命體一樣，社區(qū)的健康運作需要社會各要素之間有效連接，相生相成”^［7］；還有研究則在不斷深化對城市生命體認識的基礎上，逐漸進入城市治理的更深層次理論架構和實踐應用中來。文宏指出，城市生命體是“人與城市、城市與自然所形成的治理共同體，能夠實現城市內部與外部有規(guī)律的‘新陳代謝，具有社會化、法治化、智能化、專業(yè)化和人性化的特征”^［8］。這一看法強調了城市本身作為生命體的特性，以及建立在這個認識基礎上的社會治理理念和架構。吳曉林認為，城市生命體具有“兩極四維八卦”特性，需要從多視角、多維度去理解城市的特性，在此基礎上建立城市治理實踐的模式，并指出當前的城市治理要立足中國的現實，邁向結構性、整體性的社會治理^［9］。胡貴仁認為“城市生命體是城市發(fā)展的高級階段和新興形態(tài)，也是集整體性、非均衡性和適應性為一體的復雜動態(tài)系統”^［10］。城市生命體面臨著多重風險，因此，城市治理需要建立重大風險防范體制機制以實現城市治理的多重價值?？梢姡斍爸袊鴮W者已經對城市生命體特性有所認識，并將城市的自然特性與社會特性相結合，積極探索創(chuàng)建解決城市問題、適應當前城市治理實際的城市生命體理論和城市治理實踐模式，尋求解決城市治理難題的思路和方法。

二、“城市生命體”視角下城市治理體系的建構與特征

（一）“城市生命體”視角下城市治理體系的建構

習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，兩者相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高國家治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”^［11］。可見，國家治理能力的提升需要以完善的治理體系為基礎，治理體系在很大程度上決定了治理能力的強弱。治理能力是治理體系健全和完善后表現出來的素質和結果，是人們對治理體系及其運作的整體要求，是實現美好生活的必備條件。城市治理現代化的實現需要在國家治理體系和治理能力現代化的框架、原則基礎上，踐行體現城市生命體特點的治理理念和治理思維。

“城市生命體”視角下的城市治理體系是由中國共產黨領導下的行政系統、社會系統、自然系統三個子系統構成，是城市治理的載體和行動主體，負責城市治理的決策和執(zhí)行。城市治理建立在城市治理體系三大子系統相互融合的基礎上，以新的城市治理理念和思維為邏輯結構，具有整體性和創(chuàng)新性（如圖1所示）。

在城市治理體系中，自然系統是指城市的各項物質設施、自然資源和原生環(huán)境，是城市所有主體生存和活動的外在空間環(huán)境，具有客觀性。一個城市的地理、地貌、水文等要素具有不以人的意志為轉移的先天特點。自然系統為城市生存和發(fā)展提供了基本條件，其資源稟賦在很大程度上影響著城市發(fā)展的可能性；在城市治理體系中，行政系統以城市中各級政府機構、行政人員為主體并包括與其相關的政策、規(guī)章制度、行動等軟件系統；社會系統由企業(yè)、事業(yè)單位、非營利性組織、市民等非政府性質的組織和個人作為主體，并包括圍繞人而形成的文化、習俗、規(guī)范等與其相關的軟件系統。城市治理的三個子系統相輔相成、相互補充，構成城市治理的整體系統。在治理體系中，中國共產黨通過對三個子系統的領導，發(fā)揮著理想、信念和價值觀的引領作用以及促進三大系統間制度和機制的建立和完善作用。中國共產黨將廣大人民群眾的利益作為始終不移的目標和追求，將社會公平和正義作為施政原則，遵循客觀規(guī)律，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，是城市治理體系保持正確方向和內部相互協調的重要保證?？傮w而言，城市三個子系統各自獨立，同時又相互作用、相互影響、密不可分。城市治理需要三個子系統相互融合、互相支撐，任何一個系統的漏洞和問題都會影響到其他系統，造成城市治理的低效。如圖1所示，從時間維度來看，城市治理要求從短期走向長期，兼顧長遠利益，促進城市可持續(xù)發(fā)展；在空間維度上，要求從局部治理走向全局治理，做到兼顧各個領域、各個方面的全面治理；從彈性維度來看，要求從僵化、片面、靜態(tài)的治理向適應環(huán)境變化、靈活變動的彈性治理轉變；從城市治理主體之間關系和治理方式來看，城市生命體理念強調從單主體走向多主體，建立由多主體組成的治理共同體進行合作治理，推進治理的科學化和民主化。在治理主體關系的處理過程中，強調從競爭走向合作的思維方式，強調各方的對話和合作而不是單向的指揮和命令。

（二）“城市生命體”視角下城市治理體系的特征

1. 更加重視自然系統和社會系統的作用

“城市生命體”視角下的城市治理體系更多地強調自然系統與社會系統的作用，以生長和健康為目標建構行政、社會與自然三者高度融合、深度嵌入的生命有機系統成為城市治理的目標。我國傳統的城市治理以行政系統為核心，將自然系統和社會系統看作管制和管理的對象，忽視自然系統的自組織性和社會系統的主觀能動性，管理方式和管理手段單一。事實上，城市治理是一個復雜系統，涉及無數變量，變量之間充滿了各種非線性的相互作用，存在大量的不確定性。在舊有的思維下，行政系統試圖面面俱到地對這些變量進行管理，但事實上卻不能及時正確應對各種變化和挑戰(zhàn)。隨著行政改革的推進以及行政實踐的發(fā)展，“城市管制”“城市管理”向“城市治理”轉變，政府以外的其他治理主體在治理過程中的作用日益得到重視，城市治理的方式也從自上而下為主向自上而下和自下而上相結合轉變。同時，治理的手段和方法也更加多樣化，法治化、市場化的方式被引入，城市治理不再是簡單命令式、完全行政化的管控。

2. 強調系統性、整體性治理

城市治理體系在治理中強調整體性治理理念，即從時間維度、空間維度、方法維度去全面地思考和規(guī)劃城市事務，體現了從短期性治理走向長期性治理，從局部治理走向全局治理，從結構性治理走向彈性治理的新特點。首先，城市治理應該拉長時間維度，改變短期主義、功利主義傾向；其次，城市治理還應關注整體，把城市各領域、各部分看作一個整體系統，統籌兼顧；最后，城市治理的方法和手段也要多樣而富有彈性，避免僵化、死板和墨守成規(guī)?？傊碌闹卫韺⒃谝欢ǔ潭壬峡朔卫淼乃槠?，化解機制體制的障礙，實現自然、社會和行政系統的合理聯結并明確各自的邊界。另外，由于城市生命體的人文性與整體性，城市治理創(chuàng)新不應該忽視對核心價值的追求，應發(fā)揮黨組織的核心引領作用，以全體人民的發(fā)展和幸福作為總的根本性目標統領整個城市的發(fā)展。

3. 強調協同治理、合作共贏

城市治理體系在治理中強調協同治理、合作共贏，更加重視從競爭走向合作，從單向走向雙向，從單主體向多元化主體的治理轉變。在這種轉變中，城市治理逐漸形成一種多功能的網絡結構以應對各種風險，由不同單功能網絡疊加形成的超網絡結構將各方面的信息和資源進行傳送和加工轉換，實現了整個城市生命體的有效運轉。協同治理要求各方邊界清晰，權利和義務明確，依照法律和各項規(guī)章制度進行治理。協同治理是一種自上而下和自下而上相結合的管理方式，它打破了公私部門之間的邊界和公共部門與私人部門內部的邊界。協同治理與傳統治理相比，體現為短期治理向長期治理的轉化，局部治理向全局治理的轉化，結構性治理向彈性治理的轉化。這種轉化深刻反映了城市生命體的內在要求，體現了城市生命體的生命特質。

三、“城市生命體”視角下加快城市治理現代化的路徑選擇

黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”，意在通過明確城市各治理主體的角色和功能，構建共建共治共享的社會治理格局。這個目標的實現需要以城市生命體的有序、健康運行為出發(fā)點，通過整體視野下的頂層設計和良好的推進路徑進行辯證、精細和規(guī)范治理。

1. 明確城市治理的價值導向，打造城市倫理生命體

為了有效實現城市治理目標，需要從城市生命體的特性出發(fā)，將“以人為本”作為出發(fā)點，進行城市治理倫理價值上的定位，為構建高效的城市治理體系確定方向、奠定基礎。城市治理手段和治理方法應圍繞城市的重要主體——“市民”的需求和利益進行選擇，將正義、互惠、包容、宜居等作為基本價值追求貫徹在城市治理中。

在城市資源的分配過程中，應遵循正義原則。城市是全體人民的城市，要將城市資源在各群體、各階層中進行公平的分配，使全體人民共享社會發(fā)展的成果，縮小貧富差距，縮小人們在先天身份和地位方面的差距。如在經濟發(fā)展過程中改變資本優(yōu)先、分配向資本傾斜的傾向，強調勞動、知識、管理等要素的貢獻，體現城市治理過程的公平、公正和社會成果分配的正義。

城市治理應體現互惠性。應堅持全體人民利益至上的原則，盡量不以損害部分群體的利益為代價而實現其他群體的利益，還要避免以追求公共利益為借口忽視部分群體利益的現象。在不得不損失部分群體利益以實現更大范圍的群體利益時，應充分聽取利益相關群體的意見并對其進行合理的利益補償。如在城市規(guī)劃和建設過程中，避免大拆大建對人民生活產生不良影響，拆遷補償體現適度和合理原則。

城市治理應體現包容性。要在不違背基本法律和道德的基礎上，充分包容城市中不同群體和個體的多樣性特質，尊重他們的文化差異，理解和滿足他們的不同利益和需求。如在城市治理中，要從民生角度出發(fā)處理好城管執(zhí)法與小攤販的關系，保護小攤販的合理利益，避免過度追求城市形象的高大上而出現執(zhí)法態(tài)度不文明、過度打擊個體經營等行為。

城市治理應追求宜居性。要避免過度重視技術理性而忽視生態(tài)理性和價值理性的行為。技術理性以經濟效益為中心，生產和效率至上，忽視市民生活環(huán)境的改善和生活質量的提高。城市生命體概念的引入要求重視城市生活的自然環(huán)境和社會環(huán)境建設，更好地保護生態(tài)環(huán)境，完善生活設施，營造積極向上的城市文化氛圍，提高城市生活的舒適度，打造宜居型城市。

2. 建構城市治理共同體，打造城市共治生命體

黨的十九屆四中全會明確指出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。城市治理共同體是由黨組織、政府、企事業(yè)單位、市民等多個治理主體為處理城市事務、實現全體市民的利益，基于共同的信仰、情感、倫理價值觀而形成的多元協商治理的共同體。城市治理主體作為命運共同體，具有平等性和強關聯性。他們需要在相互尊重、相互溝通的基礎上進行深度參與和合作，形成以人民為中心的多元主體共治的治理格局。

中國共產黨領導下的城市治理共同體以黨的集中統一領導保證治理的性質和宗旨是體現全體人民的意愿，實現全體人民的共同利益。城市治理共同體的建構要尊重城市生命體的本質特征，使城市治理的領域和空間進一步拓展，民間主體的積極性不斷增強，治理的人文關懷和價值導向更加明確，治理的規(guī)范性和法治性更加凸顯；城市治理共同體的建構要以增加各方合作，體現城市生命體的整體性和關聯性，更好應對城市治理的復雜性和不確定性為目標；治理共同體要整合原子化的個人和組織，通過溝通和協商促進共識，減少矛盾，克服城市治理的碎片化，形成社會治理的合力；治理共同體的建構還要有助于人們形成公共精神和休戚相關、榮辱與共的共同體意識，激發(fā)強大的精神動力，提升整個社會的道德和精神文明建設水平。

3. 推進城市治理數字化轉型，打造城市智能生命體

現代社會治理面臨的風險有增無減，具有綜合性、廣泛性、不確定性、突發(fā)性等特點。為了有效應對風險，促進城市生命體的健康穩(wěn)定運行，提高城市治理效率，風險社會的城市治理需要大規(guī)模引入現代信息技術，如大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等以推進城市治理的數字化轉型，用數字技術將制度、組織、市民、資源進行深度整合，引領城市治理現代化進程。

城市治理的數字化轉型意味著通過數字技術生產、加工、傳遞比以往任何社會擁有的信息量都要多的信息，通過掌握豐富的信息減少城市治理的不確定性，提升城市治理的有效性。城市治理主體可以憑借掌握的大量信息提前布局規(guī)劃各項城市事務，積極應對各種突發(fā)事件和危機。在治理過程中，不同主體之間進行的信息交流和傳遞、分享和競爭會使城市治理的知識增加，緩解科學知識和地方性知識、公共理性和專家理性之間的分歧，促進治理能力的提升；城市治理的數字化轉型意味著利用信息技術打破信息壟斷即信息在不同人群和不同區(qū)域之間的不均衡分布，實現資源共享。城市治理的數字化轉型能夠增加城市治理中的多方協商和開放式決策，促進城市治理的民主性，有效應對風險社會中城市治理的逆向選擇和道德風險。

4. 實現“法治”“德治”“心治”三治融合，打造城市人本生命體

“法治”是城市生命體良性運行和社會基本秩序穩(wěn)定的基本保障。黨的十八屆三中全會提出“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。在城市治理日益復雜的今天，更要完善各項法律、法規(guī)并加強執(zhí)法的有效性，以法治的權威統一全社會的行動，以明確的規(guī)則、規(guī)范代替過多的行政命令，避免法治缺失導致的治理盲點和無所適從，通過法治向善的價值導向和明確的行動路徑推進城市善治的實現。

“德治”是城市生命體治理的倫理根基。它通過道德示范和思想宣傳等方式在潛移默化中引導市民樹立正確的道德意識、態(tài)度和行為，促進良好社會秩序的形成。城市治理在對經濟發(fā)展和技術升級的追求過程中，不能忽視或淡化倫理道德對社會發(fā)展更為持久和根本的影響作用。城市治理過程中，政府需要大力宣傳傳統文化、社會公德、愛國精神等內容并使之內化為全體人民的基本意識和情感態(tài)度，引導整個社會形成文明、向上的社會氛圍和良好風尚。

“心治”即通過建設社會心理服務體系對市民進行系統的心理方面的監(jiān)測、引導和危機應急干預，滿足人們的精神心理需求，提升市民生活質量和社會滿意感。近期網絡上頻繁出現的“內卷”一詞一定程度上描述了處于社會轉型期人們焦慮和無助的心理狀態(tài)。在生活和心理壓力倍增的情況下，由于心理健康問題引發(fā)的社會悲劇頻頻出現，成為不可忽視的社會問題。城市治理需要關注個體心理健康并且進一步轉向關注全民心理健康，注重從人們內心體驗的細微之處入手去解決城市社會問題，真正實現對人的關心。

5. 建立城市群內部協同治理機制，打造城市群生命體

近年來，隨著我國各類城市的快速發(fā)展，城市群區(qū)域治理問題愈加突出，部分城市群發(fā)展過程中缺少較高層次的制度建設和廣泛的協議共識，缺乏強有力的集體行動。城市群不只是一群在空間上集中分布的城市集合體，它更是不同層級城市之間通過合作機制在經濟增長、公共服務等方面共建、共享，具有巨大聚集效應的共同體。城市群管理要從更高層面做好頂層規(guī)劃和城際合作，從而實現各方的合作共贏。在城市群內部需要打破等級化的城市管理體系，改變土地、醫(yī)療、教育等公共資源按行政級別層層分配的方式，統籌公共服務資源，建立“公共服務資源和街道（鎮(zhèn)區(qū)）新增人口掛鉤”的機制，引導人口與各類資源均衡分布。

城市群區(qū)域治理涉及兩個層面：一是城市群內城市政府間的協調協同發(fā)展機制，是一種跨行政區(qū)、跨職能部門、跨行政層次的機制；二是城市群或城市內公私部門之間的合作，主要指政府與非營利組織和私營組織之間的合作。其中，城市政府間的協調協同發(fā)展機制成為區(qū)域治理的重點，其建立和完善在很大程度上需要訴諸于城市政府職能的轉變以及合作共治能力的提升。城市群內部各城市的發(fā)展以及城市群整體優(yōu)勢的發(fā)揮都需要加強府際關系的協調，打破各城市之間以及城市內部的行政邊界，從更高層面上統籌城市群的發(fā)展，實現不同城市發(fā)展中利益的共享和成本的分擔，建立城市政府社會風險共同應對機制，提高政府治理能力。

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［責任編輯、校對：葉慧娟］