地方保護(hù)、市場分割與統(tǒng)一大市場建設(shè)問題探析

石振宇

摘?要：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場不僅能進(jìn)一步改進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，同時也是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然選擇，對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有重要意義。改革開放以后，由于地方保護(hù)主義愈演愈烈，我國形成了條塊封鎖的市場分割狀況，嚴(yán)重影響了市場資源的優(yōu)化配置，削弱了商品和要素在全國范圍內(nèi)的流動性，成為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的絆腳石。地方保護(hù)的形成有著深刻的體制根源、利益因素和實(shí)現(xiàn)條件。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，具有充分的重要性和必要性，必須妥善處理好中央與地方、政府與市場、統(tǒng)一性與區(qū)域性這三組關(guān)系，將地方保護(hù)與市場分割模式進(jìn)行突破，使商品資源能在更多的區(qū)域進(jìn)行流動，以此來刺激經(jīng)濟(jì)的增長。

關(guān)鍵詞：地方保護(hù)；市場分割；行政性分權(quán)；全國統(tǒng)一大市場

中圖分類號：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.17.006

2022年4月10日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，充分說明了我國的統(tǒng)一大市場建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。統(tǒng)一大市場主要是指，在全國建立一個規(guī)則制度、市場設(shè)施、資源市場、服務(wù)水平的統(tǒng)一大市場，在市場監(jiān)督與管理過程中要實(shí)行統(tǒng)一性，預(yù)防不規(guī)范的市場競爭模式來阻礙大市場的統(tǒng)一建設(shè)。具體而言，要實(shí)現(xiàn)以下幾個方面的統(tǒng)一，即制度規(guī)則、流通體系、要素配置、商品和服務(wù)市場、市場監(jiān)管。

改革開放以后，我國實(shí)現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變，在這一過程當(dāng)中，由于地理?xiàng)l件和地方保護(hù)，導(dǎo)致了市場分割。市場分割是地方保護(hù)最主要的表現(xiàn)形式，也是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的最大障礙之一。地方保護(hù)是指地方政府追求地方利益最大化的一種思想意識和行為方式，為了使地方利益能夠持續(xù)穩(wěn)定下去，惡意去損害其他地方利益，同時只追求當(dāng)下的利益，并未將長遠(yuǎn)的利益考慮在內(nèi)。地方保護(hù)最突出的一種表現(xiàn)方式為對市場進(jìn)行分割，從而形成了地方性的市場分割。市場分割是一種因自然條件、運(yùn)輸能力以及政策制度等引起的商品要素資源無法在區(qū)域間行業(yè)間自由流通的現(xiàn)象。

近年來，我國的市場分割現(xiàn)狀已經(jīng)有了很大改善，但這主要是由于基礎(chǔ)設(shè)施和科技進(jìn)步等引發(fā)的交通運(yùn)輸成本降低，如果去除運(yùn)輸成本變化，近年來各地區(qū)地方保護(hù)程度實(shí)際上呈上升趨勢，整體上我國的市場分割仍處于較強(qiáng)狀態(tài)。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，必須妥善處理好政府和市場的關(guān)系，避免政府過度干預(yù)市場機(jī)制的運(yùn)行，打破地方保護(hù)，實(shí)現(xiàn)有效政府和有為市場相結(jié)合。

1?地方保護(hù)和市場分割的多層原因

市場分割是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中產(chǎn)生的，以財政包干、大量國有企業(yè)事實(shí)上的地方所有制為基本特征的行政性分權(quán)是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層體制原因。此外，地方政府及其官員執(zhí)行地方保護(hù)政策時存在利益驅(qū)動，地方政府職能和權(quán)力的擴(kuò)大，都是地方保護(hù)形成的重要因素。

1.1?發(fā)源和基礎(chǔ)：行政性分權(quán)及其后果

我國在改革開放前實(shí)行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其基本特征是地方財政統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)的一切經(jīng)濟(jì)活動都由政府決定。這一體制把地方管得過緊，抹殺了地方利益和企業(yè)利益。為此，從1978年開始的改革開放，就把以向地方政府放權(quán)讓利為核心的行政性分權(quán)作為改革的重要突破口。

我國的地方保護(hù)就是在行政性分權(quán)過程中逐漸產(chǎn)生的，可將其劃分成以下三個階段：

第一階段，1978年我國正式進(jìn)入改革開放階段，給地方政府下放了多項(xiàng)自主權(quán)。這一改革是從財政體制入手的。這一階段使地方政府獲得了更多的自主決定權(quán)，間接使地方政府的積極性得到了提高，并積極去尋求探索經(jīng)濟(jì)增長的方法，隨后將目光集中在回報周期短、利潤比較高的加工業(yè)，出現(xiàn)了原料供不應(yīng)求的問題。各地為保生產(chǎn)，開展了原料、原材料的爭奪戰(zhàn)，地方保護(hù)由此成為一個重要的社會問題。

第二階段，在1980—1990年中期，中央又賦予地方更多的權(quán)力，此時地方政府擁有了多項(xiàng)權(quán)力，比如外匯使用權(quán)、稅務(wù)減免權(quán)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)權(quán)、調(diào)控工資決策權(quán)。并且，中央為地方引進(jìn)更多的企業(yè)，來促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著我國進(jìn)入全面開放階段后，地方經(jīng)濟(jì)獲得了更好的發(fā)展機(jī)會，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距也變得越來越大。此時，地方依然存在對原材料爭奪的情形，同時還出現(xiàn)了封鎖市場、爭奪市場的地方保護(hù)。同時，財政包干制增加了地方財力，中央財力急劇下降，中央宏觀調(diào)控的能力下降。

第三階段，從1994年開始截止現(xiàn)在，中央雖然不斷下放更多的權(quán)力給地方政府，但是中央對地方政府的管理同時也變得更加嚴(yán)格，比如推行分稅制度，以此來實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。至此中央與地方政府間的關(guān)系得到了進(jìn)一步的調(diào)整，使得地方保護(hù)的現(xiàn)象有所削弱。不過，依然存在封鎖市場，以及保護(hù)銷售等現(xiàn)象。因市場規(guī)范的力度在不斷提高，這也使得地方保護(hù)的手段變得越來越潛匿。

這種以行政性分權(quán)為核心所形成的體制，存在嚴(yán)重的缺陷，直接導(dǎo)致了地方保護(hù)和市場分割。地方保護(hù)就是由于向地方下放自主權(quán)，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性引起的。當(dāng)?shù)胤秸@得了更多權(quán)力之后，此時自身也逐漸成為利益的主體，由于缺乏相應(yīng)的約束，并且為了能快速提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，不同區(qū)域的地方政府開始了激烈的競爭，尤其是對資源的爭奪上，一些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時行為短期化，就產(chǎn)生了地方保護(hù)。

1.2?利益驅(qū)動：地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

地方政府為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化了地方市場分割行為。市場經(jīng)濟(jì)條件下，各地方政府以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和福利為根本目標(biāo)，為了完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，必須提高本地企業(yè)的市場競爭力，占領(lǐng)足夠的市場空間，這就促使地方政府加大對當(dāng)?shù)厥袌龅谋Ｗo(hù)力度，盡量禁止其他地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)品流入本地市場，最終必然導(dǎo)致地方政府強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)本地市場。

政績考核也是地方保護(hù)形成的激勵性因素，長期以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要的指標(biāo)之一?，F(xiàn)行的干部考核制度特別是對地方干部政績的評價與考核，過分強(qiáng)調(diào)與所轄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就進(jìn)行直接掛鉤，并且這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度多少等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化和比較。地方干部對地方市場加強(qiáng)保護(hù)之后，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也得到了提升，提高了就業(yè)率與財政收入，政績指標(biāo)也超前完成，隨后獲得了升遷的機(jī)會。這樣，地方保護(hù)也就成了地方干部追逐個人利益、實(shí)現(xiàn)政績的捷徑。

1.3?實(shí)現(xiàn)條件：地方政府職權(quán)擴(kuò)大

1994年分稅制改革后，雖然克服了一些過去財政包干體制的弊端，但地方的投融資權(quán)和企業(yè)管轄權(quán)實(shí)際上都擴(kuò)大了。中央與地方的縱向分權(quán)改革沒有向地方與企業(yè)、市場的橫向分權(quán)滲透，使地方政府獲得了更多的自主決定權(quán)，不過，地方政府并沒有根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，去優(yōu)化自身的職能，從而造成地方政府不斷對市場進(jìn)行干預(yù)，政府自身責(zé)權(quán)未進(jìn)行明確，而且相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制沒有完善，這為地方政府實(shí)施地方保護(hù)提供了條件。

地方政府掌握較多的社會資源和行政權(quán)力，可以直接干預(yù)市場，甚至直接辦企業(yè)，又對市場規(guī)范不力，如對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行掛牌保護(hù)，對商品重復(fù)檢查、重復(fù)執(zhí)法等，使企業(yè)難以成為獨(dú)立的市場主體。這種政企不分的情況，也強(qiáng)化了地方政府的利益主體身份，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策。地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政命令企業(yè)上項(xiàng)目，或進(jìn)行資產(chǎn)兼并重組，這樣的決策如果不符合市場需求，往往導(dǎo)致失敗。由于地方政府與企業(yè)聯(lián)系緊密，地方政府為了幫助本地國企發(fā)展，除了制定優(yōu)惠政策外，還會憑借行政權(quán)力，設(shè)置進(jìn)入壁壘，為本地國企減少競爭對手。

1.4?外在壓力：財政拮據(jù)和地方競爭

分稅制的推行，使中央與地方間的財政關(guān)系實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，隨著中央財力不斷地提高，間接使中央與地方在財政分配上顯得更透明化。分稅制的實(shí)施從另一個角度而言，弱化了地方保護(hù)，不過，地方政府的財政收入與支出失去了平衡。我國地方政府機(jī)構(gòu)龐大、人員過多，加上地方財政自給能力降低，使得財政成為“吃飯財政”。為了能有效緩解財政壓力，地方政府不僅要尋找新的途徑來提高經(jīng)濟(jì)效益，還要做好已有財源的保護(hù)工作，不惜與中央政策相抵觸，這是導(dǎo)致地方市場分割的重要動因。同時，地方政府之間為發(fā)展經(jīng)濟(jì)展開激烈競爭，地方政府只能通過封鎖市場來維護(hù)本轄區(qū)內(nèi)的利益。

2?建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的必要意義

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，打破地方保護(hù)和市場分割，提高國內(nèi)市場一體化程度，挖掘我國超大規(guī)模市場潛力，能夠?yàn)闃?gòu)建新發(fā)展格局提供雄厚的基礎(chǔ)支撐，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長起到極其重要的作用。

2.1?推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，統(tǒng)一要素和資源市場，是打破地方分割、優(yōu)化資源配置、發(fā)揮大國優(yōu)勢的關(guān)鍵舉措。要素供給于市場體系的改進(jìn)，對資源的合理利用起到了調(diào)節(jié)作用，使得市場競爭變得更加公平化，企業(yè)也能在優(yōu)質(zhì)的環(huán)境下發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一發(fā)展的大好局面。通過對國內(nèi)市場潛力的刺激，使更多的企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)自主經(jīng)營，處在一個公平競爭的市場環(huán)境當(dāng)中，以及提高資源的利用率，有利于在市場競爭中全面優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)供給體系的韌性，形成更高效率和更高質(zhì)量的投入產(chǎn)出關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，以此來提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與速度。

2.2?完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容

公平競爭、統(tǒng)一管理的現(xiàn)代市場體系，屬于市場進(jìn)行資源合理配置的前提條件?？焖偻七M(jìn)公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，可以將我國市場優(yōu)勢充分地發(fā)揮出來，也能夠?yàn)榻ㄔO(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)。

我國市場體系建設(shè)的總體水平還不高，沒有全國統(tǒng)一大市場，就難以破除我國現(xiàn)階段所實(shí)行的市場管理機(jī)制、設(shè)施聯(lián)通、資源配置的弊端，無法更好地去規(guī)范市場競爭環(huán)境。唯有快速建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象，才能在統(tǒng)一規(guī)則下激發(fā)市場主體活力，發(fā)揮市場和價值規(guī)律的作用，建設(shè)一個高質(zhì)量的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。

2.3?構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，同時也是建設(shè)新發(fā)展格局的前提條件。黨中央根據(jù)我國基本國情，提出建設(shè)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，前提條件就是要構(gòu)建一個全國性與統(tǒng)一性的大市場，不規(guī)范的市場管理機(jī)制，只會使我國大市場的優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來。

構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)行高水平對外開放，必須不斷增強(qiáng)我國的市場優(yōu)勢，吸引全球優(yōu)質(zhì)要素和市場資源匯聚，使國內(nèi)市場與國際市場更好聯(lián)通，并以國際循環(huán)提升國內(nèi)大循環(huán)效率和水平，對我國生產(chǎn)要素與資源分配能力有一定的提升作用，使我國擁有參與國際競爭合作的資本，提高我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力。從此意義上說，破除阻礙國內(nèi)大循環(huán)的各種體制機(jī)制障礙，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，不僅是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇，也是進(jìn)一步夯實(shí)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。

3?建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的基本原則

“當(dāng)今世界，最稀缺的資源是市場。市場資源是我國的巨大優(yōu)勢，必須充分利用和發(fā)揮這個優(yōu)勢，不斷鞏固和增強(qiáng)這個優(yōu)勢。”要將我國市場優(yōu)勢的作用充分地發(fā)揮出來，使其不斷地發(fā)展與壯大，建設(shè)強(qiáng)大的國內(nèi)市場，必須要構(gòu)建一個公平競爭的市場環(huán)境、規(guī)范管理、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，同時也要妥善處理好以下三組關(guān)系。

3.1?處理好中央與地方政府的關(guān)系

地方保護(hù)是中央與地方關(guān)系失衡的表現(xiàn)。中央向地方放權(quán)讓利后，地方政府并沒有將相應(yīng)的權(quán)利提供給企業(yè)與市場，民眾也未獲得相應(yīng)的權(quán)利。中央與地方的關(guān)系缺乏法制的有力保障，地方政府行為缺乏法制的有效監(jiān)督制約。所以，只有協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，調(diào)動中央與地方兩方面的積極性，維護(hù)好中央與地方政府間利益的平衡，才能有效制止地方保護(hù)，提高建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的速度。

要采用合理的方式來處理中央政府和地方政府之間的關(guān)系。一方面，要在市場規(guī)則制定和監(jiān)管方面提升中央政府的作用和權(quán)威性，更有效地推進(jìn)市場規(guī)則的統(tǒng)一和強(qiáng)化對統(tǒng)一市場的監(jiān)管；另一方面，要在調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的基礎(chǔ)上，有效約束其違法違規(guī)保護(hù)地方利益的手段和行為，規(guī)范和監(jiān)督地方政府的司法和行政權(quán)力，保證全國市場規(guī)則的一致性，促進(jìn)統(tǒng)一市場的形成和健康發(fā)展。

3.2?處理好政府與市場的關(guān)系

地方保護(hù)和市場經(jīng)濟(jì)的形成，很大程度上來源于地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的過度追求和對市場的盲目干預(yù)，因此改革和優(yōu)化地方政府的職能，破除“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”形成的基礎(chǔ)，處理好政府和市場的關(guān)系，就成了決定統(tǒng)一市場建設(shè)成效的關(guān)鍵。

完善政府與市場的關(guān)系，要更清晰地明確政府和市場的角色定位，最大限度地減少政府對資源配置和對企業(yè)微觀經(jīng)營活動的直接干預(yù)，縮小行政審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，加快法治化建設(shè)，更嚴(yán)格規(guī)范政府權(quán)力的邊界和行政行為，將市場在資源分配中的作用充分地發(fā)揮出來。降低地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的要求，強(qiáng)化人民對美好生活向往的目標(biāo)，使地方政府由目前的承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能為主的配置結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和福利提供者為主的職能配置結(jié)構(gòu)。只有如此，地方政府才會消除市場分割、地區(qū)封鎖和利益藩籬的內(nèi)在動機(jī)，才能減少對市場活動的直接參與行為，增強(qiáng)建設(shè)維護(hù)全國統(tǒng)一大市場的整體性。

3.3?處理好統(tǒng)一性與區(qū)域性的關(guān)系

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場要在做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，站在全局的角度系統(tǒng)謀劃，堅決破除地區(qū)之間的利益藩籬和市場壁壘，真正做到全國層面的統(tǒng)一性。要建立平等的準(zhǔn)入條件、公平公正的監(jiān)管制度，對各種機(jī)制進(jìn)行不斷地改進(jìn)與升級。各地方必須摒棄各自為政、畫地為牢的做法，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)等各類優(yōu)惠政策，切實(shí)防止以“內(nèi)循環(huán)”名義搞地區(qū)封鎖的現(xiàn)象出現(xiàn)。

統(tǒng)一大市場的統(tǒng)一，并不是單純的指有條有理，整齊劃一，而是以保持全國統(tǒng)一的大市場為條件，與區(qū)域重大戰(zhàn)略相結(jié)合，落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，把區(qū)域市場一體化作為重點(diǎn)。優(yōu)先開展區(qū)域合作，對全國統(tǒng)一市場的建設(shè)起著主導(dǎo)與支持的作用。堅持因地制宜的原則，走出一條合理分工、優(yōu)化發(fā)展之路，將不同地區(qū)的優(yōu)勢充分地發(fā)揮出來，使不同的區(qū)域能夠進(jìn)行相互合作，取長補(bǔ)短，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建一個全新的合作機(jī)制，加快市場一體化發(fā)展建設(shè)的腳步，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，讓其他區(qū)域進(jìn)行參考與應(yīng)用，以此來促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)速度。

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