《民法典》實(shí)施對(duì)“放管服”改革的意義研究

莫镕榕

摘?要：放管服”改革政策極大程度上調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的積極性，推動(dòng)了我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的良性發(fā)展?！睹穹ǖ洹返念C布和實(shí)施也推進(jìn)了我國(guó)法治化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。結(jié)合“放管服”改革強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政放權(quán)的背景，基于《民法典》第502條第2款的規(guī)定，著眼于《民法典》合同行為中須經(jīng)批準(zhǔn)的合同效力形態(tài)之認(rèn)定，分析合同無(wú)效與合同未生效產(chǎn)生的不同法律后果，進(jìn)而論證合同未生效制度設(shè)計(jì)對(duì)于私法自治與行政管制的衡平作用。以小見(jiàn)大，搭建起《民法典》實(shí)施與“放管服”改革之深入二者的理論聯(lián)系，并總結(jié)《民法典》對(duì)“放管服”改革推進(jìn)的積極意義。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革；簡(jiǎn)政放權(quán)；需經(jīng)批準(zhǔn)合同；合同未生效

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.063

1?須經(jīng)批準(zhǔn)生效合同的效力概述

民事法律行為的生效要件包括實(shí)質(zhì)要件與形式要件。絕大多數(shù)情況下，只要民事法律行為具備：行為人有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實(shí)、內(nèi)容合法這三項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要件就可以生效；但就某些特殊行為而言，民事法律行為生效須具備特殊形式要件。對(duì)于這類行為，批準(zhǔn)、登記等行政程序是它們的生效要件。在此之前，該民事法律行為已經(jīng)成立，只是需要辦理了批準(zhǔn)、登記手續(xù)后，才能生效。

而在民事法律行為中，屬合同行為最為典型，故以合同行為論述之。須批準(zhǔn)生效的合同存在兩種可能情形，其一是合同先成立，須批準(zhǔn)的合同經(jīng)審批通過(guò)后生效；其二是合同成立，但須經(jīng)批準(zhǔn)的合同未被批準(zhǔn)，則不能生效。未經(jīng)批準(zhǔn)合同的效力形態(tài)認(rèn)定是長(zhǎng)期困擾我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界的問(wèn)題，要厘清這一問(wèn)題，首先需要對(duì)“合同無(wú)效”與“合同不生效”兩個(gè)概念作出區(qū)分。溯源其基本邏輯體系，民事法律行為的成立與生效是兩個(gè)概念，只有區(qū)分成立與生效，才能進(jìn)一步區(qū)分民事法律行為的不成立、被撤銷與無(wú)效等效力狀態(tài)。且民事法律行為不成立與無(wú)效民事法律行為的法律后果不同，民事法律行為不成立，所產(chǎn)生的唯一可能后果是民事責(zé)任，而不產(chǎn)生其他的法律責(zé)任；但無(wú)效的行為因其在性質(zhì)上根本違反了國(guó)家意志，所以一方面產(chǎn)生諸如締約過(guò)失責(zé)任、不當(dāng)?shù)美颠€責(zé)任等民事責(zé)任，另一方面可能引發(fā)行政處罰責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

2?“放管服”改革內(nèi)容概述

“放管服”改革指的是：簡(jiǎn)政放權(quán)、降低準(zhǔn)入門檻、加強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)。這項(xiàng)改革措施核心在于將權(quán)力下放給人民，給市場(chǎng)更多的自主發(fā)展空間。此項(xiàng)措施在一定程度上削減了政府對(duì)市場(chǎng)的干涉，將政府轉(zhuǎn)變成為監(jiān)管和服務(wù)的角色，從而提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活性。

簡(jiǎn)政放權(quán)主要是以深化審批制度的改革為重點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批程序上進(jìn)行削減，降低市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，給予個(gè)體更多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。簡(jiǎn)政放權(quán)作為經(jīng)濟(jì)制度改革的第一個(gè)突破口，需要政府從自身出發(fā)，積極轉(zhuǎn)變職能，敢于進(jìn)行自我變革，將更多的權(quán)利歸還市場(chǎng)?！胺艡?quán)”的具體措施主要包括減少對(duì)投資項(xiàng)目的審批、減少資質(zhì)資格許可、減少行政事業(yè)性收費(fèi)和改革工商登記制度。政府部門應(yīng)最大限度地減小審批和備案的范圍，加強(qiáng)企業(yè)和個(gè)體工商戶的自主權(quán)，避免因?yàn)檫^(guò)于繁瑣的程序?qū)е率袌?chǎng)交易的僵化，影響市場(chǎng)交易的積極性。而放權(quán)也不是肆意放任市場(chǎng)的無(wú)序發(fā)展，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序尚不規(guī)范的情況下，還需要一定公權(quán)力的介入，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)交易的監(jiān)管，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的良性發(fā)展。在這一過(guò)程中，政府不僅要將權(quán)力下放給市場(chǎng)，還需為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相關(guān)的保障，通過(guò)相關(guān)服務(wù)政策，利用市場(chǎng)機(jī)制，提供更加多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。“放管服”改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能的主要抓手。抓“放管服”改革要始終圍繞市場(chǎng)主體需求，進(jìn)一步加大向市場(chǎng)放權(quán)、向下放權(quán)的力度；抓“放管服”改革的關(guān)鍵在于強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步加快建立健全優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法規(guī)政策，完善市場(chǎng)主體全生命周期的監(jiān)管機(jī)制；“放管服”改革歸根結(jié)底是堅(jiān)持市場(chǎng)取向的改革。

從本質(zhì)上來(lái)看，“放管服”改革制度體現(xiàn)了以人民為中心的基本理念，其強(qiáng)調(diào)了應(yīng)多從人民和企業(yè)的角度考慮，而不是從政府本身出發(fā)，應(yīng)以提高人民群眾的獲得感和幸福感為目標(biāo)，依照高質(zhì)量發(fā)展的要求去部署和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

3?《民法典》實(shí)施對(duì)放管服改革的意義

3.1?《民法典》實(shí)施與“放管服”改革之聯(lián)系

“放管服”改革政策作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，自提出以來(lái)，順應(yīng)了我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，推動(dòng)了政府職能由以審批為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管和服務(wù)為主。“放管服”的改革政策在一定程度上調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的積極性，推動(dòng)了我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的良性發(fā)展。在這樣一種經(jīng)濟(jì)制度的變革中，也存在著許多諸如市場(chǎng)資源配置不合理、地方政策落實(shí)不到位、相關(guān)配套措施不完善等問(wèn)題，在“放管服”改革進(jìn)程中的這些挑戰(zhàn)，是當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而《民法典》的頒布和實(shí)施對(duì)解決當(dāng)下經(jīng)濟(jì)制度改革的矛盾和困難起到了至關(guān)重要的作用。

《民法典》充分尊重意思自治，向來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)民事主體意思自主性的保護(hù)：民事主體有權(quán)利決定民事關(guān)系的內(nèi)容、權(quán)利和義務(wù)，并且可以對(duì)其進(jìn)行變更或者終止；特別是在合同中，當(dāng)事人雙方有約定的，一般優(yōu)先當(dāng)事人的意思自治，這一項(xiàng)理念也為參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體提供了相關(guān)的保障，原則上也是為了維護(hù)個(gè)體交易的正常進(jìn)行，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理有序的發(fā)展。這與“放管服”改革中強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力下放給人民，歸還于市場(chǎng)，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行調(diào)控，擴(kuò)大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性的理念是相契合的。

《民法典》的實(shí)施，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建了一套系統(tǒng)完備的交易規(guī)則，一定程度上有利于市場(chǎng)交易的安全?！胺殴芊备母镌趶?qiáng)調(diào)權(quán)力下放的前提下，也表明了對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的必要性，《民法典》為其構(gòu)建的規(guī)則體系很好地保障了政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管職能的發(fā)揮，它通過(guò)公序良俗原則要求市場(chǎng)主體遵循基本的道德倫理與公共秩序，其物權(quán)篇之中對(duì)物歸屬和利用關(guān)系的規(guī)范，在一定程度上為市場(chǎng)交易提供了有序的規(guī)則體系，為公權(quán)力的介入提供了法律依據(jù)。進(jìn)一步地，《民法典》明確了公權(quán)力的職能和其對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化完善的義務(wù)和責(zé)任。

此外，《民法典》確立了市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的地位，這使得人民有權(quán)利以獨(dú)立的人格參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，有了平等競(jìng)爭(zhēng)的地位，市場(chǎng)主體可以根據(jù)自己的意思表示自由進(jìn)行交易和競(jìng)爭(zhēng)，任何組織和個(gè)人不得對(duì)其權(quán)利進(jìn)行干涉?！胺殴芊备母锏哪康囊苍谟诰?jiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入程序，刺激市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，達(dá)到此目的的前提是讓人民和市場(chǎng)主體有足夠的自主權(quán)利，《民法典》在一定程度上為市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)和意思自治創(chuàng)設(shè)了基本的法律前提。

3.2?《民法典》經(jīng)批準(zhǔn)生效合同效力相關(guān)規(guī)定對(duì)“放管服”改革之意義

未經(jīng)批準(zhǔn)合同的效力難題的破題之義在于探尋私法自治與行政管制的衡平之道。依據(jù)《民法典》502條第2款的有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)的合同被認(rèn)定為合同未生效，而不是合同無(wú)效，個(gè)中法理在第一部分已有論述，在此不贅述。但是經(jīng)批準(zhǔn)生效的合同仍然與行政法規(guī)體系聯(lián)系密切。影響合同生效的行政審批類型應(yīng)當(dāng)根據(jù)目的解釋，將范圍限縮至行政許可審批，從而將行政內(nèi)部管理事項(xiàng)的非行政許可審批排除在外。此外，《民法典》也確定了當(dāng)事人不履行報(bào)批義務(wù)與合同未獲批準(zhǔn)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)被區(qū)別對(duì)待的這一原則。

隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府高效運(yùn)行有了更高的期待，這對(duì)政府高內(nèi)部管理和保障效能提出了更高的要求。深化機(jī)關(guān)事務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，政府職能正在發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)大幅削減，非行政許可審批徹底終結(jié)；事中事后監(jiān)管不斷加強(qiáng)，“雙隨機(jī)、一公開”成為日常監(jiān)管的基本方式。固然，市場(chǎng)活動(dòng)中需要審批的事項(xiàng)已經(jīng)大幅減少，但在土地、能源等領(lǐng)域仍然存在行政審批的影子，行政審批如何遁入合同效力體系這一問(wèn)題，融入了對(duì)行政管制與私法自治加之平衡的判斷。如果說(shuō)在合同效力形態(tài)的問(wèn)題研究中，合同無(wú)效意味著行政主體對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的強(qiáng)管制，那么合同未生效可以視為私法自治與行政管制的平衡態(tài)勢(shì)。

具體而言，行政審批如何影響合同效力是困擾理論界與實(shí)務(wù)屆的問(wèn)題。雖然法律、行政法規(guī)規(guī)定了合同的行政上審批手續(xù)，但并非所有的行政審批手續(xù)均能影響合同的生效，這一引致性規(guī)范范圍的不確定性，使得司法實(shí)踐中多有分歧產(chǎn)生；未經(jīng)批準(zhǔn)合同的效力瑕疵狀態(tài)、影響合同生效的行政審批范圍、未履行報(bào)批義務(wù)或者合同未獲批準(zhǔn)的法律責(zé)任等問(wèn)題還期待深入研究。

合同未生效的法律效果與私法自治和行政管制之間的衡平的中庸之道存在緊密聯(lián)系。合同未生效不僅僅是可以實(shí)現(xiàn)行政管制的目的，其巧妙之處更在于為合同未生效留下了余地，使得合同未生效并不具有如同合同無(wú)效一般的嚴(yán)厲性；未經(jīng)審批合同的效力實(shí)際上處于一種暫時(shí)的浮動(dòng)狀態(tài)，這從立法目的上看實(shí)際上是公法性規(guī)制與私法效力相互妥協(xié)下雙方的一種讓步。

毋庸置疑的是，私法自治與行政管制之間的平衡是司法實(shí)踐和法學(xué)研究中常青的話題，這也攸關(guān)“放管服”改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的落實(shí)與深入。《民法典》區(qū)分私權(quán)利和公權(quán)力的界限，一方面給予私權(quán)利關(guān)系足夠的自主性，另一方面在必要條件下允許公權(quán)力對(duì)私權(quán)利法律關(guān)系進(jìn)行介入，在一定程度上保護(hù)了私權(quán)利，同時(shí)也明確了公權(quán)力所涉及的范圍，使不同市場(chǎng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)到平衡的狀態(tài)。《民法典》第502條第2款則確立的未生效合同制度是私法自治與行政管制中和的典型例證。亦即，行政審批與合同無(wú)效不具有關(guān)聯(lián)性，未經(jīng)批準(zhǔn)的合同不發(fā)生合同無(wú)效的法律后果；行政審批影響合同生效的范圍可以通過(guò)規(guī)范依據(jù)與行政審批類型來(lái)確定。此外，《民法典》還明確了報(bào)批義務(wù)獨(dú)立生效的原則，區(qū)分了不履行報(bào)批義務(wù)以及合同未獲批準(zhǔn)需要承擔(dān)的不同的法律責(zé)任。合同未生效并不直接產(chǎn)生合同解除權(quán)，解除權(quán)產(chǎn)生的節(jié)點(diǎn)是：法院判決強(qiáng)制執(zhí)行報(bào)批義務(wù)而行為人仍不履行或合同未獲批準(zhǔn)時(shí)，相對(duì)人此時(shí)有權(quán)解除合同。這是一項(xiàng)科學(xué)的、順應(yīng)時(shí)勢(shì)的規(guī)定。

4?結(jié)語(yǔ)

“放管服”改革是我國(guó)于2015年全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上提出的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革制度。《民法典》于2021年頒布，從時(shí)間上來(lái)看，《民法典》可以作為一項(xiàng)法律工具，助力改革的深入。本文基于《民法典》第502條第2款的規(guī)定，著眼于典型民事法律行為合同行為項(xiàng)下，須經(jīng)批準(zhǔn)生效的合同的效力形態(tài)的認(rèn)定；對(duì)合同未生效與合同無(wú)效的法律效果進(jìn)行了區(qū)分，論述了合同未生效相關(guān)制度規(guī)定的優(yōu)越性恰在于其對(duì)私法自治與行政管制進(jìn)行了巧妙的平衡；這與“放管服”改革強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政放權(quán)，政府減少行政審批的要求是相契合的。喜聞樂(lè)見(jiàn)的是，隨著《民法典》的頒布和實(shí)施，其對(duì)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，以及對(duì)構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)完備的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的作用和意義將會(huì)愈發(fā)的明顯且深刻。

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