國有企業(yè)全面預算管理存在的問題及改進研究

李義良

深圳市屬國企已推行全面預算管理超過20年時間，各企業(yè)已形成較為完整的預算編制、預算執(zhí)行、預算跟蹤、預算考核與評價體系，全面預算管理內(nèi)容涵蓋經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算、資本運作計劃等多個方面，全面預算管理在深圳國有資產(chǎn)保值增值過程中發(fā)揮了至關重要的作用。根據(jù)公開資料，截至2022年年底，深圳市屬國企總資產(chǎn)突破5萬億元，比年初增長8.3%；全年實現(xiàn)營業(yè)收入1.1萬億元，同比增長25.7%。盡管全面預算管理在深圳市屬國企已較為成熟，但仍存在不少改進的空間。

隨著我國經(jīng)濟步入高質量發(fā)展階段與國有企業(yè)改革縱深推進，深圳市屬國企需要系統(tǒng)總結在全面預算管理方面存在的不足，采取標本兼治的措施予以改進，通過自我革命的方式，持續(xù)提升企業(yè)綜合競爭力。

國有企業(yè)全面預算管理存在的問題

預算目標制定科學性水平有待提升 合理的預算目標應該是企業(yè)結合自身實際與外部環(huán)境等情況，采取以銷定產(chǎn)原則制定的，但國有企業(yè)由于其定位與性質的特殊性，在制定年度預算目標時受行政干預較大，尤其是在當前穩(wěn)增長壓力驟增的大環(huán)境下，各級政府都成立了經(jīng)濟運行調(diào)度專班加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，很容易出現(xiàn)政府部門不尊重市場規(guī)律、不考慮企業(yè)實際，一味要求國有企業(yè)提高站位，從而憑主觀意愿要求國有企業(yè)“永恒”增長的現(xiàn)象，在這種情況下，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門往往只能被迫傳導壓力，從而導致制定的預算目標與國企實際脫節(jié)，實際難以完成，或倒逼企業(yè)為完成預算目標采取短視的“飲鴆止渴”式的資源錯配行為，導致全面預算管理的功能無法正常發(fā)揮。

預算與企業(yè)戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃銜接程度不足 深圳市國資委要求深圳市屬國企建立戰(zhàn)略規(guī)劃（長期）、五年規(guī)劃、三年滾動計劃、年度預算機制銜接機制，要求企業(yè)在編制年度預算時應以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，緊密圍繞五年規(guī)劃、三年滾動計劃編制年度預算。但部分企業(yè)由于對戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃的認識不足或重視程度不足等原因，從而出現(xiàn)戰(zhàn)略目標更多的停留在喊口號階段的情況，在制定戰(zhàn)略規(guī)劃和中長期計劃時未能充分考慮企業(yè)發(fā)展規(guī)模、資本結構、盈利能力、運營能力等實際，導致在全面預算管理過程中難以有效圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期計劃制定落地舉措；部分企業(yè)在面臨的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生重大變化后未能及時對戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期計劃進行調(diào)整，導致全面預算管理難以與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃等緊密銜接，戰(zhàn)略規(guī)劃與年度預算出現(xiàn)割裂，有的甚至牛頭不對馬嘴。

經(jīng)營預算與投資、薪酬等預算的有機融合有待提升 經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算、資本運作計劃作為深圳市屬國企全面預算管理的四大模塊，各預算模塊不是獨立運行的，其內(nèi)部有天然的邏輯關系，屬于缺一不可、互相影響的有機整體。例如薪酬預算會影響經(jīng)營預算中的成本費用、利潤指標，投資預算與資本運作計劃需與經(jīng)營預算中的融資計劃統(tǒng)籌考慮等。但由于經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算、資本運作計劃往往由企業(yè)財務管理部門、投資發(fā)展部門、人力資源管理部門、董事會秘書處等不同部門負責編制，很大程度上依賴于各部門負責預算編制工作的具體負責人的專業(yè)判斷和工作經(jīng)驗，很容易出現(xiàn)部門間缺少溝通、溝通不暢等問題，從而可能導致經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算、資本運作計劃互相割裂。

預算考核與評價體系需進一步完善 盡管深圳市屬國企均建立了預算考核與評價體系，但仍存在不少有待完善之處。首先，普遍存在預算考核與經(jīng)營業(yè)績考核“兩張皮”現(xiàn)象。很多企業(yè)選擇在年度預算目標基礎上再次加碼形成各預算單位的經(jīng)營業(yè)績考核目標，從企業(yè)管理的角度貌似更加合理，其實存在很多問題，導致預算牽頭部門與各預算單位在確定預算目標時就像玩“貓捉老鼠”游戲，增加很多額外的溝通成本與管理成本，甚至可能導致預算單位不重視預算編制的問題。其次，預算考核指標設置也存在不合理問題。例如有些企業(yè)片面強調(diào)盈利能力、非薪酬付現(xiàn)費用指標，對營業(yè)成本預算指標管控力度不足，未按照因企制宜原則加強對資產(chǎn)運營能力指標、償債能力指標等維度的考核，導致預算考核與評價無法真實反映企業(yè)全面預算管理所取得的成效與存在的問題。最后，部分企業(yè)對超預算或預算外項目考核評價機制不完善。比如對超預算的費用支出或預算外支出項目缺乏懲戒，很容易在企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)管理漏洞。同時，由于對預算管理考核與評價一般只影響被考核單位經(jīng)營班子的績效獎金，考核方式較為簡單，存在一定的片面性和局限性，預算考核評價機制作用被進一步弱化。

預算管理信息化水平不高 目前，深圳市屬國企普遍依賴國資委統(tǒng)一開發(fā)的預算管理系統(tǒng)進行預算編制、預算執(zhí)行分析，該系統(tǒng)為便于國資監(jiān)管而開發(fā)，難以有效兼顧不同行業(yè)、不同企業(yè)在預算管理方面的個性化管理需求，預算管理系統(tǒng)不能從財務快報系統(tǒng)自動取數(shù)輔助企業(yè)進行預算執(zhí)行跟蹤，企業(yè)在此基礎上進行二次開發(fā)或與企業(yè)相關業(yè)務系統(tǒng)直連的限制和障礙較多，且部分指標未隨著企業(yè)會計準則的變化進行及時調(diào)整，在預算編制過程中企業(yè)在該系統(tǒng)中需要手工填報的內(nèi)容較多，亟須提升全面預算管理信息化、智能化水平。

國有企業(yè)全面預算管理改進的措施

提升預算目標制定的科學水平 首先，國有企業(yè)內(nèi)部應正確認識全面預算管理具備的資源配置作用，立足企業(yè)自身實際，圍繞企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期計劃合理制定年度預算目標，并將目標合理分解到各預算單位，有效發(fā)揮其計劃、溝通、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督、考核、評價功能，促進年度預算目標層層落實。其次，國有企業(yè)還應主動提升向上溝通能力，通過主動報送經(jīng)營分析報告、行業(yè)發(fā)展報告、重大項目專項研究報告等方式讓監(jiān)管部門、市政府更加全面地了解企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、當前發(fā)展情況、行業(yè)規(guī)律，有效促進政府部門降低對企業(yè)預算目標制定的行政干預，更加尊重市場規(guī)律，支持企業(yè)科學合理地制定發(fā)展目標，為國企強化全面預算管理營造良好的監(jiān)管環(huán)境。

提升企業(yè)戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃的科學性 首先，監(jiān)管部門應該強化國有企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃目標、中長期發(fā)展規(guī)劃達成考核，引導國有企業(yè)正確認識和重視戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃制定，避免企業(yè)制定的戰(zhàn)略規(guī)劃成為華而不實的口號。其次，國有企業(yè)應充分認識自身發(fā)展情況，通過調(diào)研等方式深入了解主營業(yè)務行業(yè)發(fā)展、市場競爭、目前在行業(yè)中的地位等相關情況，科學制定戰(zhàn)略規(guī)劃和未來3-5年發(fā)展規(guī)劃。再者，國有企業(yè)應在企業(yè)內(nèi)部強化對戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃宣貫，讓戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃深入人心。最后，國有企業(yè)應緊密圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃合理編制年度全面預算，合理制訂未來三年滾動經(jīng)營計劃，確保規(guī)劃、三年滾動經(jīng)營計劃、年度預算邏輯一致，緊密銜接。第五，當企業(yè)面臨的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生重大變化時，應依法依規(guī)及時對戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期發(fā)展規(guī)劃進行調(diào)整，確保規(guī)劃引領作用有效發(fā)揮。

強化經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算等模塊有機融合 首先，國資監(jiān)管部門負責企業(yè)經(jīng)營預算、投資預算、薪酬預算、資本運作計劃審核的處室應強化內(nèi)部協(xié)同，進一步明確權責分工，同步下達各模塊年度預算目標與審核意見，避免出現(xiàn)時間錯位。同時，還應強化不同預算模塊間關聯(lián)指標邏輯合理性審查，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)年度預算中存在的問題。其次，國有企業(yè)應進一步完善全面預算管理體系，明確各層級預算單位之間的權責利邊界，制定預算編制、預算審核、預算執(zhí)行分析、預算考核全過程的操作指引，提升各環(huán)節(jié)工作標準化水平。最后，國有企業(yè)應加強預算管理專業(yè)培訓，采取持證上崗等措施，提升各模塊預算編制、預算審核等相關崗位人員專業(yè)勝任能力。

完善預算考核與評價體系 首先，國資監(jiān)管部門應統(tǒng)一相關財務指標預算考核與經(jīng)營業(yè)績考核標準，摒棄之前在預算值基礎上再次加碼的做法，避免出現(xiàn)“兩張皮”問題，引導企業(yè)更加重視年度預算管理工作，降低預算審核溝通成本與管理成本。同時，國資監(jiān)管部門應加強對企業(yè)業(yè)務與行業(yè)等情況的了解，提高預算審核科學性，引導企業(yè)科學編制年度預算，及時兌現(xiàn)預算執(zhí)行結果考核獎懲。其次，國有企業(yè)應貫徹重要性原則，因企制宜、多維度設置預算考核指標與指標權重，采取目標成本法、作業(yè)成本法等手段加強對企業(yè)營業(yè)成本預算等重點領域管控。最后，國有企業(yè)應完善預算考核與評價內(nèi)部控制制度建設，重點加強對超預算、預算外項目管控，深化預算考核與評價結果運用，落實制度獎勵與懲戒要求，真正發(fā)揮全面預算管理優(yōu)化資源配置作用。

提高預算管理信息化、智能化水平 首先，國資監(jiān)管部門應及時制定企業(yè)財務管理數(shù)字化轉型指導意見，推動與引導國有企業(yè)強化財務管理數(shù)字化轉型頂層設計。同時，還應緊跟會計準則制度的變化，動態(tài)完善統(tǒng)一的預算管理系統(tǒng)，推動預算管理系統(tǒng)與財務快報等相關系統(tǒng)互聯(lián)互通；在風險可控情況下向國有企業(yè)開放系統(tǒng)端口，允許企業(yè)根據(jù)管理需要進行二次開發(fā)。其次，國有企業(yè)應積極擁抱數(shù)字技術帶來的行業(yè)變革，積極開展企業(yè)層面數(shù)字化轉型，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術推動管理變革，通過統(tǒng)一底層架構、流程體系、數(shù)據(jù)規(guī)范，橫向推動財務管理相關信息系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通，縱向貫通各級子企業(yè)，推進系統(tǒng)高度集成，避免數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)全集團“一張網(wǎng)、一個庫、一朵云”，提高預算編制、預算審核、預算執(zhí)行分析等環(huán)節(jié)信息化與智能化水平。

綜上所述，深圳市屬國企在全面預算管理方面還存在一些共性問題，需要國資監(jiān)管部門、國有企業(yè)同向發(fā)力，通過完善預算管理體制與機制，提升預算管理標準化水平，借助數(shù)字技術提高預算管理信息化與智能化水平，充分發(fā)揮全面預算管理優(yōu)化資源配置功能，助力國有企業(yè)在深化改革進程中實現(xiàn)高質量發(fā)展。

作者單位：深圳港集團有限公司