新時(shí)代鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的角色定位研究

王凱麗，黃湘媛

（廣東醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

一、問題的提出

我國鄉(xiāng)村千差萬別，鄉(xiāng)村社會(huì)千變?nèi)f化。新時(shí)代鄉(xiāng)村按照地域可劃分為東部沿海富裕地區(qū)、中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，按照功能可劃分為一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)、部分資源型地區(qū)、資源匱乏型地區(qū)。當(dāng)前要提高鄉(xiāng)村治理效能，需要多元主體共同發(fā)揮作用。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，部分鄉(xiāng)村治理模式仍體現(xiàn)為單一主體治理模式。而隨著城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的不斷加快，這種治理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。要想破除這些弊端，鄉(xiāng)村社會(huì)就必須倡導(dǎo)多元主體治理模式。但多元共治可能會(huì)因各行為主體的角色定位不明晰，出現(xiàn)職能管理的越位、失位等問題。因此，明確鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的職能與角色，對(duì)于形成良性互動(dòng)治理格局具有重要意義。

二、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的行為主體構(gòu)成

現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理過程中存在基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民等六大行為主體。各行為主體在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮的作用直接決定著鄉(xiāng)村治理效果，明確各行為主體的職能具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）基層政府

基層政府有兩大職能。一是提供公共服務(wù)。如在農(nóng)民就業(yè)方面，要實(shí)時(shí)摸底鄉(xiāng)村情況。對(duì)于脫貧戶，可為其安排財(cái)政專項(xiàng)資金扶持或安置村內(nèi)公益性崗位；對(duì)于普通村民，可為其開設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)以及生活技能培訓(xùn)課程。在加大公共產(chǎn)品供給方面，以財(cái)政資金補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大公共服務(wù)的提供規(guī)模。同時(shí)，加強(qiáng)與民間組織合作互動(dòng)，建立政府、市場(chǎng)、民間組織分工明確、功能互補(bǔ)的服務(wù)供給模式，充分發(fā)揮行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、志愿和互助機(jī)制等優(yōu)勢(shì)，共同滿足農(nóng)村居民的需求。二是維護(hù)村民自治權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。因此，基層政府在鄉(xiāng)村治理過程中要減少行政干預(yù)，以提供公共服務(wù)為核心，維護(hù)村民的自治權(quán)。

（二）駐村干部

駐村干部，指從縣級(jí)以上各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部，國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整下來、尚未退休的干部人員中選派到村擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人的黨員。中央和國家機(jī)關(guān)部委、人民團(tuán)體、中管金融企業(yè)、國有重要骨干企業(yè)和高等學(xué)校，每個(gè)單位要向定點(diǎn)扶貧單位至少選派1 名第一書記，為基層作出示范。駐村干部的主要職責(zé)有以下兩個(gè)方面。一是分擔(dān)基層政權(quán)責(zé)任。駐村干部要站在維護(hù)村莊整體利益和村民自身權(quán)益的立場(chǎng)上，健全民主選舉和民主管理制度、規(guī)范民主決策和民主監(jiān)督制度。二是推動(dòng)強(qiáng)村富民。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，既要及時(shí)掌握農(nóng)民生產(chǎn)生活情況，又要組織他們開展生產(chǎn)，還要積極利用新興方式幫助農(nóng)作物擴(kuò)大銷路，幫助農(nóng)民增收致富。

（三）村“兩委”

村“兩委”作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，其日常職責(zé)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助處理好上級(jí)制定的考核任務(wù)，并以地域?yàn)榻缦扌纬啥鄠€(gè)行政小組，積極有序開展和完成鄉(xiāng)村各項(xiàng)公共事務(wù)。另一方面，根據(jù)村民自治章程或村規(guī)民約，認(rèn)真處理村莊常規(guī)工作，及時(shí)調(diào)解村民之間的沖突和糾紛，并在掌握村民實(shí)際需求基礎(chǔ)上主動(dòng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報(bào)備具體情況，同時(shí)要根據(jù)村民大會(huì)決議提供相應(yīng)對(duì)策與建議。具體來講，理論層面要加強(qiáng)民主思想宣傳、創(chuàng)新基層管理體制，實(shí)踐層面要拓寬基層干部選拔渠道，引導(dǎo)和吸引鄉(xiāng)村能人、精英加入基層隊(duì)伍。要注意處理好村黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系，以村民（代表）會(huì)議、村民理（監(jiān)）事會(huì)等為有效監(jiān)督載體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村真正意義上的“善治”。

（四）社會(huì)組織

社會(huì)組織分為內(nèi)生性組織和外生性組織。內(nèi)生性組織是利益共同體基于地（血）緣關(guān)系、共同利益追求及情感興趣需求，在原有自治組織外自發(fā)組成的民間團(tuán)體，如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民理事會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等。外生性組織是某類功能性群體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而通過社會(huì)分工建立起來的社會(huì)集體，如工廠、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、商店等。社會(huì)組織的主要職責(zé)有以下兩個(gè)方面。一是維護(hù)村民合法權(quán)益。既要建立健全相關(guān)規(guī)章制度，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)化，又要采取集體商議、民主決策等方式，代表村民行使權(quán)利和發(fā)表意見。二是提供社會(huì)公共服務(wù)。既要針對(duì)特殊人群提供生活關(guān)懷、能力提升、心理調(diào)節(jié)、資源對(duì)接等服務(wù)，又要有效利用社會(huì)資源，充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)效率和水平。

（五）鄉(xiāng)村精英

鄉(xiāng)村精英分為內(nèi)生型和外來型兩大群體。內(nèi)生型是指植根于鄉(xiāng)土社會(huì)、通過流轉(zhuǎn)閑置和拋荒土地形成規(guī)模經(jīng)營，并對(duì)村莊公共事務(wù)有所貢獻(xiàn)的新型職業(yè)農(nóng)民。外來型是指政府引進(jìn)的具有高學(xué)歷、高超技術(shù)的人才或心系鄉(xiāng)土、有公益心的社會(huì)能人。鄉(xiāng)村精英主要職責(zé)有：一是廣泛收集民情民意，代表村民向上級(jí)政府提出訴求和觀點(diǎn)；二是發(fā)揮軟性治理作用，協(xié)助村“兩委”調(diào)解矛盾、處理日常事務(wù)等；三是利用自身知識(shí)技能、名譽(yù)聲望發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用，及時(shí)糾正村“兩委”的不合理行為。如新型職業(yè)農(nóng)民在某些地區(qū)擔(dān)任村干部（即村干部中農(nóng)化）；大學(xué)生村官積極宣傳惠農(nóng)政策，推廣農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，逐漸成為基層干部隊(duì)伍的骨干；新鄉(xiāng)賢利用鄉(xiāng)村各項(xiàng)資源、政策等發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，又因身處熟人社會(huì)可積極化解村民矛盾。

（六）廣大農(nóng)民

農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理過程中既是治理對(duì)象，又是治理主體。一般來講，治理主體身份確定的重要標(biāo)志是具有主體意識(shí)。如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是在農(nóng)民以自主意識(shí)為指導(dǎo)、以自身利益為驅(qū)動(dòng)、以自身行動(dòng)為基礎(chǔ)的前提下推行的。實(shí)際上，鄉(xiāng)村治理在某種意義上代表著農(nóng)民利益與農(nóng)民意志。所以，政府要尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，維護(hù)農(nóng)民的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利?，F(xiàn)階段，各行為主體都在追求自身利益最大化，從而減少了農(nóng)民發(fā)聲的渠道。為此，農(nóng)民要運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身權(quán)益，積極行使參與村級(jí)事務(wù)管理的話語權(quán)。同時(shí)，基層干部也要充分尊重農(nóng)民的意愿和選擇，并拓寬農(nóng)民發(fā)聲渠道，為農(nóng)民主體性發(fā)揮留出一定的空間。

三、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的角色定位

因村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)及區(qū)域特征差異，鄉(xiāng)村治理成效同預(yù)想治理效果具有一定差距。因此，各行為主體在遵循新時(shí)代新標(biāo)準(zhǔn)新要求的前提下，要考慮鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)情況，從而決定自身該如何發(fā)揮作用，避免多元行為主體導(dǎo)致的“打太極”現(xiàn)象發(fā)生。

（一）基層政府——公共服務(wù)者

基層政府作為直面群眾的“第一線”，基層干部作為群眾的“服務(wù)員”，不僅要按時(shí)完成和積極應(yīng)對(duì)上級(jí)政府安排的各項(xiàng)任務(wù)以及相應(yīng)考核，而且要確保村民的合法權(quán)益和切身利益得到保障。但由于基層政權(quán)逐步下沉到村，導(dǎo)致村民委員會(huì)的自治權(quán)受到影響進(jìn)而出現(xiàn)“行政化”現(xiàn)象。原因有二：一是政府利益與農(nóng)民利益脫節(jié)，二是上級(jí)政府的附加任務(wù)繁重復(fù)雜。為此，基層政府可以從兩方面著手。一方面，要在摸清村民需求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好主導(dǎo)作用，明確自身職能，并下放權(quán)力、減少干預(yù)，向“發(fā)展型”政府轉(zhuǎn)變。具體來說，一是根據(jù)鄉(xiāng)村自然特征、資源優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；二是健全和細(xì)化各項(xiàng)規(guī)章制度，完善激勵(lì)和保障機(jī)制；三是制定招商引資優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶。另一方面，要轉(zhuǎn)變行政觀念，專注處理職責(zé)范圍內(nèi)事務(wù)，并運(yùn)用信息化技術(shù)開展在線政務(wù)，向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。一是加強(qiáng)對(duì)村干部的指導(dǎo)和監(jiān)督，遏制霸凌腐敗、黑惡勢(shì)力等現(xiàn)象；二是解決好惠民政策的落地問題，杜絕政策落實(shí)出現(xiàn)造假現(xiàn)象；三是加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決村民基本生活生產(chǎn)問題。

（二）村“兩委”——組織協(xié)調(diào)者

村“兩委”作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，在治理過程中，不僅要充分考慮當(dāng)前基層民主自治發(fā)展實(shí)際，而且要協(xié)調(diào)處理好各項(xiàng)具體事務(wù)。然而，由于部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的過度干預(yù)和權(quán)責(zé)界限不清，村“兩委”在鄉(xiāng)村治理過程中不僅無法履行自身職責(zé)，而且難以滿足村民對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。同時(shí)，部分村“兩委”故意模糊自身角色，擅自決定處理重大村務(wù)，導(dǎo)致村民合法權(quán)利被侵犯。為此，當(dāng)前基層民主自治要建立短期和長(zhǎng)期目標(biāo)任務(wù)。從短期來看，應(yīng)從三方面入手：一是政府要通過派送第一書記加強(qiáng)對(duì)村“兩委”的指導(dǎo)，并在村“兩委”與第一書記之間建立起“協(xié)作”和“共治”的緊密聯(lián)系；二是堅(jiān)持村黨支部在鄉(xiāng)村治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮村黨支部對(duì)村民委員會(huì)的支持保障作用；三是建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、健全村務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化基層民主管理、提升服務(wù)效能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，主要是加強(qiáng)村級(jí)組織后備干部的培養(yǎng)，其不僅要到黨校等單位學(xué)習(xí)黨的方針政策，還要去職業(yè)院校學(xué)習(xí)各項(xiàng)技術(shù)等。

（三）駐村干部——中介代理者

地方政府通過駐村干部將國家意志與村民訴求相關(guān)聯(lián)，所以駐村干部就成了國家和村民之間溝通的橋梁，扮演和發(fā)揮著中介的角色和作用。但受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、交通條件及生活方式等因素制約，駐村干部在處理上級(jí)交辦的任務(wù)時(shí)，或采取有選擇性的處理方式，或直接交由村干部代理執(zhí)行，導(dǎo)致出現(xiàn)人員流動(dòng)性、駐村暫時(shí)性以及各項(xiàng)舉措無法有效落實(shí)等問題。因此，從駐村干部自身來看，一方面，要扎根鄉(xiāng)村、深入鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)查，并針對(duì)鄉(xiāng)村具體情況構(gòu)建專門發(fā)展模式；另一方面，要樹立“三在村”服務(wù)意識(shí)，落實(shí)好入戶走訪工作，幫助農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。從基層政府來看，一方面，要提高駐村干部選派質(zhì)量、嚴(yán)格堅(jiān)持選人標(biāo)準(zhǔn)，真正將想干事、能干事、干成事的干部選用起來，并采取動(dòng)態(tài)調(diào)整方式加強(qiáng)監(jiān)管；另一方面，要加強(qiáng)表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作，既要設(shè)立駐村干部崗位津貼，保證其在村工作期間的收入不低于原單位的收入，又要在綜合評(píng)價(jià)駐村干部帶領(lǐng)下的村“兩委”建設(shè)及工作績(jī)效的基礎(chǔ)上，從職級(jí)和職務(wù)方面嘉獎(jiǎng)表現(xiàn)突出者。同時(shí)，還要完善駐村干部考核機(jī)制，出臺(tái)駐村干部雙向考核辦法。

（四）社會(huì)組織——代表溝通者

社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著協(xié)調(diào)各方利益、整合市場(chǎng)資源、承擔(dān)公共事務(wù)以及打通社會(huì)關(guān)系等作用。但在實(shí)踐中，社會(huì)組織存在必須尋求政府支持和幫助以維持發(fā)展的問題。原因有兩個(gè)方面。一是尚未制定專門的社會(huì)組織法律法規(guī)。由于社會(huì)組織的社會(huì)地位缺乏法律保障，參與公共服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)缺少具體規(guī)定，所以其在鄉(xiāng)村治理過程中的角色定位模糊。二是社會(huì)組織自身發(fā)展動(dòng)力不足，參與鄉(xiāng)村治理的廣度和深度有待拓展。因此，一方面，要根據(jù)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的需要，制定地方性法規(guī)，從而為保障社會(huì)組織自身發(fā)展和參與公共服務(wù)提供法律依據(jù)。另一方面，要積極尋求政府和企業(yè)的支持。政府可從政策、人力、管理等方面給予引導(dǎo)和支持。企業(yè)則可以合作形式從物力、財(cái)力、項(xiàng)目等方面進(jìn)行支持和幫助。此外，社會(huì)組織還要精心打造品牌項(xiàng)目，進(jìn)一步提高自身知名度和公信力；要通過提供營利性服務(wù)等途徑，增強(qiáng)自身造血功能。

（五）鄉(xiāng)村精英——利益表達(dá)者

鄉(xiāng)村精英憑借其擁有的政策解讀優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)動(dòng)向優(yōu)勢(shì)、人才技術(shù)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)以及綜合影響力優(yōu)勢(shì)，日漸構(gòu)建起國家、社會(huì)與民眾之間的互動(dòng)關(guān)系，并通過發(fā)揮獨(dú)具特色的“利益表達(dá)式”作用，維系著鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧及穩(wěn)定。但目前我國鄉(xiāng)村精英流移現(xiàn)象嚴(yán)重，基層政府要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村精英的培育，給予其參與鄉(xiāng)村治理的機(jī)會(huì)。具體來說，要從外在推力、內(nèi)在引力以及本土培育三方面入手。首先是外在推力。政府要出臺(tái)相關(guān)政策，健全精英回鄉(xiāng)保障機(jī)制，并不斷完善創(chuàng)業(yè)扶持、養(yǎng)老保障等政策。其次是內(nèi)在引力。要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為精英提供基本公共服務(wù)保障和生產(chǎn)專項(xiàng)政策優(yōu)惠，吸引精英群體返鄉(xiāng)。最后是本土培育。一是在一定范圍內(nèi)，建立和發(fā)展參與鄉(xiāng)村治理的專門組織。如鄉(xiāng)賢理事會(huì)通過制定具體制度和行為準(zhǔn)則，明確新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理過程中的職責(zé)權(quán)限。二是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)，以及鄰里關(guān)系、特定社會(huì)結(jié)構(gòu)等非正式制度的作用，利用鄉(xiāng)村熟人社會(huì)特性和新鄉(xiāng)賢言傳身教的示范作用，引導(dǎo)廣大村民自覺將傳統(tǒng)美德內(nèi)化于心、外化于行，從而規(guī)范村民的日常行為和處事方式。

（六）廣大農(nóng)民——主動(dòng)參與者

無論是過去還是現(xiàn)在，農(nóng)民始終在我國人口中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)并極具主動(dòng)創(chuàng)造性。但受諸多因素影響，部分農(nóng)民主體地位缺失，主體作用沒有充分發(fā)揮出來。首先是政治方面。受我國傳統(tǒng)宗族文化、宗法制度和倫理觀念等影響，一些農(nóng)民缺乏獨(dú)立性、自主性和能動(dòng)性。因此，一方面，要健全基層民主自治制度，并通過豐富基層民主形式，鞏固和提高民主自治效能；另一方面，要引導(dǎo)和幫助農(nóng)民明確主體地位、樹立主人翁意識(shí)以及提高綜合素質(zhì)和政治參與能力，確保其充分發(fā)揮自我管理的自覺作用。其次是經(jīng)濟(jì)方面。鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)緩慢、人口流失嚴(yán)重。因此，一方面，要實(shí)施傾斜性的利農(nóng)惠農(nóng)政策，積極爭(zhēng)取各種專項(xiàng)資源，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感；另一方面，要開展技能培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，大幅提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和生產(chǎn)經(jīng)營水平，培育新型職業(yè)農(nóng)民。最后是社會(huì)方面。農(nóng)民缺乏有效暢通的利益表達(dá)渠道。因此，既要拓寬表達(dá)渠道，讓農(nóng)民針對(duì)相關(guān)政策提出意見和建議，又要積極賦予農(nóng)民更多話語權(quán)，促使其參與到鄉(xiāng)村治理中。

四、結(jié)語

本文探討了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理過程中基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民等六大行為主體的角色定位、作用發(fā)揮及相互關(guān)系，一方面，旨在為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體制改革和創(chuàng)新提供具體方向和可行路徑；另一方面，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理理論和實(shí)踐的深入研究提供內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)，為進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理效果、促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。