城市基層界線劃定中的治理問題研究

譚姝怡 申明銳 唐中意

摘要：基層治理界線的建構(gòu)、劃定與管理可以幫助基層有效開展社會治理工作。本文從城市基層治理界線的定義、類型、關(guān)系架構(gòu)三個主要方面對城市劃界進(jìn)行理論架構(gòu)的闡釋，結(jié)合筆者在南京市相關(guān)調(diào)研實踐，進(jìn)一步從界線劃定、界線管理、治理責(zé)權(quán)分配、劃界治理四個方面剖析基層治理界線的現(xiàn)存問題，并從城市劃界和基層治理的角度提出推進(jìn)城市基層治理現(xiàn)代化的參考路徑。

關(guān)鍵詞：基層治理；城市劃界；剛性界線；彈性界線；治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】 D035；TU984.113? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.04.011

【基金項目】國家自然科學(xué)基金面上項目“圈群空隙地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化：空間格局、動力機(jī)制與規(guī)劃應(yīng)對研究”（52278066）研究成果。

引言

在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，中國城市的規(guī)劃建設(shè)也進(jìn)入了以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展新階段。在城市存量建設(shè)發(fā)展范圍內(nèi)，以“繡花”功夫重塑城市治理體系與治理能力、提高城市精細(xì)化管理水平，日益成為學(xué)界和實踐界關(guān)注的重點。隨著城市治理內(nèi)涵的不斷豐富、工作方式更加多樣化，城市治理的重心逐漸下沉到基層。2022年6月習(xí)近平總書記在湖北武漢考察時強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是城市治理體系的基本單元①。社區(qū)承接著城市治理體系構(gòu)造銜接與建設(shè)的重要功能，而劃定社區(qū)治理界線則是輔助開展和落實城市基層治理工作的前置性工具，社區(qū)治理界線不僅承載著空間地理信息，也明確了基層管理權(quán)限，因此成為一類可行且必要的研究視角。

在推動城市高質(zhì)量發(fā)展這一時代發(fā)展要求下，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，而提高城市精細(xì)化管理水平首先要確定治理單元尤其是社區(qū)治理的范圍邊界。劃定明確清晰的基層治理界線是引導(dǎo)城市由“粗放型”朝向“精細(xì)化”管理發(fā)展方向的重要手段，能夠有效幫助開展基層社區(qū)治理工作。因此，提出城市基層治理界線劃界工作對提高城市治理水平來說十分有必要。梳理現(xiàn)有城市范圍內(nèi)的基層治理界線，不僅有利于了解城市治理現(xiàn)狀，更可以為推動城市治理有序發(fā)展奠定基礎(chǔ)，從而避免城市走向無序擴(kuò)張或失序收縮，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。這恰恰與國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中所提出的“改革完善城市管理體制”[1]的目標(biāo)是一致的，也是推動城市發(fā)展由“外延擴(kuò)張式”向“內(nèi)涵提升式”轉(zhuǎn)變的必然要求。

綜合有關(guān)文獻(xiàn)與實踐發(fā)現(xiàn)，有學(xué)者將城市劃界作為影響國家政治結(jié)構(gòu)的重要技術(shù)工具[2]，國外與基層治理相關(guān)的話題多集中在基層治理措施與政策的關(guān)系[3]、基層政府的智慧化建設(shè)[4]等方面，以及關(guān)于社區(qū)合理規(guī)模[5]與治理結(jié)構(gòu)[6]的探討。而國內(nèi)對于基層治理能力現(xiàn)代化的研究多著重于治理體系的建設(shè)[7-8]、治理主體的協(xié)調(diào)[9]以及治理模式的完善[10-11]等方面，鮮有關(guān)于治理界線體系構(gòu)建與實際劃界的探討?，F(xiàn)有關(guān)于城市界線的研究大致有如下討論：一方面以“城市開發(fā)邊界”為著眼點，通過分析我國規(guī)劃實踐中的思維演變，提出將邊界作為城市針對性管控的手段[12]；一方面根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀將城市空間界線劃分為行政區(qū)域界線、功能治理單元界線和行政管控單元界線，認(rèn)為政策優(yōu)化是解決因界線不清晰導(dǎo)致的各種問題的主要手段，并以精準(zhǔn)勘界作為解決問題的技術(shù)保障[13]。還有一類研究早先通過對市轄區(qū)界線的分類討論，對邊界區(qū)域空間沖突的治理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析并提出了改革建議[14]，后又將城市空間切割成微小單元并建立起行政主體與治理對象之間的精準(zhǔn)鏈接，重新定義了一類行政區(qū)域微界線，并重點關(guān)注其對城市治理空間形態(tài)的影響，希望將微界線作為一個觀察政府部門治理運(yùn)作的窗口[15]。

基層治理范圍的分類與定界是基層具體實施管理的基礎(chǔ)依據(jù)，也是完善基層治理空間體系的重要舉措，有助于從根本上夯實城市社區(qū)的治理基礎(chǔ)。但目前的研究更多是以國家治理的現(xiàn)實需求為背景，聚焦于某一類具體界線的問題，缺少從基層治理統(tǒng)籌的視角對城市治理界線框架的梳理與劃界方式的探討?；谕七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，本文從城市基層治理的角度出發(fā)，明晰治理界線種類，完善界線劃定與管理，重點關(guān)注基層治理界線在社區(qū)治理中的角色與作用，加強(qiáng)界線成果在基層治理中的應(yīng)用成效。本文通過深入闡釋城市劃界理論架構(gòu)，剖析基層治理劃界的現(xiàn)存問題，以期探索實現(xiàn)基層治理空間的優(yōu)化路徑，進(jìn)一步提升基層治理現(xiàn)代化水平，為推動實現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化提供參考與建議。

一、 城市基層治理的劃界類型

（一）城市基層治理的定義

從社會管理組織結(jié)構(gòu)來看，基層是組織中的最底層、基礎(chǔ)層。在我國，城市的基層社會管理組織主要包括城市下設(shè)的區(qū)政府、街道辦事處以及居民委員會等管理組織[16]，這些基層的社會管理組織與廣大人民群眾的關(guān)系最為直接與密切。而基層治理是指在我國經(jīng)濟(jì)社會政治制度機(jī)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及城市街居的管理層級中，不同行為主體圍繞著當(dāng)?shù)毓餐?，通過協(xié)商合作等方式以實現(xiàn)公共利益最大化的管理過程[17]。從該定義可見，基層治理主要包括三個方面的內(nèi)容： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理，二是村級治理，三是城市街居治理，其中城市街居治理是本文的研究重點。城市基層治理強(qiáng)調(diào)以執(zhí)行事務(wù)為主，基層管理者直接處理街道和城市社區(qū)日常公共事務(wù)的組織過程。在我國城市基層社會治理進(jìn)程中形成了街道和社區(qū)等具備地域空間特點的基層組織，特別是社區(qū)一級具有組織屬性和資源屬性的新的空間組織形態(tài)，并且構(gòu)建了街道—社區(qū)、社區(qū)—網(wǎng)格化管理服務(wù)區(qū)兩對新的空間組織關(guān)系，本研究將其概括為基層治理空間體系，其中社區(qū)治理是承接政府管治與群眾自治的關(guān)鍵行為因素。

（二）基層治理界線的分類

一般來說，“界線”一詞有三種含義：一是指兩個地區(qū)分界的線，二是指不同事物的分界，三是指某些事物的邊緣②。在基層治理中，界線是指依據(jù)職責(zé)或?qū)ο蟛煌鴮Φ赜蚩臻g進(jìn)行邊界劃分的分隔線[18]。筆者結(jié)合實地調(diào)研走訪實踐，以行政、權(quán)屬、實際應(yīng)用等功能性屬性為依據(jù)，將現(xiàn)有基層治理界線歸納為行政區(qū)劃界線、土地權(quán)屬界線、社區(qū)自治范圍界線、網(wǎng)格化管理服務(wù)界線四類。

行政區(qū)劃界線是毗鄰行政區(qū)域之間的劃分界線，可理解為某個完整行政區(qū)域的邊界線，是國家依法實施分級行政管理的重要依據(jù)，屬于法定的剛性界線，因而不輕易更改變動，具有法定性、權(quán)威性和穩(wěn)定性等特點。我國行政區(qū)劃按照憲法分為省（直轄市、特別行政區(qū)）—縣（自治縣、縣級市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級基本行政區(qū)，但實際過程中常常向“?。ㄖ陛犑小⑻貏e行政區(qū)）—地（地級市）—縣（縣級市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級制轉(zhuǎn)變，并根據(jù)各地的不同情況靈活跳過某一級，也即三級—四級混合制。

土地權(quán)屬界線是明確土地使用權(quán)范圍的界線，是相鄰?fù)恋貦?quán)屬單位確權(quán)的表示形式，也是土地使用登記發(fā)證的重要依據(jù)。土地權(quán)屬界線由自然資源部門踏勘核定，經(jīng)認(rèn)定后受到不動產(chǎn)相關(guān)法律的剛性保護(hù)與管控，但相比于行政區(qū)劃界線，土地權(quán)屬界線更多是作為其他界線劃分與核實的基礎(chǔ)依據(jù)。在實踐中可以根據(jù)土地權(quán)屬界線對城鄉(xiāng)各類功能區(qū)域進(jìn)行判斷與區(qū)分。

社區(qū)自治范圍界線作為基層社會實際管理界線，是指社區(qū)組織根據(jù)社區(qū)居民意愿形成集體行為依法管理社區(qū)事務(wù)的空間范圍。城市社區(qū)一般由街道管轄，一個街道下設(shè)多個社區(qū)。與社區(qū)實有物理空間界線不同的是，社區(qū)自治范圍界線是在落實基層群眾自治制度下基層社會事務(wù)的治理邊界，其劃定具有很強(qiáng)的在地性，需要綜合考慮行政、經(jīng)濟(jì)、社會、自然等多個方面。

網(wǎng)格化管理服務(wù)界線的劃定，是指將社區(qū)系統(tǒng)性地劃分為一個個“網(wǎng)格”，并使這些網(wǎng)格成為管理基本單元，從而在基層社會建立起全覆蓋、全方位、全過程的動態(tài)管理服務(wù)機(jī)制。“網(wǎng)格化管理服務(wù)”的相關(guān)實踐最早可追溯至2003年北京市東城區(qū)組建城市管理模式課題組，在全國率先推出網(wǎng)格化城市管理平臺③。為滿足城市管理的需要，黨的十八大提出全面推進(jìn)全國政法綜治戰(zhàn)線的綜治中心建設(shè)，隨后，各級政法綜合部門積極創(chuàng)新網(wǎng)格化服務(wù)管理④。到了2013年，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”明確寫入黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》⑤當(dāng)中。隨著地方政府網(wǎng)格化治理實踐走向深入，“網(wǎng)格化管理”逐步發(fā)展為“網(wǎng)絡(luò)化治理”，進(jìn)而向“網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)”轉(zhuǎn)變[19-20]。與此同時，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理平臺成為社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化、信息化的重要途徑。網(wǎng)格化管理服務(wù)界線是可協(xié)商管理的彈性界線，劃定網(wǎng)格化管理服務(wù)界線是開拓基層治理空間新格局的第一步，也是提升基層治理實效的基礎(chǔ)工程。一般來說，按照管理類別的不同，城市社區(qū)的網(wǎng)格一般分為綜合網(wǎng)格和專屬網(wǎng)格，其中綜合網(wǎng)格以居民小區(qū)、樓棟等為基本單元，專屬網(wǎng)格以社區(qū)范圍內(nèi)行政中心、各類園區(qū)以及企業(yè)事業(yè)單位等為基本單元。社區(qū)會根據(jù)實際需要劃分多個網(wǎng)格，多個網(wǎng)格意味著多個管理服務(wù)范圍，且網(wǎng)格之間無縫銜接，以實現(xiàn)社區(qū)自治范圍的全覆蓋。

（三） 基層治理界線的關(guān)系架構(gòu)

為深入理解不同類型的界線對于治理范圍的管控屬性，根據(jù)治理過程中可變動性與可調(diào)整性的不同，筆者將上述四類基層治理界線分為剛性界線與彈性界線兩大類（圖1）。需要說明的是，這一分類方式意在強(qiáng)調(diào)所屬治理界線管控屬性的偏向性，而非絕對的性質(zhì)區(qū)分。如土地權(quán)屬界線的劃定以國土空間資源數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，因其劃定后不輕易改變，故將其歸類為剛性界線，但該界線仍含有根據(jù)實際變動而進(jìn)行必要調(diào)整的彈性空間。

剛性界線包括行政區(qū)劃界線和土地權(quán)屬界線。行政區(qū)劃界線對各級行政區(qū)域進(jìn)行法定劃分，并作為依法施政的基礎(chǔ)。在2002年國務(wù)院公布的《行政區(qū)域界線管理條例》中明確規(guī)定，“各級人民政府必須按照行政區(qū)域界線批準(zhǔn)文件和行政區(qū)域界線協(xié)議書，嚴(yán)格維護(hù)行政區(qū)域界線的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，任何組織或者個人不得擅自變更縣級以上的行政區(qū)域界線”⑥。土地權(quán)屬界線雖不屬于法定界線，但在地塊勘測定界階段極其重要，關(guān)系到對城市各類功能區(qū)域的認(rèn)定。不同功能區(qū)域的權(quán)屬界線劃定涉及不同利益主體間的所有權(quán)性質(zhì)與使用權(quán)劃分，因而需要經(jīng)過多次數(shù)據(jù)核定與多方主體確認(rèn)，界線變更的復(fù)雜程度與困難程度毋庸贅言。

彈性界線包括社區(qū)自治范圍界線和網(wǎng)格化管理服務(wù)界線。社區(qū)自治范圍界線的管理和劃定情況最為靈活，一般會由社區(qū)居民委員會根據(jù)縣（區(qū)）級人民政府的指導(dǎo)和建議，與周邊其他社區(qū)建立良好關(guān)系，采用協(xié)商溝通、定期會議以及簽訂協(xié)議書等方式來確認(rèn)基層群眾自治范圍界線。也正因如此，社區(qū)自治范圍界線的劃定缺少了相應(yīng)的法定依據(jù)與約束效力。為方便社區(qū)內(nèi)部日常事務(wù)的管理與服務(wù)，在社區(qū)自治范圍界線內(nèi)劃分網(wǎng)格，以形成網(wǎng)格化管理服務(wù)界線。治理網(wǎng)格的劃分具有較強(qiáng)的彈性，在城市當(dāng)中，社區(qū)一般以每200～300戶為單位劃分網(wǎng)格。在實際工作中，常由社區(qū)所轄的街道辦事處根據(jù)實際治理成本最小化原則協(xié)商劃定。

剛性界線因其穩(wěn)定性而具有較強(qiáng)的邊界約束效力，對彈性界線的劃定具有引導(dǎo)與控制作用。在行政區(qū)劃界線界定城市行政區(qū)域與土地權(quán)屬界線劃定城市功能區(qū)域的過程中，分別涵蓋了行政因素與經(jīng)濟(jì)因素，從宏觀層面上共同限定了社區(qū)的單位自治范圍。但是土地權(quán)屬界線中隱含的彈性性質(zhì)時常影響到各類城市功能區(qū)域范圍在實際中會出現(xiàn)交錯變化，如上文所述，土地權(quán)屬界線與經(jīng)濟(jì)效益密切相關(guān)，城市功能區(qū)域范圍的變化將帶來經(jīng)濟(jì)效益和城市治理成本變化，在實際工作中，社區(qū)為降低治理成本，會與周邊社區(qū)等主體協(xié)商劃定治理范圍，但是這種處理方式既無法直接形成明確的界線，也無法間接作為界線劃分的穩(wěn)定依據(jù)。于是，社區(qū)治理范圍跨越城市功能區(qū)域的問題隨之衍生，并導(dǎo)致社區(qū)自治范圍界線的模糊。此外，網(wǎng)格化管理的推進(jìn)應(yīng)建立在社區(qū)自治范圍邊界明確的基礎(chǔ)上，旨在為社區(qū)治理搭建全覆蓋的信息化、數(shù)字化服務(wù)平臺，其自身劃定并不具備技術(shù)上的困難，卻深受上層邊界不清的限制與困擾。這些都是目前基層治理界線體系尚不完善所帶來的治理難題。

二、 劃界與治理的現(xiàn)存問題：以南京市為例

（一）界線的劃定問題

在四類基層治理界線的架構(gòu)中，社區(qū)自治范圍界線的劃界過程最為復(fù)雜，矛盾沖突也最為集中體現(xiàn)。因而可以將社區(qū)自治范圍界線作為著眼點，通過分析社區(qū)治理邊界與其他各類治理界線的關(guān)系，去剖析整個基層治理界線劃定的現(xiàn)存問題。

行政區(qū)劃界線的法定性和穩(wěn)定性可以幫助明確社區(qū)自治范圍界線，但也正是由于這種剛性特質(zhì)，社區(qū)治理中需要包容度與靈活度的工作部分有時難以進(jìn)行。從管理范圍來看，有的社區(qū)應(yīng)明確分屬不同街道，但實際中卻出現(xiàn)一些社區(qū)自治范圍跨越了行政區(qū)域，甚至某個社區(qū)的自治范圍跨越了多個街道。以南京市南京南站周邊區(qū)域為例，正如圖2所示，多個社區(qū)都或多或少地橫跨了多個行政管轄范圍，其中岔路社區(qū)和龍西社區(qū)甚至跨越了江寧、雨花臺兩個行政轄區(qū)，社區(qū)內(nèi)人口、治安、消防等工作的管理權(quán)限被一分為二，分屬不同的轄區(qū)。在這一案例中，行政區(qū)劃界線很難直接作為基層社會管理劃定的參考界線，一方面是因為行政區(qū)劃范圍的變更時效性較差，而城市發(fā)展過程中常有社區(qū)的新設(shè)或合并，行政區(qū)域與城市管理區(qū)域的實際需求有所出入；另一方面由于行政管理與社會治理的自身性質(zhì)差異，如果只按照行政區(qū)劃范圍開展治理工作，常常造成基層群眾自治中的服務(wù)缺位。若是刻板地將此處行政區(qū)劃邊界作為基層群眾自治中不可逾越的剛性界線，必然會給社區(qū)的管理與服務(wù)工作帶來困擾。

土地權(quán)屬界線是城市發(fā)展過程中與經(jīng)濟(jì)效益密切相關(guān)的管理界線，土地權(quán)屬界線與社區(qū)自治范圍界線的沖突主要體現(xiàn)為土地權(quán)屬界線的劃定無法完全囊括社區(qū)自治范圍，土地權(quán)屬類型一經(jīng)確認(rèn)，受其利益主體影響較大，一般較為穩(wěn)定。必須承認(rèn)，經(jīng)濟(jì)效益與成本是城市治理中無法回避、甚至是首先要考慮的問題。但社區(qū)事務(wù)不僅要考慮治理成本的經(jīng)濟(jì)因素，還需要將管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、管理服務(wù)的方便程度、社區(qū)之間的友好關(guān)系、社區(qū)環(huán)境的改善保護(hù)等都納入考慮因素當(dāng)中。從南京市棲霞區(qū)提出實施的“三區(qū)融合”發(fā)展策略⑦可以發(fā)現(xiàn)：在行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與仙林大學(xué)城三區(qū)融合發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)效益被放在一個突出的前置位置，雖然目前是由棲霞區(qū)人民政府負(fù)責(zé)管理工作上的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)，但棲霞區(qū)基層治理與服務(wù)的工作邊界并不能簡單地從單一維度進(jìn)行確定。

社區(qū)自治范圍界線與網(wǎng)格化管理服務(wù)界線之間的劃定并無明顯沖突。網(wǎng)格化管理服務(wù)范圍的劃分工作是建立在社區(qū)自治范圍明確的基礎(chǔ)之上的，這種劃定時序上的先后關(guān)系決定了網(wǎng)格化劃定能夠?qū)ι鐓^(qū)自治范圍進(jìn)行全覆蓋，以方便后續(xù)基層治理工作的落實。

（二）界線的管理問題

追溯中國早期行政界線的劃分，天然的山脈、河流、湖泊等地形地貌是地域之間最為直接與明顯的分界依據(jù)。山川阻隔，往往使得被隔絕的地區(qū)之間在文化、社會、經(jīng)濟(jì)等方面有顯著差異，因此許多時候管理者以“山川形便”為原則進(jìn)行統(tǒng)治區(qū)域的劃分?！缎姓^(qū)域界線管理條例》第五條規(guī)定，“行政區(qū)域界線的實地位置，以界樁以及作為行政區(qū)域界線標(biāo)志的河流、溝渠、道路等線狀地物和行政區(qū)域界線協(xié)議書中明確規(guī)定作為指示行政區(qū)域界線走向的其他標(biāo)志物標(biāo)定”⑧。在實際發(fā)展變化中，各項建設(shè)活動或多或少地改變著城市地形地貌，在圖上明確標(biāo)記的區(qū)劃界線在實地勘測過程中難以判定。尤其當(dāng)界線放在社區(qū)自治的語境中時，管理范圍的邊界難以僅由自然環(huán)境的明顯變化來界定與辨識。

在以界線為依據(jù)推進(jìn)基層治理的進(jìn)程中，有兩個值得注意的問題，一個是已劃界線與自然地形變化難以適應(yīng)的問題，尤其是一些大型工程項目的建設(shè)引起的地理空間格局的改變。另一個問題是尚缺乏相關(guān)技術(shù)支撐來確定界線的實際位置。界線的劃定不能僅局限于規(guī)劃圖紙，更應(yīng)該注重在實際工作中形成可供參照的物理依據(jù)。例如，位于南京市雨花臺區(qū)雨花街道下轄的南站社區(qū)，其地界內(nèi)多條管理邊界混雜，在南站社區(qū)的控規(guī)圖紙上還能勉強(qiáng)分辨各類界線的關(guān)系，但在片區(qū)的實地管理中，多重界線交錯導(dǎo)致了如治安、消防、綜治等不同管理條口的工作人員有時難以辨認(rèn)某一事項是否屬于歸口管理的范圍。

（三）各行政層級下界線與治理責(zé)權(quán)問題

治理責(zé)權(quán)的分配落實與利益主體的需求平衡是城市治理中不可回避的話題。在省界、市界、縣區(qū)界關(guān)系層面中，各級行政區(qū)域的交界處存在著同級行政管理單位的管理責(zé)任模糊的問題。當(dāng)物理邊界清晰而管理邊界模糊時，急需明晰的基層治理界線來填補(bǔ)基層社會的“治理空白”。較為突出的例子如南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)西北部與安徽省滁州市接壤，山地、樹林、田園等地形地貌多跨省——自然區(qū)域無規(guī)則地跨越行政區(qū)域，往往致使行政交叉區(qū)域社會事務(wù)的治理責(zé)任分配不清。

在城市內(nèi)部，也常有上下級管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限混淆不清、同級社會管理組織的職責(zé)模糊不清的情況。社區(qū)治理范圍除了對轄區(qū)內(nèi)的居住小區(qū)進(jìn)行管理和服務(wù)，還包括對居住小區(qū)周邊的商業(yè)、辦公、游憩等相關(guān)區(qū)域進(jìn)行管理和服務(wù)。但社區(qū)治理范圍常以生活圈劃定邊界，并不能做到社區(qū)與社區(qū)之間的管理范圍實現(xiàn)無縫對接，這就導(dǎo)致某些城市區(qū)域出現(xiàn)管理空白。再加上在城市建設(shè)中一些新興功能區(qū)的劃定與開發(fā)、相關(guān)地區(qū)管理責(zé)權(quán)的分配存在滯后，導(dǎo)致出現(xiàn)不屬于任何基層管理組織的真空地帶。例如，南京市某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建設(shè)的居住小區(qū)管理范圍對接不清，管理與服務(wù)的責(zé)任沒有分配落實，一度出現(xiàn)無人管理的“真空期”以及“部分區(qū)域無單位管轄”而“部分區(qū)域管轄責(zé)任所屬多個單位”等現(xiàn)象。

在街道與社區(qū)內(nèi)部的微觀治理邊界層面，基層社會治理的組織架構(gòu)尚未完善，社區(qū)工作人員的管理事務(wù)繁雜瑣碎。在社區(qū)治理網(wǎng)格的劃分上，網(wǎng)格劃分過程需要經(jīng)手多個部門，各個管理部門的責(zé)任分配混雜，導(dǎo)致部分區(qū)域的網(wǎng)格化工作推進(jìn)緩慢。截至筆者調(diào)研結(jié)束時，南京市六合區(qū)轄區(qū)內(nèi)有較多社區(qū)的邊界范圍仍然模糊，導(dǎo)致網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)工作進(jìn)展緩慢；而南京市棲霞區(qū)轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)格劃分工作雖已初步完成，但網(wǎng)格化管理指導(dǎo)部門、具體劃分部門、管理執(zhí)行部門多頭分置，出現(xiàn)了責(zé)權(quán)分配模糊的情形。在網(wǎng)格化治理方面，相關(guān)管理組織的結(jié)構(gòu)與具體職位的設(shè)置尚不完善。以南京市鷺島小區(qū)為例，在鷺島小區(qū)建成之初，內(nèi)部物業(yè)管理架構(gòu)因所屬經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與行政管理區(qū)之間的責(zé)權(quán)分配問題而未能及時完善，導(dǎo)致鷺島小區(qū)未被納入任何網(wǎng)格，網(wǎng)格化治理進(jìn)程遲遲未能推進(jìn)。

（四）城市劃界與治理的關(guān)系問題

界線可以標(biāo)定，區(qū)域可以劃分，但高質(zhì)量的治理是無法用空間來隔絕。界線劃定的剛性體現(xiàn)為其穩(wěn)定性與權(quán)威性，彈性則是其靈活性與包容性。善治（Good Governance）既需要對不同管理事務(wù)責(zé)任進(jìn)行剛性的明確分配，也需要形成各個管理部門與組織之間共同服務(wù)的彈性管轄空間[21-24]。社區(qū)治理同樣具有剛性與彈性相結(jié)合的屬性與需求。以基層界線的剛性與彈性平衡來協(xié)調(diào)基層治理的剛性與彈性，是完善構(gòu)建基層治理空間體系的理想方式。

社區(qū)治理范圍邊界的管理劃定并非一成不變，需要在剛性劃界之下保留彈性調(diào)整的空間。在社區(qū)具體工作中，常有基層人員反映社區(qū)治理中的協(xié)調(diào)失效——治理依據(jù)的彈性與剛性出現(xiàn)失調(diào)，且剛性治理依據(jù)中缺少法定內(nèi)容，導(dǎo)致治理部門公信力的下降。這些現(xiàn)象較多地出現(xiàn)在生產(chǎn)建設(shè)用地等在橫跨管理界線時，界線的權(quán)威度與包容度之間存在著較為明顯的沖突問題，即界線的劃定如何能在不影響其作為治理依據(jù)的可靠度的前提下，又能滿足對于協(xié)商共治空間的留白需求。

三、 治理愿景與完善路徑

明確基層治理相關(guān)界線的定義與分類，對于完善基層治理空間、強(qiáng)化基層治理現(xiàn)代化能力尤為關(guān)鍵。完善治理界線體系，將其提升到能夠作為基層社會治理重要依據(jù)和決策參考的水平，能有效避免基層社會落入“先治理，后劃界”的陷阱。相應(yīng)地，城市治理能力現(xiàn)代化水平的提升則可以從城市劃界與基層治理兩個角度來完善：

從城市劃界角度來看，劃定包括省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）四個等級范圍的行政區(qū)劃界線并形成具有法律效力的行政區(qū)劃邊界圖是劃定彈性治理界線的基礎(chǔ)（圖3）。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展邊界、市政管養(yǎng)邊界、商住管理邊界、交通管理邊界等需要多元主體協(xié)商確定的治理界線可以統(tǒng)一納入到土地權(quán)屬界線類別中，以求形成最大限度上統(tǒng)一的體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的治理界線，從而減少各經(jīng)濟(jì)主體之間在開發(fā)、更新、管理等城市建設(shè)活動和治理過程中產(chǎn)生的權(quán)責(zé)沖突矛盾。根據(jù)基層群眾自治制度，以行政區(qū)劃界線與土地權(quán)屬界線作為主要參考依據(jù)，各區(qū)一級政府可對下轄社區(qū)進(jìn)行相關(guān)指導(dǎo)和提出相關(guān)建議，由社區(qū)按照各自實際情況進(jìn)一步細(xì)劃社區(qū)自治范圍界線，并通過與相鄰社區(qū)踏勘確認(rèn)、公示等方式，繪制出共認(rèn)共用的社區(qū)治理邊界圖，作為在推進(jìn)基層治理過程中落實社區(qū)治理工作與治理責(zé)任分配的重要依據(jù)。確定社區(qū)共治和居民自治范圍界線之后，可根據(jù)社區(qū)治理邊界圖劃分開展社區(qū)管理服務(wù)的網(wǎng)格，并在城市社區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)制作標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一的網(wǎng)格管理服務(wù)劃分圖：以百戶為單位，根據(jù)社區(qū)實際情況每單位百戶劃分一個單元網(wǎng)格。制定網(wǎng)格管理服務(wù)劃分圖將便于社區(qū)統(tǒng)一開展治理工作，也有利于營建城市十五分鐘社區(qū)生活圈。網(wǎng)格化治理工作主要依托于信息化與數(shù)字化平臺，隨著城市建設(shè)活動的發(fā)生，網(wǎng)格的管理需具備及時反饋調(diào)整的條件， 這也可以回應(yīng)城市建設(shè)與基層治理難以同步更新的問題。

從基層治理角度來看，研究城市基層區(qū)劃設(shè)置中的劃界與治理問題，其本身即包括了理論與實踐的雙重內(nèi)涵（圖4）。我們既要一分為二地看待基層社會治理在頂層設(shè)計與工作落實兩方面的訴求，也要重視治理界線體系構(gòu)建對于治理工作推進(jìn)的指導(dǎo)作用。在理論層面，持續(xù)完善管治依據(jù)和相關(guān)制度的頂層設(shè)計，持續(xù)健全基層網(wǎng)格化治理的工作機(jī)制，包括從各城市基層單位之間認(rèn)定劃界結(jié)果，到認(rèn)定過程中的反饋與調(diào)整，再到將認(rèn)定結(jié)果空間化制圖并作為基層協(xié)商治理依據(jù)的全流程進(jìn)行設(shè)計，將劃界的結(jié)果和善治的過程統(tǒng)一起來。通過健全網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)化管理運(yùn)行機(jī)制、完善基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行平臺（圖5）、引進(jìn)新技術(shù)應(yīng)用以及提高公共服務(wù)效能等手段完善網(wǎng)格化建設(shè)，且社區(qū)內(nèi)設(shè)界線管理聯(lián)系人，網(wǎng)格設(shè)專屬網(wǎng)格管理員，將管理責(zé)任直接精準(zhǔn)到人。在實踐層面，持續(xù)推進(jìn)基層治理界線工作的落實，持續(xù)開展界線劃定的數(shù)字化與信息化平臺建設(shè)，例如在基礎(chǔ)界線數(shù)據(jù)已經(jīng)較為完備的區(qū)域，相關(guān)地區(qū)可以提前開展各類界線的勘定、確認(rèn)與繪制工作，將所得成果向上下級部門傳遞、與同級單位共享、在社會透明公開。治理界線數(shù)字化與管理信息化是基層治理工作的必然趨勢，將各類基礎(chǔ)信息統(tǒng)一至治理信息平臺，以求為城市智慧化發(fā)展提供數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)和本地化服務(wù)支撐。簡而言之，基層治理的空間完善與能力提升必須兼顧理論體系的構(gòu)建與實踐技術(shù)的運(yùn)用。

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注釋：

①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》[M]，中央文獻(xiàn)出版社，2023年，第162頁。

②中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典（第七版）》 [M]，商務(wù)印書館，2021年，第672頁。

③關(guān)桂峰：《北京城市管理網(wǎng)格化實現(xiàn)16個區(qū)全覆蓋》[N/OL]，2018年12月12日，https：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348093.htm，訪問日期：2023 年 2 月 28 日。

④中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《十八大以來政法綜治部門推進(jìn)平安建設(shè)綜述》[N/OL]， 2014年 11 月 5日，http：//www.scio.gov.cn/m/zhzc/8/4/Document/1386090/

1386090.htm，訪問日期：2023 年 2 月 28 日。

⑤《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 [EB/OL]，2013年11月15日，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/Document/1374228/1374228.htm，訪問日期：2023 年 2 月 28 日。

⑥《行政區(qū)域界線管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第353號）[EB/OL]，2009年3月30日，http：//www.gov.cn/guoqing/2009-03/30/content_2617937.htm，訪問日期：2023 年 2 月28 日。

⑦南京市棲霞區(qū)提出要凝聚行政區(qū)、開發(fā)區(qū)、大學(xué)城的三區(qū)合力，以“三區(qū)融合”優(yōu)勢，在推進(jìn)更有質(zhì)量的投資項目、打造更趨優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。

⑧同⑥。

致謝：本文系南京市民政局委托課題“基層治理與行政區(qū)域界線的調(diào)查分析”的延伸成果，感謝課題合作方南京市行政區(qū)劃地名協(xié)會雍玉國、趙賢根等相關(guān)人士的幫助。

作者簡介：譚姝怡，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。申明銳，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授。唐中意，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯：劉? ? 穎