中國式食品安全治理體系的內(nèi)在機理與風險防控

吳林海 劉炎鼎

內(nèi)容提要 食品安全風險演化與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，具有內(nèi)在的演化特征，科學總結(jié)其演化特征對完善中國式食品安全風險治理體系具有重要意義。通過對食品安全風險在不同經(jīng)濟發(fā)展階段演化現(xiàn)實的考察，提出食品安全風險庫茲涅茨假說，重點從自然性、人源性雙重引發(fā)因素出發(fā)，探究不同經(jīng)濟發(fā)展階段食品安全風險演化的內(nèi)在機理，從理論上解釋食品安全風險的演化規(guī)律，剖析食品安全風險倒“U”型曲線形成的邏輯機理，為研究經(jīng)濟發(fā)展與食品安全風險之間的關(guān)系提供有益啟示。并基于中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵，提出應(yīng)以科學聚焦食品安全主要風險，動態(tài)優(yōu)化政府、市場、社會共治體系，多措并舉提升風險治理能力為重點，進一步完善中國式食品安全風險治理體系。

關(guān)鍵詞 食品安全 風險治理 庫茲涅茨曲線 中國式治理體系

吳林海，江南大學食品安全風險治理研究院、商學院教授

劉炎鼎，江南大學商學院研究助理

本文為國家社會科學基金重點項目“新時代食品安全戰(zhàn)略的科學內(nèi)涵于制度體系框架設(shè)計研究”（19AGL021）的階段性成果。

食品安全問題是世界各國過去、現(xiàn)在與未來都面臨的共同難題[1]。食品安全風險具有持續(xù)動態(tài)演化的基本特征?？v觀世界各國尤其是西方國家食品安全風險演化的發(fā)展歷程，可以看出食品安全風險的主要形態(tài)、基本特征與各國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)[2]，并呈現(xiàn)出相同的演化規(guī)律[3]。從世界范圍來看，食品安全事件高發(fā)區(qū)域同經(jīng)濟發(fā)展中心的全球遷移高度吻合。歐洲從中世紀到19世紀末期一直是食品安全事件高發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”；20世紀初期到20世紀中后期，美國開始成為食品安全事件層出不窮的“是非之地”；21世紀以來，中國、印度等新興經(jīng)濟體食品安全事件頻發(fā)。這些事實在一定程度上反映出一個國家（地區(qū)）食品安全事件的高發(fā)期往往也正是其經(jīng)濟快速發(fā)展的時期。英國“經(jīng)濟學人”智庫發(fā)布的全球食品安全指數(shù)（Global Food Safety Index，GFSI）表明，中低收入國家GFSI普遍較低，而發(fā)達國家則普遍較高[1]。已有一些經(jīng)驗證據(jù)表明經(jīng)濟增長與食品安全風險之間存在某種聯(lián)系。張紅鳳等[2]采用中國食物中毒人數(shù)和媒體報道的食品安全事件數(shù)據(jù)等指標對食品安全庫茲涅茨假說進行了初步檢驗，但缺少從理論上闡釋經(jīng)濟增長對食品安全風險的影響機理的研究。從理論上闡述兩者之間的關(guān)系不僅有助于豐富與發(fā)展食品安全風險治理理論，而且對科學防范食品安全風險，尤其是正確認識當前我國食品安全事件多發(fā)高發(fā)的態(tài)勢具有積極的現(xiàn)實意義。

習近平總書記在黨的二十大報告中莊嚴宣告，從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。中國式現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，錨定的是人民對美好生活的向往。完善中國式食品安全風險治理體系，有效滿足新時代廣大人民群眾對食品安全的新需求新期盼，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，基于大歷史觀的視角，緊扣經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，全景式、系統(tǒng)性地研究食品安全風險階段性演化規(guī)律，才能增強歷史主動性，更好地識別和防范新時代的食品安全風險。

本文基于對中華人民共和國成立以來不同經(jīng)濟發(fā)展階段食品安全風險演化特征的觀察，梳理食品安全風險演化規(guī)律性的主要表現(xiàn)，挖掘演化的內(nèi)在機理，以期揭示食品安全風險階段性演化的理論機理，為完善中國式食品安全風險治理體系提供理論支持。

一、食品安全風險庫茲涅茨理論假說及其形成機理

縱觀全球發(fā)展軌跡，一個國家食品安全風險的演化與這個國家的經(jīng)濟發(fā)展高度相關(guān)，雖然不同國家的演化歷史存在一定程度的差異，但在長期經(jīng)濟發(fā)展的變遷中仍然呈現(xiàn)出明顯且共同的規(guī)律。

1.食品安全風險庫茲涅茨理論假說的提出

Kuznets研究發(fā)現(xiàn)，收入不平等程度會隨著經(jīng)濟增長先升后降，呈倒“U”型曲線，由此提出了庫茲涅茨曲線理論[3]。在隨后的幾十年中，庫茲涅茨曲線理論不斷豐富，被擴展應(yīng)用到環(huán)境污染治理等領(lǐng)域，在這些研究中不乏中國案例。例如，林伯強和蔣竺均對中國的二氧化碳庫茲涅茨曲線做了對比研究和預(yù)測[4]，宋馬林和王舒鴻利用環(huán)境庫茲涅茨曲線驗證中國各地區(qū)環(huán)境改善的時間路徑等[5]。

食品安全與經(jīng)濟發(fā)展水平之間亦可能存在倒“U”型關(guān)系。張紅鳳等研究得出，一個國家或地區(qū)的食品安全總體狀況與其經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在著相關(guān)性[6]。人類發(fā)展歷史和食品生產(chǎn)、消費的規(guī)律也顯示，當人均GDP在1000～4000美元時，由于經(jīng)濟發(fā)展與食品生產(chǎn)技術(shù)水平相對低下，食品技術(shù)標準不全，食品生產(chǎn)與制造企業(yè)的加工裝備、生產(chǎn)工藝與管理水平難以達到確保食品安全最基本的要求，食品供應(yīng)鏈體系的不同環(huán)節(jié)均存在安全風險；當人均GDP由4000美元上升至10000美元時，食品工業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度有所提高，科學技術(shù)對食品供應(yīng)鏈的影響迅速增大，農(nóng)藥、獸藥殘留超標等自然性因素帶來的安全風險，開始成為食品安全領(lǐng)域的主要問題，摻假等主觀人源性因素逐步成為危及食品安全的重要源頭[1]。

基于對食品安全風險階段性演化現(xiàn)實的觀察，本文提出圖1所示“食品安全風險庫茲涅茨曲線”（Food Safety Risk Kuznets Curve，F(xiàn)KC），即一個國家的食品安全風險總體狀況隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的變化而演化，與經(jīng)濟發(fā)展階段性之間具有近似倒“U”型的曲線關(guān)系。具體來看，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的更迭，自然性因素風險與人源性因素風險的演化都呈近似倒“U”型曲線。

2.自然性風險因素對食品安全風險庫茲涅茨曲線的影響

各類工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)化學投入品大量施用對生態(tài)環(huán)境造成了污染，這些污染物是從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的源頭上影響食品安全風險的自然性因素。已有研究表明，這些因素普遍與經(jīng)濟發(fā)展存在倒“U”型曲線關(guān)系[2]，從而形成了自然性因素導致的食品安全風險與經(jīng)濟發(fā)展之間的倒“U”型曲線關(guān)系。

（1）工業(yè)污染物排放的倒“U”型曲線。工業(yè)化初期，規(guī)模效應(yīng)致使環(huán)境質(zhì)量逐步下降。伴隨著工業(yè)化進程的快速推進，為了更好地釋放工業(yè)化發(fā)展的紅利，政府與社會往往忽視工業(yè)污染對環(huán)境的影響，工業(yè)“三廢”排放迅速增長，最終造成嚴重的環(huán)境污染。例如，1943年美國洛杉磯光化學煙霧事件、1952年倫敦霧霾事件、1964年日本四日市哮喘事件，為工業(yè)化的狂野擴張敲響了警鐘，推動了西方國家加快環(huán)保立法與調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“黏性”與污染治理的復(fù)雜性和長期性，即便到工業(yè)化后期，工業(yè)污染增長勢頭雖然開始得到遏制但仍持續(xù)了一段時間。到后工業(yè)化時期，服務(wù)業(yè)比重上升，公民環(huán)保意識增強，政府持續(xù)加大對環(huán)境污染的治理力度，工業(yè)排放量開始下降，形成工業(yè)污染物排放的庫茲涅茨倒“U”型曲線。

我國“三廢”等工業(yè)廢棄物排放與經(jīng)濟發(fā)展也大致呈倒“U”型曲線關(guān)系。例如，Jalil等證實了中國經(jīng)濟發(fā)展與碳排放之間存在倒“U”型關(guān)系[3]。高宏霞等的研究表明廢氣和二氧化硫的排放量均符合環(huán)境庫茲涅茨曲線[4]。穆秀珍等的研究發(fā)現(xiàn)，中國二氧化硫污染氣體排放、工業(yè)廢水排放和經(jīng)濟發(fā)展階段性關(guān)系均處于EKC曲線的左側(cè)[5]。

（2）農(nóng)業(yè)污染物的倒“U”型曲線?；省⑥r(nóng)藥、獸藥等化學投入品的使用極大提升了糧食與食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，但過量使用也造成了日益嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染。Zhang等以美國和法國為例的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)土壤的氮過剩與人均GDP之間呈典型的倒“U”型曲線[6]。從20世紀中后期起，西方發(fā)達國家普遍加強了對殺蟲劑等化學投入品的立法管理，加大了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的治理力度，實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)面源污染的有效治理。

在我國，農(nóng)業(yè)面源污染與經(jīng)濟發(fā)展同樣存在倒“U”型關(guān)系，且由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)業(yè)面源污染的拐點遠未到來。雖然農(nóng)藥和化肥的施用量已得到逐步控制，但仍然超過國家平均水平[1]。李海鵬等通過以化肥投入密度、農(nóng)藥投入密度、畜禽糞尿排泄物密度作為度量農(nóng)業(yè)面污染源排放量指標進行研究后發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)面源污染源排放量與經(jīng)濟增長總體上具有顯著的倒“U”型關(guān)系，農(nóng)業(yè)面污染源與人均GDP均處于曲線上升階段[2]。

（3）食品加工與流通環(huán)節(jié)食品安全風險引發(fā)因素的演變。自然性因素風險還包括食品加工與倉儲運輸?shù)冗^程中的物理性、化學性和生物性危害，這些環(huán)節(jié)的風險近似呈現(xiàn)倒“U”型曲線的原因在于：第一，在工業(yè)化初期乃至中后期的很長一段時間內(nèi)，食品市場規(guī)模與交易量持續(xù)擴大，食品供應(yīng)鏈條不斷延長，導致食品面臨更多的腐爛變質(zhì)等問題，這不僅造成食物損失與浪費，也導致食品自然性因素風險的迅速上升[3]；第二，在工業(yè)化中后期市場競爭的加劇提高了供應(yīng)商控制食品質(zhì)量的積極性，科技水平與管理效率不斷提高，使得危害食品安全的自然性因素得到有效控制，風險呈下降態(tài)勢?？傮w而言，工業(yè)污染物和農(nóng)業(yè)面源污染是從源頭上造成自然性因素風險“先升后降”的關(guān)鍵因素。

3.人源性風險因素對食品安全風險庫茲涅茨曲線的影響

人源性風險的產(chǎn)生本質(zhì)上與經(jīng)濟發(fā)展階段以及由經(jīng)濟發(fā)展所決定的治理制度高度相關(guān)。

（1）人源性風險因素的演化與食品安全風險治理制度。在經(jīng)濟發(fā)展初期，食品安全風險更多地來自缺乏食品安全知識等客觀的人源性因素。而到一定的發(fā)展階段，市場主體投機行為等主觀的人源性風險導致的食品安全問題增多，影響范圍越來越廣。主觀的人源性風險的根源在于風險治理制度的失靈[4]。治理制度主要在如下方面影響著食品安全風險：一是食品安全技術(shù)標準與先進質(zhì)量控制體系的供給，如食品危害分析關(guān)鍵控制點系統(tǒng)（Hazard Analysis and Critical Control Point，HACCP）為歐洲共同體制定，起步階段通用于歐洲，目前也在中國諸多食品工業(yè)企業(yè)中廣泛使用，對提升食品安全保障水平起到了重要作用；二是對于重大的涉及國民健康的食品技術(shù)發(fā)展方向或有關(guān)倫理道德的技術(shù)選擇問題，如轉(zhuǎn)基因、克隆等，政府的管理制度具有決定意義，中國始終采取嚴謹?shù)霓D(zhuǎn)基因技術(shù)政策，轉(zhuǎn)基因食品帶來的風險相對較小；三是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善食品流通的硬件環(huán)境與監(jiān)管水平等。特別是信息數(shù)據(jù)傳遞、交換、共享等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善，對企業(yè)推進可追溯食品體系建設(shè)，緩解政府、市場、社會間的信息不對稱具有重要意義[5]。制度的設(shè)計、實施、變動都存在“制度成本”，因而食品安全風險治理制度雖然隨風險因素變化而變化，但制度演化的速度往往滯后于風險因素的變化速度[6]，難以有效遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的尋租與投機行為。

（2）人源性因素引發(fā)的食品安全風險與經(jīng)濟發(fā)展階段的關(guān)系。綜合考慮主觀、客觀人源性因素對食品安全風險的影響，可以歸納出人源性風險因素與經(jīng)濟發(fā)展之間呈倒“U”型關(guān)系。在工業(yè)化初期，由于食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，食品安全風險因素相對單一，雖然也存在主觀和客觀人源性因素導致的風險，管理相對簡單，治理制度的建立相對容易，也更容易取得較好的效果。

在工業(yè)化中后期，食品安全風險因素變得多樣，過去粗放的食品安全風險治理制度逐步失效，造成人源性風險因素迅速增加。首先，受限于食品技術(shù)水平，為追求食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模與經(jīng)濟收益，市場主體主要選擇粗放的“規(guī)模至上”的生產(chǎn)經(jīng)營方式，通過降低原材料質(zhì)量、過量甚至非法添加各種添加劑與化學投入品、降低產(chǎn)品質(zhì)量標準等手段縮減生產(chǎn)成本，導致風險增加。其次，為提升食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模，大量缺乏風險管理意識的市場主體與科學素養(yǎng)低的勞動者進入食品行業(yè)，形成“小、散、亂”的業(yè)態(tài)，致使人源性風險增加[1]。從市場需求方面來看，低收入群體對廉價食品的普遍需求為低質(zhì)量食品提供了市場空間。隨著食品供應(yīng)體系的日趨復(fù)雜化，食品安全“信任品”特性更加明顯，出現(xiàn)市場失靈，而政府治理制度演化的滯后性引發(fā)了行業(yè)潛規(guī)則，最終導致食品行業(yè)不斷陷入信任危機。

進入后工業(yè)化時期，消費者收入水平提高，食品科技能力得到提升，食品安全風險治理制度與產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步形成良性循環(huán)。隨著人均收入水平的提升，居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級，質(zhì)量和營養(yǎng)安全已成為多數(shù)消費者的關(guān)注重點[2]，并帶動食品質(zhì)量標準體系升級，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場秩序開始重建[3]。同時，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的食品市場引導企業(yè)加大管理力度與技術(shù)創(chuàng)新投入力度[4]，這有助于推動整體食品安全治理制度的優(yōu)化。與此同時，食品安全風險治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步分離，政府、市場與社會共治格局逐漸形成，政府失靈與市場失靈逐步得以糾正，食品安全風險治理效果明顯改善。

綜上所述，可以用圖2概括經(jīng)濟發(fā)展與食品安全風險演化之間的內(nèi)在機理。

二、中華人民共和國成立以來食品安全風險的階段性演化與基本特征

中華人民共和國成立以來尤其是改革開放后，中國迅速從農(nóng)業(yè)國發(fā)展為工業(yè)化國家。在這一歷史進程中，食品安全風險呈現(xiàn)出隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷演化的全球普遍性特征，亦因國情而具有自己的特殊性。

1.計劃經(jīng)濟時期（1949—1978年）

1949—1978年的整個計劃經(jīng)濟時期，中國雖具備了一定的工業(yè)化基礎(chǔ)，但整體上還處于工業(yè)化初期階段，食品產(chǎn)業(yè)技術(shù)與管理基礎(chǔ)薄弱，面臨的主要矛盾是食品供應(yīng)不足。食品工業(yè)以國營、集體經(jīng)營為主，生產(chǎn)和銷售基本上由政府包辦，企業(yè)沒有食品造假的動機，面臨的食品安全風險是由非市場競爭因素所導致，主要是物理性、生物性、化學性等自然性風險。引發(fā)食品安全風險的人源性因素也主要來源于客觀人源性因素（生產(chǎn)者技術(shù)落后、消費者的知識和風險意識等欠缺造成的非主觀行為），主觀人源性因素（經(jīng)濟主體明知某種行為可能導致食品安全問題，主要源于經(jīng)濟主體對經(jīng)濟利益的不當追求）引發(fā)的食品安全風險較為少見[1]。

在整個計劃經(jīng)濟時期中國食品安全風險整體處于較低水平，主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)普遍存在的食物中毒等生物性風險，以及農(nóng)獸藥殘留等化學性風險[2]。這與西方國家工業(yè)化初期的狀況相似。西方國家在工業(yè)化初期農(nóng)業(yè)增長主要依賴勞動力增加與種養(yǎng)殖規(guī)模擴大，全要素勞動生產(chǎn)率較低[3]。食物供給主要是農(nóng)業(yè)部門提供的初級產(chǎn)品，加工程度較低，食品供應(yīng)鏈條普遍很短，絕大多數(shù)食品對倉儲運輸?shù)囊蠛艿?，因此食品安全風險以物理性、生物性風險與農(nóng)藥、獸藥殘留等化學性風險為主。由于市場經(jīng)濟不發(fā)達，出于追求經(jīng)濟利益的主觀人源性因素導致的風險相對較低。

2.經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期（1979—1992年）

以改革開放為起點，中國經(jīng)濟發(fā)展進程由工業(yè)化早期逐步進入類似于西方國家工業(yè)化前中期的發(fā)展階段。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，與食品相關(guān)的產(chǎn)業(yè)部門飛速發(fā)展，食品工業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式和所有制性質(zhì)發(fā)生了天翻地覆的變化，食品短缺現(xiàn)象迅速緩解，溫飽問題基本解決。但為了確保農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量的剛性需求，市場主體開始大量使用化肥、農(nóng)藥等，且在食品工業(yè)中大規(guī)模地使用食品添加劑，增加了化學性與生物性風險。伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，缺乏科學素養(yǎng)甚至沒有經(jīng)過必要培訓的農(nóng)村剩余勞動力大量進入食品加工部門，“多、小、散”的私營企業(yè)與個體經(jīng)營戶不斷涌現(xiàn)，客觀人源性因素導致的食品安全風險在這一時期迅速增加。更重要的是，不但新涌現(xiàn)的私營企業(yè)與個體工商戶開始以追求商業(yè)利潤為最大目標，大批原有的國營、集體企業(yè)在自主經(jīng)營、自負盈虧的運行模式下也產(chǎn)生了強烈的經(jīng)濟利益訴求，出現(xiàn)了食品造假摻假、偷工減料、以次充好等投機行為。在這一歷史階段，投機性的“無良”行為催生的食品安全風險迅速增加，但受限于工業(yè)與科技發(fā)展水平，此時的食品造假仍然以物理性摻假為主，且涉及的食品種類與涉及的面較為有限。

中國在此發(fā)展階段的食品安全風險與西方國家工業(yè)化前中期發(fā)展階段的情況既有相似性，也有差異性。相似性主要體現(xiàn)在：西方國家進入工業(yè)化前中期后食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大[4]，化學投入品在農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)和食品加工中被廣泛使用，而食品加工環(huán)節(jié)的深化和供應(yīng)鏈條的延伸，導致化學性、生物性等風險因素迅速增加，引發(fā)食品安全風險水平上升。食品安全風險治理制度建設(shè)滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，在市場機制與社會治理機制不健全的背景下，各種自然性因素和人源性因素都極易導致食品安全風險總體水平急劇上升，影響范圍和危害程度也隨之擴大，而且“無良”行為愈演愈烈[5]。差異性主要體現(xiàn)在：西方國家始終實行市場經(jīng)濟體制，食品安全的無良行為始終存在，而中國在此發(fā)展階段才出現(xiàn)食品安全無良行為，程度較輕，危害較弱，尚不是食品安全風險主要形態(tài)。

3.市場經(jīng)濟體制改革時期（1993—2012年）

1993—2012年的市場經(jīng)濟體制改革時期，經(jīng)濟發(fā)展階段大致處于工業(yè)化中期階段[1]。加入世界貿(mào)易組織以后，國際合作不僅為中國食品工業(yè)培養(yǎng)了大量的本土技術(shù)人才，而且在中國境內(nèi)生產(chǎn)運營的外資食品企業(yè)帶來的技術(shù)溢出效應(yīng)也提高了食品工業(yè)現(xiàn)代化水平。但這一階段中國的食品工業(yè)總體上仍然呈現(xiàn)粗放型發(fā)展的特征，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)規(guī)模化、組織化、專業(yè)化與機械化程度整體水平較低，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)尤其是大量小型生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信意識與責任意識薄弱，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場秩序尚未建立，市場激勵機制還不完善，食品造假等投機性的無良行為愈發(fā)嚴重。同時，社會組織與公眾參與風險治理的積極性與能力比較匱乏，政府監(jiān)管體系仍在進一步完善之中，有限的監(jiān)管資源難以滿足迅速增長的食品工業(yè)的監(jiān)管需求。食品安全風險的一個新變化是化學性食品造假開始大量涌現(xiàn)。人源性因素風險尤其是主觀人源性因素導致的食品安全風險開始并成為最主要的風險形式，食品安全事件呈高發(fā)、多發(fā)的態(tài)勢，風險總體水平可能達到了最高點。

與工業(yè)化前中期相比較，西方國家的食品安全風險在工業(yè)化中期達到了最高點。不僅是物理性、化學性、生物性等風險因素不斷攀升，而且持續(xù)上升的由無良行為催生的風險逐步替代生物性、物理性、化學性風險，演化為食品安全風險的主要形態(tài)，食品安全事件進入高發(fā)階段。中國在市場經(jīng)濟體制改革時期的食品安全風險與之基本類似。不同的是，相較于西方國家數(shù)百年的工業(yè)化發(fā)展歷程，中國工業(yè)化發(fā)展歷史較短，進入市場經(jīng)濟體制改革時期后，食品安全風險的演化速度明顯加快，呈全方位、立體式的蔓延姿態(tài)，西方國家在幾百年中出現(xiàn)的所有風險在中國短時期內(nèi)集中爆發(fā)[2]。同時，中國雖然也高度重視法律法規(guī)建設(shè)，注重建立健全技術(shù)標準化體系，推進政府監(jiān)管機構(gòu)改革等，但食品安全風險治理體系與能力現(xiàn)代化總體水平與西方國家仍有一定的差距，尤其是每萬人食品安全政府監(jiān)管的專業(yè)人員數(shù)量與專業(yè)化工具等與西方國家相比，有較大的差距。

4.新時代全面深化改革時期（2013年以來）

邁入中國特色社會主義新時代后，中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過改革開放四十余年的高速發(fā)展，中國經(jīng)濟總體進入工業(yè)化后期的發(fā)展階段，食品工業(yè)持續(xù)壯大，在國民經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)地位日益穩(wěn)固，且食品與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、組織化、標準化不斷提高。在此發(fā)展階段，中國開始面臨轉(zhuǎn)型升級的新任務(wù)，食品工業(yè)進入由數(shù)量保障向安全保障轉(zhuǎn)變的新時期[3]。為了最大程度地保障人民群眾對食品安全的期盼，中國分別于2014年、2019年兩次實施了食品安全監(jiān)管體制改革，并在黨的十八屆五中全會上把食品安全上升為國家戰(zhàn)略[4]。此發(fā)展階段中國的食品安全開始呈現(xiàn)出一些新的階段性特征，如食品造假的數(shù)量已達到“拐點”并開始下降且危害程度相對可控，如圖3所示。問題食品數(shù)量開始逐步下降[5]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視“舌尖上的安全”，食品安全已初步形成了由亂到治、穩(wěn)定向好的基本態(tài)勢，特別是有效遏制了主觀人源性因素所導致的食品安全風險。但隨著新技術(shù)、新工藝的廣泛應(yīng)用與食品消費新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了一系列尚未被認知的新型風險。傳統(tǒng)風險與新型風險相互交織，導致我國面臨的食品安全風險形勢仍然嚴峻復(fù)雜，人源性因素還是食品安全風險的重要源頭，且網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全風險正在逐步顯現(xiàn)。

西方國家進入工業(yè)化后期與后工業(yè)化時期以來，生物醫(yī)藥、數(shù)字化、機器人、信息技術(shù)等生產(chǎn)技術(shù)的普遍應(yīng)用，進一步改變了食品生產(chǎn)加工與制造方式，為降低因食品供應(yīng)鏈延長而導致的多種風險奠定了科學技術(shù)基礎(chǔ)，使化學性、物理性和生物性風險因素進一步減少[1]。而且隨著食品技術(shù)標準的體系化，法規(guī)的完善與實施，政府、市場、社會多元主體共治風險的機制已日趨成熟，使得主觀人源性風險在達到最高點后逐步下降，特別是對造假摻假行為實現(xiàn)了有效控制，總體風險水平穩(wěn)定且呈下降態(tài)勢，治理體系和治理能力逐漸走向現(xiàn)代化[2]。但新型風險持續(xù)發(fā)酵，給未來的食品安全風險走向帶來了很大的不確定性。中國進入全面深化改革的新時代以來，食品安全風險總體走向與西方國家進入工業(yè)化后期的情境較為吻合，但風險總體水平、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平與西方發(fā)達國家仍然有著較大差距，社會力量參與治理的廣泛性與能力尚不足，市場機制沒有充分發(fā)揮決定性作用。

5.食品安全風險未來走勢

進入21世紀以來，全球范圍內(nèi)的食品安全問題并未得到明顯改善，不僅農(nóng)藥、獸藥殘留等傳統(tǒng)風險仍舊存在，而且出現(xiàn)了諸多未知的新型風險[3]，例如，氟蟲腈等新型殺蟲劑、轉(zhuǎn)基因作物、3D打印技術(shù)應(yīng)用在食品行業(yè)后所帶來的風險[4]。與全球食品安全總體格局相比，中國食品安全風險走勢保持穩(wěn)定且勢態(tài)向好。尤其是進入新時代，中國食品安全風險進入了相對安全的風險區(qū)間[5]。當然，世界上沒有絕對安全的食品，即使中國食品安全風險處于相對安全區(qū)間也存在著各種潛在的風險，未來突出的風險主要有以下幾個方面：第一，源頭治理具有長期性復(fù)雜性。長期以來工業(yè)化發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，有些甚至是難以逆轉(zhuǎn)的歷史性破壞，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥等化學投入品的高強度施用，使得農(nóng)產(chǎn)品與食品安全風險治理具有持久性、復(fù)雜性、隱蔽性等特點，治理難度較大。第二，生產(chǎn)經(jīng)營組織轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。多年來我國食品生產(chǎn)與加工企業(yè)的組織形態(tài)雖然在轉(zhuǎn)型中發(fā)生了積極的變化，但以“小、散、低”為主的格局并沒有發(fā)生根本性改觀。在全國40多萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，90%以上是非規(guī)模型企業(yè)。我國每天有約超過20億公斤食品的市場需求，而生產(chǎn)供應(yīng)主體多是技術(shù)手段缺乏的小微型生產(chǎn)與加工企業(yè)，這也成為食品安全事件的多發(fā)地帶。第三，人源性風險治理難度極大。超范圍、超限量地使用食品添加劑、非法添加化學物質(zhì)與制假售假的狀況具有一定的普遍性，在“破窗效應(yīng)”的影響下，食品安全風險在傳導中疊加，食品安全事件發(fā)生的概率高且發(fā)生量大。第四，多重風險相互滲透。除傳統(tǒng)食品安全風險，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與氣候環(huán)境、自然災(zāi)害等多種因素的影響，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品與食品進口規(guī)模不斷擴大，進一步拉長了食品產(chǎn)業(yè)鏈，給安全監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)新技術(shù)、食品加工新工藝在為消費者提供新食品的同時，也帶來了潛在的新風險。同時，不法食品生產(chǎn)者使用新技術(shù)，也衍生出一系列隱蔽性較強的食品安全風險。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，食品安全狀況躍升到一個嶄新的高度。這一歷史經(jīng)驗告知人們，除非全球范圍內(nèi)發(fā)生不可控的系統(tǒng)性重大風險，只要我國持之以恒地完善制度體系，加大技術(shù)創(chuàng)新的力度，未來中國的食品安全風險仍將處于可控的范圍內(nèi)。

持續(xù)完善的制度體系是確保中國食品安全風險處于可控范圍的核心與基礎(chǔ)。在近百年的發(fā)展歷程中，美國的食品安全問題雖然經(jīng)歷了“劣質(zhì)食品”“化學污染”“新型風險”三個不同的發(fā)展階段，但仍然在全球范圍內(nèi)保持低風險狀態(tài)[1]。梳理中西方國家的歷史可以發(fā)現(xiàn)，基于政府、市場、社會三者關(guān)系的變化，改革與完善食品安全風險治理制度體系是中西方國家的共性特征[2]?？梢灶A(yù)見的是，未來中國食品安全風險治理制度體系的演化的方向是，既要分別發(fā)揮政府、市場、社會治理主體各自的治理功能，又要努力改變傳統(tǒng)的政府單一中心治理模式；在更有力地發(fā)揮政府作用的同時，更加注重市場機制決定性作用的發(fā)揮；更加有效有序地釋放社會力量參與治理的重要作用，實現(xiàn)政府、市場、社會主體間治理食品安全風險政策工具的平衡與匹配。

三、完善中國式食品安全風險現(xiàn)代化治理體系的路徑選擇

黨的二十大報告系統(tǒng)闡述了“中國式現(xiàn)代化”的特征內(nèi)涵。中國式現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，錨定的是人民對美好生活的向往。建設(shè)與中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求相匹配的既具有全球共同特征，又具有中國特色的食品安全治理體系是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.科學聚焦食品安全的主要風險

建設(shè)中國式食品安全風險現(xiàn)代化治理體系首先要回答“治理什么”這一問題。因此，要深刻把握共性與個性特征，既要科學確定長期以來影響食品安全風險的物理性、生物性、化學性等關(guān)鍵的自然性風險，又要清晰地把握隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展可能出現(xiàn)的重大人源性風險源，還要前瞻性預(yù)判未來可能面臨的重大新型風險，據(jù)此要動態(tài)地優(yōu)化治理體系與組合性地配置治理力量等，以有效地掌控食品安全風險的走勢?，F(xiàn)階段的重點是監(jiān)管豬肉、水產(chǎn)品、果蔬及其制品，酒類、餐飲食品、糧食制品等食用農(nóng)產(chǎn)品與食品，以及網(wǎng)絡(luò)食品、小作坊、小攤販、小餐飲等業(yè)態(tài)，以確保大眾化食品安全；繼續(xù)實施國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉、校園食品、農(nóng)村假冒偽劣食品、保健食品等治理攻堅行動，以確保欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的食品安全；全面貫徹新發(fā)展理念，聚焦營養(yǎng)保健食品供給不充分的主要矛盾，確保食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.動態(tài)優(yōu)化政府、市場、社會共治體系

食品安全風險“誰來治理”？這在建設(shè)中國式食品安全風險現(xiàn)代化治理體系中具有核心地位。改革開放以來，我國已進行了多次食品安全監(jiān)管體系的改革，初步完成了由政府為單一中心向政府、市場、社會等多元主體共治的重大轉(zhuǎn)變，《食品安全法》確立了“預(yù)防為主、風險管理、全程控制、社會共治”的監(jiān)管制度。要進一步堅持食品安全屬地化管理的要求，全面優(yōu)化中央、省、市、縣政府縱向部門間、同一層級政府橫向部門間食品安全風險治理的職能、權(quán)責等，完善與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的政府監(jiān)管體系；推動并逐步實施食品供應(yīng)鏈內(nèi)部私人契約激勵、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)內(nèi)生性約束、安全食品市場培育機制、聲譽機制等多種市場治理手段，努力構(gòu)建與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的市場治理體系；積極培育社會組織，開拓公眾參與風險治理的渠道，完善投訴舉報體系，落實舉報獎勵政策與保護制度等，努力構(gòu)建與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會力量參與的治理機制。

3.多措并舉提升食品安全風險治理現(xiàn)代化能力

全球與中國食品安全風險治理的歷史軌跡表明，提升能力是治理風險的最基本保障。應(yīng)圍繞主要風險源，以突破食品安全“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)與全產(chǎn)業(yè)鏈安全控制技術(shù)等為重點，創(chuàng)新食品科學技術(shù)，為食品安全提供更為有力的科技支撐；推進信息化、智能化、數(shù)字化監(jiān)管，形成上下貫通、信息共享的食品安全智慧化監(jiān)管平臺，彌補監(jiān)管力量相對有效與監(jiān)管對象相對無限的矛盾；加快解決食品安全技術(shù)標準間相互交叉或空白、矛盾與不配套的問題，著力完善食品安全標準體系；依法治理，在完善以《食品安全法》為核心，相關(guān)法律法規(guī)相配套相銜接的完備的法治體系的同時，依法打擊濫用農(nóng)藥獸藥、食品添加劑與非法添加化學品，制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點、黑市場，依法嚴把“從農(nóng)田到餐桌”的每一道防線，確?！妒称钒踩ā放c相關(guān)法律法規(guī)在實際執(zhí)行中的嚴肅性，尤其是要努力消除地方保護主義。

四、總結(jié)與研究展望

食品安全風險的產(chǎn)生、發(fā)展與演化與這個國家（地區(qū)）所處的發(fā)展階段密切相關(guān)。本文的創(chuàng)新之處在于考察了經(jīng)濟發(fā)展不同階段中國食品安全風險的形態(tài)演變與基本特征，并進行了國際比較；提出食品安全風險庫茲涅茨理論假說，從食品安全風險來源與治理機制出發(fā)，從理論上解釋了食品安全風險在不同經(jīng)濟發(fā)展階段的演化規(guī)律，闡述了食品安全風險倒“U”型曲線形成的邏輯機理；在此基礎(chǔ)上，把握中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，提出了以科學聚焦食品安全主要風險，動態(tài)優(yōu)化政府、市場、社會共治體系，多措并舉提升風險治理能力為重點，進一步完善中國食品安全風險治理體系的建議。

受眾多因素的復(fù)雜影響，厘清食品安全風險與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系存在巨大困難，故本文仍然存在一些不足，亟待深化研究。主要是經(jīng)濟發(fā)展如何影響食品安全風險的內(nèi)在邏輯，對食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模、治理制度、技術(shù)進步等變量的中介效應(yīng)還須進一步探究，特別是在中國式情境下各變量的中介效應(yīng)在相同發(fā)展階段是否與西方發(fā)達國家具有類似性，是否具有我國的特殊性。同時，還須科學構(gòu)建具有普遍意義的數(shù)學模型，選擇合理的變量與獲得科學有效的數(shù)據(jù)，以定量測度食品安全風險與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，并對食品安全風險庫茲涅茨假說進行實證檢驗。本文僅從自然性與人源性引發(fā)因素的角度出發(fā)，探究了不同經(jīng)濟發(fā)展階段食品安全風險演化的內(nèi)在機理，但風險具有傳導與共振效應(yīng)，未來應(yīng)從多風險共振的視角，揭示生物性、化學性與物理性三重風險形態(tài)在不同經(jīng)濟發(fā)展階段的跨界特征與內(nèi)在的傳導機制，以及由此可能形成的獨特“共振效應(yīng)”，為防范多重風險形態(tài)的內(nèi)在共振可能導致的系統(tǒng)性、區(qū)域性重大食品安全事件提供理論支持。

〔責任編輯：吳玲〕

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