《黃河保護(hù)法》視域下流域生態(tài)管理創(chuàng)新機(jī)制研究

摘 要：《黃河保護(hù)法》以系統(tǒng)思維、協(xié)同思維的理念完善了黃河流域生態(tài)管理體制，是符合黃河流域立法需求的制度供給，對(duì)流域立法和管理體制的完善具有重要的引領(lǐng)功能。在《黃河保護(hù)法》頒布施行背景下，分析了當(dāng)前我國黃河流域生態(tài)管理體制存在的系統(tǒng)性、整體性不足，制度執(zhí)行、監(jiān)督不到位，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，配套政策不完善、規(guī)制類型單一等問題，并以《黃河保護(hù)法》對(duì)流域生態(tài)管理體制的規(guī)劃引領(lǐng)、協(xié)同治理的頂層邏輯指引為出發(fā)點(diǎn)，提出要堅(jiān)持系統(tǒng)性整體性理念、完善流域生態(tài)治理法治體系；加強(qiáng)“督政”“督企”相結(jié)合、創(chuàng)新執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制；遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律、優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；健全科學(xué)高效配套政策和多元主體參與治理機(jī)制等來創(chuàng)新思維、創(chuàng)新方法，助力黃河流域管理體制落地實(shí)施，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，保障黃河長久安瀾。

關(guān)鍵詞：黃河保護(hù)法；流域空間；流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；流域管理體制；創(chuàng)新機(jī)制

中圖分類號(hào)：Ｄ９２２．６６；ＴＶ８８２．１ 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０７．００３

引用格式：馮莉．《黃河保護(hù)法》視域下流域生態(tài)管理創(chuàng)新機(jī)制研究［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（７）：１４－１８．

０ 引言

黃河流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東九?。▍^(qū)），黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和生態(tài)功能區(qū)，橫跨我國東、中、西部三大區(qū)域，流域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、自然生態(tài)稟賦不一致、流域治理和區(qū)域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不充分，因而流域生態(tài)管理體制面臨新的挑戰(zhàn)。近年來，我國在黃河流域生態(tài)保護(hù)治理方面做了諸多探索和嘗試。２０１９ 年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略［１］ ；２０２１ 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》；２０２２ 年，頒布了《中華人民共和國黃河保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《黃河保護(hù)法》）?！饵S河保護(hù)法》針對(duì)黃河治理的突出矛盾，以系統(tǒng)思維、協(xié)同思維的理念完善了黃河流域生態(tài)管理體制，建立了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃、完善體制、加強(qiáng)約束，多管齊下，協(xié)同推進(jìn)黃河全流域治理?！饵S河保護(hù)法》是符合黃河流域立法需求的制度供給，對(duì)流域立法和管理體制的完善具有重要的引領(lǐng)功能。

黃河流域管理涉及流域水資源節(jié)約集約利用、水污染防治、河道治理、防洪安全等［２］ 。黃河流域生態(tài)管理跨區(qū)域、跨行政部門、跨學(xué)科，是一項(xiàng)范圍廣、問題多、難度大的綜合性系統(tǒng)工程。黃河流域生態(tài)管理體制的有效運(yùn)行關(guān)系到黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)?！饵S河保護(hù)法》施行后，應(yīng)著重探索黃河流域生態(tài)管理體制的創(chuàng)新路徑，全面做好流域生態(tài)管理工作，推動(dòng)建設(shè)人與自然和諧共生的流域。

１ 黃河流域生態(tài)管理體制的困境

１．１ 系統(tǒng)性、整體性不足

系統(tǒng)論是一種重要的哲學(xué)理論，對(duì)社會(huì)的整體治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。系統(tǒng)論認(rèn)為，各要素的簡(jiǎn)單相加和堆積不是系統(tǒng)，真正的系統(tǒng)是各相關(guān)組成要素相互作用、相互聯(lián)系且具有一定功能的整體［３］ 。呂忠梅［４］ 認(rèn)為，流域立法的困境和羈絆，根源在于法律制度的系統(tǒng)性供給不足，不能滿足流域整體保護(hù)和治理的需求。黃河流域是一個(gè)涉及水行政管理、水資源節(jié)約集約利用、水生態(tài)保護(hù)、水沙調(diào)控和防洪安全等的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，且生態(tài)問題與社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦密切相關(guān)。目前，黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的相關(guān)立法主要采用“要素立法＋功能立法” 模式［５］ ，重點(diǎn)關(guān)注流域內(nèi)單一的資源要素和功能問題，難以解決流域的復(fù)雜性、整體性、系統(tǒng)性等問題。下一步，應(yīng)全面梳理《黃河保護(hù)法》的各項(xiàng)新制度和新舉措，扎實(shí)做好配套政策制度的銜接建設(shè)，以系統(tǒng)性、整體性為邏輯指引，協(xié)同貫穿、空間均衡、系統(tǒng)治理，加快構(gòu)建較為完善的黃河流域保護(hù)治理體系，確保各項(xiàng)制度的落實(shí)。

１．２ 制度執(zhí)行、監(jiān)督不到位

良法善治是法律制度的完整表達(dá)。好的法律得到有效的施行，才能真正實(shí)現(xiàn)法治的目的。長期以來，黃河流域保護(hù)治理效果差的問題較為突出，除了制度本身可操作性差、相關(guān)法律法規(guī)之間協(xié)同性欠缺等問題外，根本原因在于制度得不到真正有效的執(zhí)行。生態(tài)保護(hù)治理是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的活動(dòng)，涉及多方利益主體和眾多職能部門，受地方保護(hù)主義影響，流域內(nèi)生態(tài)執(zhí)法效能較低，還存在多頭執(zhí)法、選擇執(zhí)法等現(xiàn)象。《黃河保護(hù)法》的頒布正是基于長期“九龍治水”的現(xiàn)實(shí)困境，旨在解決黃河流域跨行政區(qū)域、跨部門的突出矛盾。此外，生態(tài)管理體制的完善還需要對(duì)政府職能進(jìn)行有效監(jiān)督，應(yīng)不斷推進(jìn)流域內(nèi)各地區(qū)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)，并不斷拓展司法職能。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的實(shí)施大大提升了生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理實(shí)效，截至２０２２ 年１０ 月，已經(jīng)完成對(duì)全國３１ 個(gè)?。▍^(qū)、市）的兩輪全覆蓋督察。兩輪督察共受理生態(tài)環(huán)境問題群眾舉報(bào)２８．７ 萬件，辦結(jié)或階段性辦結(jié)２８．６ 萬件［６］ 。要進(jìn)一步深化水行政執(zhí)法體制改革，推動(dòng)黃河流域內(nèi)司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)溝通協(xié)作，構(gòu)建高效協(xié)同的流域環(huán)境法律監(jiān)督體系。

１．３ 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)補(bǔ)償制度的完善是黃河流域生態(tài)治理的重要措施［７］ 。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償有其特殊性，流域內(nèi)各地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，流域內(nèi)部、外部多層級(jí)主體之間缺乏協(xié)同性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性，目前黃河流域省級(jí)的生態(tài)補(bǔ)償由多個(gè)職能部門管理，而相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通不足，缺乏有效統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另外，市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不成熟［８］ ，補(bǔ)償資金不足，對(duì)政府財(cái)政撥款的依賴性較強(qiáng)，融資渠道不夠通暢，社會(huì)資本參與的積極性不高等，制約了黃河流域生態(tài)保護(hù)治理。在《黃河保護(hù)法》施行的背景下，應(yīng)充分尊重自然規(guī)律，對(duì)流域內(nèi)的資源進(jìn)一步優(yōu)化配置，補(bǔ)足黃河流域生態(tài)保護(hù)中人力、資金、技術(shù)等短板，探索建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

１．４ 配套政策不完善、規(guī)制類型單一

黃河流域生態(tài)問題涉及上中下游的生態(tài)資源和利益分配，流域內(nèi)各地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境治理能力等存在較大差異。黃河流域生態(tài)保護(hù)治理除了要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制，還要有科學(xué)高效的生態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、生態(tài)管理評(píng)估體系和生態(tài)治理評(píng)價(jià)方法。我國生態(tài)治理長期以來較多依賴強(qiáng)制性規(guī)制工具，而激勵(lì)型和引導(dǎo)型規(guī)制工具的運(yùn)用較少。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的提出，要求必須充分運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，建立多元市場(chǎng)主體參與的協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理、多元主體參與、科學(xué)高效的有序流域生態(tài)管理。此外，《黃河保護(hù)法》作為流域生態(tài)保護(hù)管理新秩序的“框架法”，在其引領(lǐng)下，要盡快構(gòu)建更為精細(xì)的實(shí)施操作細(xì)則，如決策機(jī)制的制定、實(shí)施參與主體的確定和利益分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等的構(gòu)建，以應(yīng)對(duì)多元利益沖突和不確定性引發(fā)的新挑戰(zhàn)［５］ 。

２ 《黃河保護(hù)法》對(duì)流域生態(tài)管理體制運(yùn)行的邏輯指引

體制機(jī)制是法律施行的組織和制度保障［９］ 。黃河治理長期備受關(guān)注，其特殊性決定了需要特殊的管理體制來配套。黃河流域保護(hù)治理模式經(jīng)歷了從建立到不斷發(fā)展完善的過程。１９４６ 年，冀魯豫解放區(qū)治河委員會(huì)是我國第一個(gè)流域治理機(jī)構(gòu)，其是“黃河水利委員會(huì)”的前身。《中華人民共和國水法》的頒布初步確立了流域管理體制。黃河流域管理體制經(jīng)歷了“流域機(jī)構(gòu)成立—流域管理體制初步建立—逐步完善”的發(fā)展過程。流域系統(tǒng)性、協(xié)同性治理的現(xiàn)實(shí)需要表明，僅僅依靠地方立法或者部門立法是不能應(yīng)對(duì)流域治理中的沖突的?！饵S河保護(hù)法》采用超越部門和行政區(qū)域的專門立法，從治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度回應(yīng)黃河流域的保護(hù)治理，立足黃河保護(hù)的特殊立法需求，是繼《中華人民共和國長江保護(hù)法》之后又一里程碑式立法。

２．１ 規(guī)劃引領(lǐng)、高屋建瓴

《黃河保護(hù)法》在章節(jié)規(guī)劃和制度安排上始終堅(jiān)持“系統(tǒng)性、流域性、空間性”理念，堅(jiān)持全流域一盤棋的立法思想，強(qiáng)調(diào)空間協(xié)同、多部門協(xié)調(diào)治理機(jī)制。高屋建瓴，多方位、多層級(jí)地實(shí)現(xiàn)黃河流域法治供給。通過厘清黃河流域的自然因素、社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、生態(tài)因素之間的作用機(jī)制，明確黃河流域的空間邊界，緊緊抓住水資源這一核心，把水資源作為最大的剛性約束，全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)［１０］ 。

同時(shí)，《黃河保護(hù)法》充分注重黃河流域的自然屬性、社會(huì)屬性、文化屬性，尤其將“文化”納入流域的內(nèi)涵，通過法律的形式體現(xiàn)黃河流域的自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性和文化屬性，全方位實(shí)現(xiàn)黃河流域的水資源、水生態(tài)、水經(jīng)濟(jì)、水文化的一體化保護(hù)，是立足人與自然和諧共生的立法。在流域管理體制方面，《黃河保護(hù)法》在借鑒《中華人民共和國長江保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，建立了更加完善的流域管理體制機(jī)制，并明確建立黃河流域省際河湖長聯(lián)席會(huì)議制度。從國家層面、省級(jí)層面、協(xié)同合作層面創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步提升了流域治理的系統(tǒng)性和整體性，通過頂層部署全面推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化。

《黃河保護(hù)法》將規(guī)劃和管控專設(shè)一章，堅(jiān)持“黃河生態(tài)系統(tǒng)”的整體性、系統(tǒng)性思維，提出要建立國家發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃體系，引領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代我國的空間規(guī)劃立足生態(tài)觀，以綠色發(fā)展為目標(biāo)，生態(tài)保護(hù)和空間規(guī)劃具有內(nèi)在邏輯優(yōu)勢(shì)，各級(jí)規(guī)劃綜合考量生態(tài)承載力和生態(tài)安全底線。

２０２２ 年６ 月由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、水利部印發(fā)的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是一項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，達(dá)到了黃河流域生態(tài)環(huán)境國家整體調(diào)控的布局，具體分解和落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)總體目標(biāo)的整體性布局與安排［１１］ ?！饵S河保護(hù)法》充分落實(shí)“規(guī)劃引領(lǐng)”理念，提出要建立黃河流域規(guī)劃體系。通過法律的形式，將黃河流域生態(tài)修復(fù)、水資源集約節(jié)約利用、水污染防治等目標(biāo)貫穿到流域保護(hù)開發(fā)和治理全過程，不斷增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

２．２ 協(xié)同治理、完善機(jī)制

“法”的本質(zhì)是對(duì)利益的確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)和保障的規(guī)范化處理，立法的目的在于實(shí)現(xiàn)利益的確認(rèn)與衡平［１２］ 。高效的管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黃河流域有效保護(hù)和利用的基礎(chǔ)。長期以來，受地理因素、經(jīng)濟(jì)因素等制約，黃河流域各省份、各部門之間的協(xié)同治理較弱，流域生態(tài)管理機(jī)制面臨較大挑戰(zhàn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，《黃河保護(hù)法》明確了黃河流域管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的全流域協(xié)同治理職能，設(shè)立了“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，力求從制度層面解決黃河流域長期面臨的條塊分割、“九龍治水”等問題。

針對(duì)流域管理和行政區(qū)域管理之間的沖突性問題，《黃河保護(hù)法》完善流域管理體制，有效協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素，從國家層面統(tǒng)一規(guī)劃、綜合調(diào)控，加強(qiáng)黃河流域上、中、下游，省際、各職能部門的多元協(xié)作、多利益協(xié)調(diào)，以系統(tǒng)思維、協(xié)同思維的理念完善了黃河流域生態(tài)保護(hù)管理體制，形成了“重大事項(xiàng)國家統(tǒng)籌＋重點(diǎn)事項(xiàng)流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)管＋相關(guān)事項(xiàng)省際協(xié)調(diào)合作”的流域治理管理體制機(jī)制［１３］（見圖１）?！饵S河保護(hù)法》對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，法律條文中有９ 處出現(xiàn)了“協(xié)調(diào)機(jī)制”。在國家機(jī)制層面進(jìn)一步明確了黃河流域管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的流域統(tǒng)一治理管理的職能；在省際協(xié)作機(jī)制上，依托被實(shí)踐證明行之有效的“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯(lián)席會(huì)議制度。

《黃河保護(hù)法》是我國環(huán)境立法專門化、體系化的重要標(biāo)志，首次將生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展用法律進(jìn)行規(guī)范和明確，統(tǒng)籌保護(hù)和利用、空間和流域關(guān)系，協(xié)調(diào)多方利益沖突，平衡各地區(qū)的利益訴求，進(jìn)一步完善了流域管理體制。

３ 《黃河保護(hù)法》框架下流域生態(tài)管理體制的創(chuàng)新對(duì)策

黨的二十大報(bào)告指出，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。在《黃河保護(hù)法》的框架下，應(yīng)該綜合考量黃河流域的自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，因地制宜地制定相關(guān)配套政策法規(guī)，創(chuàng)新流域生態(tài)管理體制機(jī)制，全面做好流域生態(tài)管理工作，以高質(zhì)量發(fā)展為突破，促進(jìn)人與自然和諧共生。

在國家流域協(xié)調(diào)機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制的原則規(guī)定下，將系統(tǒng)性、協(xié)同性思維貫穿于流域生態(tài)管理體制構(gòu)建中，建立流域管理監(jiān)督制度，推進(jìn)流域執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，探索構(gòu)建協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立多元主體決策機(jī)制等，確保形成流域統(tǒng)一管理的合力。通過加強(qiáng)流域內(nèi)省際協(xié)同、流域與區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同等配套機(jī)制，助力國家黃河流域管理體制相關(guān)制度盡早落地實(shí)施。

３．１ 堅(jiān)持系統(tǒng)性整體性理念、完善流域生態(tài)治理體系

《黃河保護(hù)法》將流域視為整體單元，是以“國土空間”為維度和國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的系統(tǒng)性立法。在《黃河保護(hù)法》的框架下，要以黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，充分考慮生態(tài)治理是系統(tǒng)性、整體性科學(xué)工程，在協(xié)同觀念的引領(lǐng)下，統(tǒng)籌流域內(nèi)資源，打破按行政區(qū)域分別治理的制度籬笆，加強(qiáng)流域內(nèi)橫向和縱向的區(qū)域協(xié)調(diào)、部門協(xié)作，從中央到地方構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制［１４］ 。根據(jù)新時(shí)代的要求健全相關(guān)配套措施，不斷完善黃河流域生態(tài)治理體系，充分發(fā)揮協(xié)同治理新機(jī)制的作用，進(jìn)一步提升黃河流域治理的整體效果。

３．２ 加強(qiáng)“督政” “督企” 相結(jié)合、創(chuàng)新執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

《黃河保護(hù)法》一共有８４ 條規(guī)范政府責(zé)任，占條文總數(shù)的６８．８％。通過制度硬約束充分厘清政府職責(zé)邊界，專門規(guī)定了“責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”“地方政府約談制度”“政府報(bào)告制度”等，保障對(duì)政府履職的監(jiān)督和考核?！饵S河保護(hù)法》的頒布施行將有效消除黃河治理中法律法規(guī)執(zhí)行難的傳統(tǒng)痼疾。同時(shí)，《黃河保護(hù)法》強(qiáng)化了政府的責(zé)任，建立了對(duì)地方政府的約談制度、考核評(píng)價(jià)制度等，保障了部門履職的監(jiān)督考核。此外，還增加了對(duì)企業(yè)責(zé)任的監(jiān)督處罰，將“督政”與“督企”緊密結(jié)合，體現(xiàn)了“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基本要求。加強(qiáng)任務(wù)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)流域監(jiān)督“一盤棋”。加強(qiáng)清單管理，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)一步用制度明確了生態(tài)環(huán)境管理職能部門的履職責(zé)任，將生態(tài)環(huán)境部門的“一崗雙責(zé)”進(jìn)行明確，加大了生態(tài)環(huán)境管理督察問責(zé)力度，從激勵(lì)和約束兩方面強(qiáng)化監(jiān)督。

針對(duì)黃河流域執(zhí)法司法中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新情況新問題，可構(gòu)建流域內(nèi)法院環(huán)境資源案件審判一體化格局。通過跨域立案、巡回審判、審判協(xié)作和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)化與流域內(nèi)非集中管轄法院的司法協(xié)作。應(yīng)不斷推進(jìn)流域執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)，擴(kuò)展流域司法職能，探索建立黃河流域聯(lián)防聯(lián)控的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制。持續(xù)拓展在信息資源共享、糾紛調(diào)處化解、證據(jù)收集固定、判決監(jiān)督執(zhí)行等方面的協(xié)調(diào)配合，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的公開和共享，通過執(zhí)法司法緊密協(xié)作，推動(dòng)黃河保護(hù)治理工作。此外，環(huán)境檢察的專門化趨勢(shì)日趨明顯，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)治理工作中職責(zé)越來越明確，作用越來越突出，要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政部門、司法審判部門的協(xié)作，打好環(huán)境規(guī)制的“組合拳”。要加強(qiáng)檢察院環(huán)境司法職能的拓展，不斷完善檢察公益訴訟制度，結(jié)合生態(tài)環(huán)境案件的特點(diǎn)不斷推動(dòng)該類案件公益訴訟制度的完善，明確環(huán)境污染懲罰性賠償?shù)姆蛇m用，統(tǒng)一環(huán)境損害鑒定標(biāo)準(zhǔn)。

３．３ 遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律、優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

將流域作為一個(gè)整體空間單元來科學(xué)管理，高效應(yīng)對(duì)。探索建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)社會(huì)資本引入，不斷拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源。加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的完善，提升企業(yè)減排意識(shí)和科技創(chuàng)新能力，實(shí)行系統(tǒng)治理、流域協(xié)作、空間管控、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。同時(shí)，探索建立補(bǔ)償資金監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范補(bǔ)償資金的使用。構(gòu)建流域多元化補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)配套政策制度的制定和完善，提高流域內(nèi)地方生態(tài)補(bǔ)償制度的落地實(shí)施，解決黃河流域生態(tài)保護(hù)治理中的協(xié)調(diào)溝通渠道不暢、協(xié)調(diào)效能低等問題。通過對(duì)流域水權(quán)、排污權(quán)、碳交易權(quán)等市場(chǎng)的規(guī)范，激發(fā)企業(yè)等市場(chǎng)主體的積極性，鼓勵(lì)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等相關(guān)產(chǎn)品的開發(fā)上市，進(jìn)一步優(yōu)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

３．４ 健全科學(xué)高效配套政策和多元主體參與治理機(jī)制

《黃河保護(hù)法》也是一部“政策法”，把流域保護(hù)治理融入社會(huì)發(fā)展背景中，對(duì)流域內(nèi)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策等的制定起到規(guī)范和指引作用［５］ 。要盡快做好相關(guān)配套措施的制定工作，延伸擴(kuò)展黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。要全面貫徹落實(shí)《黃河保護(hù)法》和《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，優(yōu)化資源配置格局，強(qiáng)化科技和文化支撐，提升數(shù)字化黃河建設(shè)實(shí)效，為黃河流域治理提供保障。

黃河流域管理涉及流域內(nèi)各級(jí)政府、相關(guān)企業(yè)、社會(huì)公眾等不同利益主體，各利益主體之間具有高集合程度和相關(guān)性，利益衡平原則是黃河流域管理體制有效運(yùn)行的內(nèi)在要求。要提高社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與生態(tài)治理的積極性，同時(shí)，要暢通多元主體參與渠道，強(qiáng)化多元主體參與的程序、機(jī)制設(shè)置，保障多元主體的有效有序參與，達(dá)到對(duì)政府公權(quán)力的有效監(jiān)督。探索多樣、多層級(jí)、持續(xù)穩(wěn)定的多元主體參與平臺(tái)構(gòu)建，如微信公眾號(hào)、微博平臺(tái)、專門的智能化程序等。加強(qiáng)多元主體參與黃河流域治理過程中重要規(guī)劃制定、重大行政事項(xiàng)決策等，提升政策制定的民主性、合理性和可操作性。通過優(yōu)化各方主體的利益分配和資源配置，建立多元主體參與治理機(jī)制，加快黃河流域生態(tài)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

４ 結(jié)論

《黃河保護(hù)法》是國家戰(zhàn)略法律化的重要標(biāo)志，也是全面推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”的重要標(biāo)志，對(duì)我國流域治理具有里程碑的意義。黨的二十大提出，要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。根據(jù)新時(shí)代的新要求，要?jiǎng)?chuàng)新理念、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新管理體制，提升管理效能，不斷完善黃河流域生態(tài)治理體系。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，立法完善，執(zhí)法細(xì)化，統(tǒng)一管理，加強(qiáng)監(jiān)督，科學(xué)高效精準(zhǔn)地推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

《黃河保護(hù)法》是對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)的制度確認(rèn)和法律構(gòu)建。面對(duì)黃河流域生態(tài)管理體制系統(tǒng)性整體性不足、制度執(zhí)行監(jiān)督不到位、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全、多元主體參與機(jī)制和配套制度不完善等問題，在《黃河保護(hù)法》的框架下，要充分遵循黃河流域生態(tài)管理的系統(tǒng)性和整體性，將流域作為整體空間單元進(jìn)行統(tǒng)籌管理，以黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，進(jìn)一步通過完善制度體系構(gòu)建，“督企”“督政”結(jié)合、創(chuàng)新執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善配套政策，加強(qiáng)多元主體參與機(jī)制構(gòu)建等，實(shí)現(xiàn)黃河流域管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，在配套制度制定和實(shí)施層面充分落實(shí)黃河流域保護(hù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持系統(tǒng)性、協(xié)同性，進(jìn)一步明晰國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、流域管理機(jī)構(gòu)和省際河湖長聯(lián)席會(huì)議之間的關(guān)系，以及具體職能分工和具體的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作方式，確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力［１３］ ，保障黃河的長久安瀾。

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【責(zé)任編輯 趙宏偉】