多中心治理理論下民辦高校治理能力提升路徑研究

黃圓圓

摘? 要：治理能力和治理體系的健全和完善是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部善治的重要保障。文章分析了當(dāng)前我國民辦高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀及不足，厘清董事會(huì)、校長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)、教職工以及學(xué)生等民辦高校內(nèi)部治理主體的權(quán)責(zé)，基于多中心治理理論，提出建立董事會(huì)遴選及運(yùn)行機(jī)制、保障校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行權(quán)力和培育多元治理文化氛圍，以期實(shí)現(xiàn)民辦高校治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：多中心治理理論；治理能力；大學(xué)治理

中圖分類號(hào)：G640? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1673-7164（2023）16-0040-04

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是推動(dòng)和完善高校依法自主辦學(xué)的重要配套工程，其實(shí)質(zhì)是建構(gòu)能夠應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”需要的權(quán)力結(jié)構(gòu)［1］。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“支持和規(guī)范民辦教育”［2］，為推進(jìn)民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供根本方向，《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)?！保?］，對(duì)民辦高校的內(nèi)部治理提出新的要求。在談及如何提高大學(xué)治理能力前，需要厘清治理的概念。Larsen（2009）指出治理是大學(xué)進(jìn)行自我管理的框架以及用于實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的結(jié)果和過程［4］，換言之，是關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)運(yùn)作的一些機(jī)制和體制。我國的許多學(xué)者對(duì)治理進(jìn)行了闡述，潘懋元教授指出，治理是多個(gè)方面的、多種利益相關(guān)者的權(quán)利，相互協(xié)調(diào)、相互制約，并提出政府、社會(huì)和學(xué)校是高等教育中最重要的利益相關(guān)者［5］。別敦榮教授則認(rèn)為治理的內(nèi)涵為利益相關(guān)者共同參與舉辦、決策、監(jiān)督與分享，治理尊崇的價(jià)值是平等、協(xié)商、責(zé)任和共享［6］。

一、理論分析

（一）多中心治理理論的解釋

1990年，美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦將“多中心”一詞首次從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域用于公共事務(wù)治理領(lǐng)域，其本意指的是由多個(gè)權(quán)力部門和主體提供公共服務(wù)、治理公共事務(wù)。與單一結(jié)構(gòu)化治理體系不同的是，多中心治理強(qiáng)調(diào)治理體系的結(jié)構(gòu)化和治理結(jié)構(gòu)的多元化，尤其是批評(píng)了權(quán)力的高度集中。在多中心治理理論視角下，一個(gè)體系有多個(gè)相互獨(dú)立、彼此獨(dú)立參與的平等主體，它們通過各式各樣的契約，從事競(jìng)爭(zhēng)性或合作性活動(dòng)，以彼此尊重、多元共治的方式解決相互間的沖突與矛盾。民辦高校內(nèi)部各利益相關(guān)者主體較多，包括舉辦者、辦學(xué)者、教師和學(xué)生等多元主體，多元化的主體帶來不同的訴求，故此需要通過協(xié)同治理來協(xié)調(diào)不同主體間的需求。

（二）多中心治理理論對(duì)于民辦高校內(nèi)部治理適切性分析

民辦高校內(nèi)部治理主體復(fù)雜多元，主要包括舉辦者、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)、各級(jí)管理者、教職工以及學(xué)生等。多中心治理理論的實(shí)質(zhì)是在自主管理的基礎(chǔ)上，采用分層次、分級(jí)別、多樣化的制度設(shè)計(jì)與政策安排，加強(qiáng)多元主體的協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)多方共贏，民主治理［7］。多中心治理可以最大限度地遏制集體行動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)公共利益的持續(xù)發(fā)展。因此，利用多中心治理理論分析民辦高校內(nèi)部治理體系和治理能力具有較高的適切性。

首先，從治理基礎(chǔ)分析。多中心治理理論以系統(tǒng)的自發(fā)秩序?yàn)榛A(chǔ)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)自主治理，反對(duì)外部壓力。在民辦高等教育治理過程中，省級(jí)政府通過政策引導(dǎo)等手段對(duì)民辦高校辦學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控，這屬于外部權(quán)威對(duì)民辦高校的管理手段，其效果依賴于民辦高校內(nèi)部的董事會(huì)、管理層、教師以及學(xué)生等各個(gè)主體的互相協(xié)調(diào)和約束。其次，從治理主體分析。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)除政府以外，社會(huì)和高校都有權(quán)利對(duì)民辦高等教育進(jìn)行治理。共建共治共享是我國社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，公共事務(wù)管理發(fā)展的重要方向。在我國，民辦高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，就外部管理而言，政府并不是唯一的監(jiān)管主體，社會(huì)和市場(chǎng)是檢驗(yàn)民辦高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的最終標(biāo)尺；就高校內(nèi)部管理而言，善治是民辦高校內(nèi)部的董事會(huì)、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)以及監(jiān)事會(huì)對(duì)民辦高校的管理實(shí)行分權(quán)和制衡。最后，從治理結(jié)果分析。多中心治理理論，不僅強(qiáng)調(diào)治理過程中多主體的平等參與，更注重治理效果的至善性，這為民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供借鑒。民辦高校內(nèi)部治理體系和治理能力的健全和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，僅憑某個(gè)單一主體無法擔(dān)起如此重任，需要舉辦者、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)、高校管理隊(duì)伍等各主體形成合力。因此，民辦高校要建立健全學(xué)校管理章程，充分發(fā)揮董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)的功能定位，對(duì)權(quán)力實(shí)行分權(quán)和平衡，實(shí)現(xiàn)善治。

二、我國民辦高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀及問題分析

（一）董事會(huì)的組成及運(yùn)行程序不夠規(guī)范

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》），對(duì)民辦高校的董事會(huì)人員構(gòu)成數(shù)量和結(jié)構(gòu)都有明確要求，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，存在以下幾個(gè)問題：

一方面，董事會(huì)成員組成結(jié)構(gòu)不合理。王一濤教授等人對(duì)全國106所民辦高校的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)調(diào)查顯示，有43.3%被調(diào)研民辦高校的董事會(huì)組成中，有2人及以上是舉辦者直系親屬關(guān)系，董事會(huì)成員家族化嚴(yán)重［8］。同時(shí)，董事會(huì)成員整體年齡偏高，學(xué)歷層次偏低，缺乏高層次人才。

另一方面，董事會(huì)會(huì)議召開頻次不高。王一濤教授等人的調(diào)查指出，多數(shù)民辦高校董事會(huì)每年召開董事會(huì)次數(shù)都在2～4次之間，有的民辦高校甚至從來不開董事會(huì)。根本原因在于大多數(shù)民辦高校的董事會(huì)會(huì)議章程和制度不完善，是否開董事會(huì)、什么時(shí)候開董事會(huì)都由舉辦者決定。且目前，尚未建立董事會(huì)的議事規(guī)則、表決制度和回避制度，舉辦者“一言堂”現(xiàn)象普遍存在，作為董事長(zhǎng)的舉辦者擁有最終決策權(quán)。此外，由于工作經(jīng)歷、學(xué)科背景不一，不同董事會(huì)成員擁有的話語權(quán)也不均衡。民辦高校的“一元決策”雖然能保證決策效率，但也增加了學(xué)校的決策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得不到落實(shí)

董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是民辦高校內(nèi)部治理的制度安排，成立以校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)對(duì)民辦高校有序運(yùn)營起著不可替代的作用。但是在實(shí)踐中，我國民辦高校校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)在組建、結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行等方面存在專業(yè)化水平低等問題。首先，校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)的遴選缺乏制度性設(shè)計(jì)。高校管理事務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的專業(yè)性工作，對(duì)高校校長(zhǎng)需要有一定的素質(zhì)要求。在英美等私立教育比較發(fā)達(dá)的國家，學(xué)術(shù)背景、經(jīng)營管理能力以及工作經(jīng)歷等是考察一個(gè)人能否勝任校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)等校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo)。阿特巴赫指出，一個(gè)人通常是在成功地?fù)?dān)任了一系列責(zé)任遞增的相關(guān)職位之后，才能成為校長(zhǎng)［9］。然而在我國的實(shí)際情況則是，沒有明確的民辦高校校長(zhǎng)及團(tuán)隊(duì)的遴選標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專業(yè)性。其次，校長(zhǎng)的執(zhí)行權(quán)力保障不足。由于缺乏科學(xué)合理的校長(zhǎng)遴選制度，我國民辦高校大部分情況下由舉辦者直接任命校長(zhǎng)。此種校長(zhǎng)任選模式，雖然可以保證校長(zhǎng)在開展工作時(shí)得到舉辦者的支持和幫助，但同時(shí)舉辦者的決策和思想會(huì)對(duì)校長(zhǎng)形成一種無形的控制，甚至有的校長(zhǎng)直接變成舉辦者的附庸。由于缺乏專業(yè)性，校長(zhǎng)的職位很難得到應(yīng)有的重視和尊重，在關(guān)于某些決策發(fā)生分歧時(shí)直接解雇校長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查顯示，全國民辦高校校長(zhǎng)任期在5年左右，部分高校校長(zhǎng)任期更短，這對(duì)于民辦高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利。

（三）師生群體在內(nèi)部治理過程中作用被忽略

作為高校內(nèi)部治理的主要利益相關(guān)者的一部分，教師和學(xué)生在高校內(nèi)部治理過程中并未充分發(fā)揮其作用。首先表現(xiàn)在教師參與學(xué)校事務(wù)治理積極性不夠。大學(xué)教師的工作和日常生活與高校的制度體系密切相關(guān)。長(zhǎng)期以來，我國大學(xué)治理行政化、學(xué)術(shù)能力評(píng)價(jià)高度競(jìng)爭(zhēng)的高校內(nèi)部治理體系造就了大學(xué)教師“重科研而輕學(xué)校治理”的職業(yè)活動(dòng)傾向——教師把大部分的時(shí)間和精力投入科研和教學(xué)等方面，而對(duì)院校發(fā)展相關(guān)事務(wù)的參與意愿較低。其次，在關(guān)于學(xué)校重大事務(wù)的戰(zhàn)略決策方面，教師的意見和意愿顯得不是特別重要，這也從另一個(gè)方面降低了教師參與學(xué)校內(nèi)部治理的積極性。尤其是民辦高校師資隊(duì)伍由公辦學(xué)校兼職教師和本校青年教師構(gòu)成，兼職教師缺乏參與民辦高校管理事務(wù)的意愿，本校的青年教師科研能力和管理經(jīng)驗(yàn)有限，在學(xué)校決策中影響力和話語權(quán)都比較低。大多數(shù)教師都認(rèn)為“參與不參與都一個(gè)樣，給學(xué)校提意見和建議沒有什么實(shí)質(zhì)性的效果”“擔(dān)心給領(lǐng)導(dǎo)留下不好的印象甚至在工作中遭到打擊報(bào)復(fù)，影響自己個(gè)人的發(fā)展”［10］。參與管理變成了教師的“累贅”。最后，學(xué)生在學(xué)校事務(wù)管理過程中角色缺失。國外大學(xué)，負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展方向決策的理事會(huì)中，一般都會(huì)有兩個(gè)學(xué)生的“當(dāng)然名額”，從制度層面保障學(xué)生在高校發(fā)展過程中的發(fā)言權(quán)。但是，由于傳統(tǒng)文化和制度的差異，我國學(xué)生參與學(xué)校治理的深度不夠，制度也不夠健全。教育部2013年1月16日發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，強(qiáng)調(diào)了學(xué)生在學(xué)校治理過程中的主體地位，我國大多數(shù)大學(xué)生剛剛成年，尚未建立主動(dòng)參與學(xué)校治理的主體意識(shí)，對(duì)學(xué)校教育教學(xué)的各項(xiàng)管理規(guī)定更多是一種服從的心態(tài)，沒有建立相應(yīng)的維權(quán)意識(shí)。遇到問題，要么越級(jí)直接找到院校的最高管理者進(jìn)行投訴，要么采取消極回避態(tài)度。這對(duì)學(xué)生的學(xué)業(yè)和健康發(fā)展極為不利。

三、民辦高校治理能力及治理體系提升路徑研究

（一）建立董事會(huì)遴選及運(yùn)行機(jī)制

董事會(huì)成員遴選是否科學(xué)合理、其運(yùn)行機(jī)制是否合法合規(guī)，是民辦高校能否作出合理決策的首要因素。因此，健全董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制是提高民辦高校治理能力和治理體系的關(guān)鍵。

首先，建立成員任選機(jī)制。健全的成員任選機(jī)制能有效實(shí)現(xiàn)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，防止民辦高校治理家族化，促進(jìn)成員結(jié)構(gòu)多元化。董事會(huì)成員由舉辦者、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表和社會(huì)代表等多元主體組成；同時(shí)，優(yōu)化董事會(huì)成員的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)。其次，制訂完備的遴選聘任程序。在遴選新董事會(huì)成員時(shí)，應(yīng)該由委員會(huì)綜合分析當(dāng)前董事會(huì)成員的學(xué)科背景和經(jīng)驗(yàn)，確定面試候選人的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；在面試候選人的時(shí)候，需要做到公平公正和公開。

其次，規(guī)范董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制和議事規(guī)則。根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，民辦高校董事會(huì)會(huì)議每年應(yīng)該至少召開2次，建議每年召開2～4次；如果有重大事件需要臨時(shí)決策，經(jīng)1/3以上成員的同意，即可召開董事會(huì)。其次，優(yōu)化會(huì)議表決制度。建立回避制度，在表決與各成員利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)時(shí)，其利益相關(guān)者需要回避。

最后，建立董事會(huì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。從國外私立大學(xué)的治理來看，民辦高校的理想治理模式是董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)及校長(zhǎng)管理團(tuán)隊(duì)作為學(xué)校的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、教職工（理想情況應(yīng)該包括學(xué)生）群體作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)學(xué)校的多中心治理體系。以制度保障各主體的權(quán)責(zé)，保障和推進(jìn)學(xué)校決策的執(zhí)行、常態(tài)化評(píng)估以及制訂改進(jìn)措施，形成閉環(huán)監(jiān)督流程。

（二）保障校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行權(quán)力

校長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)在高校內(nèi)部治理過程中起著無可替代的作用，其遴選標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是高素質(zhì)執(zhí)行管理團(tuán)隊(duì)的重要保障。

一方面，完善校長(zhǎng)遴選及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。明確規(guī)定校長(zhǎng)的任職資格。作為學(xué)校的最高執(zhí)行官，校長(zhǎng)人選需要有一定的專業(yè)素質(zhì)和基本條件，應(yīng)該嚴(yán)格參照《民辦高校辦學(xué)管理若干規(guī)定》中的校長(zhǎng)任職條件。深刻理解“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，通過完備章程明確校長(zhǎng)權(quán)力運(yùn)行范圍，授予校長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)合法身份地位，充分發(fā)揮校長(zhǎng)職能。另一方面，建立校長(zhǎng)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施三十周年大會(huì)上說過“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”［11］，沒有健全的制度，濫權(quán)現(xiàn)象就控制不住。對(duì)民辦高校校長(zhǎng)的監(jiān)督，首先要約束校長(zhǎng)的管理活動(dòng)，以保障舉辦和高校內(nèi)教師、學(xué)生等利益相關(guān)者的合法利益。如果校長(zhǎng)的某些行為影響舉辦者、師生等利益相關(guān)者的權(quán)益，或者損害了學(xué)校的發(fā)展，民辦高校應(yīng)該有完備的制度來采取措施糾正校長(zhǎng)的行為。

（三）培育師生學(xué)校多元治理的文化氛圍

傳統(tǒng)辦學(xué)模式下，教職工和學(xué)生參與高校內(nèi)部治理程度低。一來是缺乏有效的途徑供教職工參與學(xué)校治理，二來是大多數(shù)民辦高校沒有形成教職工和學(xué)生參與學(xué)校治理的校園治理文化。要實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的有效性，僅進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的改革是不夠的，還應(yīng)該突破治理結(jié)構(gòu)改革的局限而跨越到大學(xué)治理文化建設(shè)的視域中［12］，營造多元治理的校園文化。

對(duì)于不同的治理主體，授予不同的治理權(quán)利，鼓勵(lì)各利益相關(guān)者積極參與高校治理，開放和暢通治理通道，保障各方追求正當(dāng)權(quán)益的空間，合力打造協(xié)商、自由、共治的治理氛圍。具體來說，可從制度文化和精神文化兩個(gè)方面入手。一方面，民辦高?？赏ㄟ^健全制度體系來保障內(nèi)部各治理主體的權(quán)責(zé)。以學(xué)校的章程為著力點(diǎn)，發(fā)揮制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用，明確學(xué)校內(nèi)部各治理主體的權(quán)責(zé)邊界。另一方面，形成學(xué)校內(nèi)部各治理主體認(rèn)可的治理文化，使各治理主體彼此信任，并認(rèn)同核心價(jià)值觀。

四、結(jié)語

羅爾斯在他的著作《正義論》中指出公正是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成一種均衡，其所提倡的參與、協(xié)調(diào)、共識(shí)與多贏［13］，這也正是多元治理理論所要傳遞的治理價(jià)值觀。多元共治理論改變了傳統(tǒng)理念下的民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制，從舉辦者作為唯一治理主體到董事會(huì)、校長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)、教職工以及學(xué)生群體共同參與治理；從傳統(tǒng)的舉辦者實(shí)行單向、自上而下的管理到多向交通、溝通與互動(dòng)，從單目標(biāo)追求辦學(xué)效益到實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)各個(gè)參與主體的利益共享。

綜上，民辦高校在治理實(shí)踐中應(yīng)著力健全“董事會(huì)決策、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、民主管理”的治理結(jié)構(gòu)，由學(xué)校的不同主體負(fù)責(zé)學(xué)校的決策權(quán)力、行政權(quán)力和民主權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)不同辦學(xué)權(quán)力的有機(jī)融合和制衡，不僅能發(fā)揮不同利益主體在民辦高校內(nèi)部的獨(dú)特作用，也是依法治校的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

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［12］ 陳金圣. 從行政主導(dǎo)走向多元共治：中國大學(xué)治理的轉(zhuǎn)型路徑［J］. 教育發(fā)展研究，2015（11）：41．

［13］ Rawls J. A theory of justice［M］. Boston：Harvard university press，2020.

（薦稿人：趙軍鏡，西安歐亞學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：胡甜甜）