檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃中期評估

管先海 李興利

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè)；“十四五”規(guī)劃；中期評估；評估標(biāo)準(zhǔn)；評估辦法；高質(zhì)量發(fā)展

李興利（焦作市檔案館）：2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，也是實施“十四五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。2022年8月，國家檔案局辦公室印發(fā)《〈“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉實施情況評估辦法》（以下分別簡稱為《規(guī)劃》《評估辦法》），明確了開展評估工作的時間安排，中期評估于“十四五”中期時段，即2023年組織開展，總結(jié)評估于“十四五”時期末，即2025年組織開展。本期沙龍，請各位同行聯(lián)系實際，從發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、推進規(guī)劃實施后半程的角度，談?wù)勚衅谠u估怎樣兼顧結(jié)果和過程，幫助基層總結(jié)經(jīng)驗、查找短板、分析原因、提出對策，更好更快推動市、縣檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

王建祥（河南省檔案館）：國家檔案局辦公室印發(fā)《評估辦法》，我個人認(rèn)為意義重大。長期從事檔案工作的人會有這種感受，五年規(guī)劃離我們的日常工作相對較遠(yuǎn)，甚至有的人在工作過程中從不考慮其中的因素。更多的人只停留在開局之年、關(guān)鍵之年、收官之年等詞匯上，具體圍繞規(guī)劃完成都做了哪些工作，則了解不深、知道不透。對于規(guī)劃的具體內(nèi)容以及自己所做工作與規(guī)劃的關(guān)系也考慮甚少。即便是在到了規(guī)劃完成，進行總結(jié)時，更大概率就是對照著規(guī)劃進行總結(jié)，把平時工作套進去交差了事。所以說，國家檔案局印發(fā)《評估辦法》并把《評估標(biāo)準(zhǔn)》作為附件一并印發(fā)的確意義重大。一是有力地推動了“十四五”規(guī)劃的順利實施，使那些把“規(guī)劃”停留在紙上的做法無處遁形，使《規(guī)劃》由空洞的條文變成了實際的行動。二是改變了可操作性不強的通病，有規(guī)劃、有實施、有評估、有標(biāo)準(zhǔn)，一環(huán)套一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，使“十四五”規(guī)劃變成了實實在在的行動，變成了促進檔案事業(yè)順利發(fā)展的一個個有力舉措。

程媛媛（焦作市檔案館）：根據(jù)以往實施規(guī)劃的經(jīng)驗來看，中期評估一般都設(shè)定在《規(guī)劃》中段，各項任務(wù)攻堅克難、蓄力突破的關(guān)鍵期，以確保規(guī)劃任務(wù)圓滿有序落地。因此，中期評估大體應(yīng)分三個步驟來進行：第一步是前期工作階段。這個階段主要是進行頂層設(shè)計，擬定中期評估工作方案，對中期評估工作進行部署；第二步是評估的組織實施。需要注意的是評估在實施過程中一般會進行兩次，一次是被評單位或部門的自評，通過自評為正式評估收集、提供相關(guān)依據(jù)。第二次是正式評估，通常采用“查閱依據(jù)材料+實地檢測”的方式進行。因此，在評估實施前必須統(tǒng)一評估的內(nèi)容、方法、標(biāo)準(zhǔn)等；第三步是完成評估報告。這個報告一方面要全面總結(jié)前期規(guī)劃落實情況，另一方面要根據(jù)中期進展情況，對后續(xù)的主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重點項目等實施情況進行預(yù)測分析和展望，提出相應(yīng)實施建議。對于被評單位來講，中期評估報告就是確保《規(guī)劃》能夠全面落地實施的指南針，可以通過中期評估報告來制定部署下半程工作，從而確保各項目標(biāo)任務(wù)項目化、項目清單化、清單節(jié)點化、節(jié)點責(zé)任化。

李宗富（鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院）：做好檔案“十四五”規(guī)劃中期評估，我個人認(rèn)為，首先，要明確中期評估的多重屬性和重要目的。即中期評估不是最終的結(jié)果性評估，而是階段性的過程性評估；既是現(xiàn)場督導(dǎo)性評估，也仍然是目標(biāo)導(dǎo)向性評估。同時，中期評估也不僅僅是督促考核工作的重要內(nèi)容，更是推動“十四五”規(guī)劃扎實落實的重要手段。其次，在此基礎(chǔ)上要明確中期評估的主要目標(biāo)和核心任務(wù)。雖然國家檔案局辦公室已經(jīng)印發(fā)了《評估辦法》，明確了評估工作時間安排等內(nèi)容，但畢竟我國各地檔案事業(yè)發(fā)展水平參差不齊，并且客觀地說，“十四五”前幾年各地貫徹落實規(guī)劃情況差異也比較大，仍需要各地對評估辦法等進一步具體化、詳細(xì)化，使之具有較強的可操作性，真正達到中期評估的目的。最后，應(yīng)加大中期評估結(jié)果的創(chuàng)新應(yīng)用，從而促進“十四五”規(guī)劃更好地落實實施。中期評估不僅要全面準(zhǔn)確地梳理好“十四五”規(guī)劃的實施現(xiàn)狀，及時客觀地總結(jié)出各地的好做法、好經(jīng)驗和典型模范等，更要注意評估中發(fā)現(xiàn)的不足和問題。對于區(qū)域性乃至全國性的問題和難點等，如何從國家層面解決；對于各個地方的個性化、個別性問題，又該如何更好地解決，等等，都需要統(tǒng)籌考慮和創(chuàng)造性地解決好。真正通過中期評估達到精準(zhǔn)把脈、對癥下藥、解決問題、促進規(guī)劃落實，實現(xiàn)我國檔案事業(yè)全面且更高質(zhì)量發(fā)展的目的。

孫大東（鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院）：2023年是《規(guī)劃》實施的重要節(jié)點，相關(guān)中期評估工作將被重點推進，基層檔案部門應(yīng)當(dāng)在《評估辦法》的指導(dǎo)下推動本單位相關(guān)評估工作的開展，主要應(yīng)把握三點：第一，加強重點建設(shè)，全面統(tǒng)籌推進。重點包括兩個方面，一個是《評估辦法》中重點強調(diào)的指標(biāo)及占分較高的指標(biāo)，另一個是指標(biāo)量化分?jǐn)?shù)對照自身明顯不足的方面?；鶎訖n案部門在把握工作重點的基礎(chǔ)上，還要對《評估辦法》中所有27個指標(biāo)對應(yīng)工作進行整體推進，根據(jù)相關(guān)指標(biāo)篩查自身不足并進行調(diào)整。第二，合理評估方式，開展精準(zhǔn)評估?！对u估辦法》中有避免評估工作開展“一刀切”的相關(guān)表述，基層檔案部門應(yīng)當(dāng)在此原則下，通過運用自身評估與實地評估、綜合評估與專項評估等多種評估方式，對已開展的工作進行合理、精準(zhǔn)的評估，參照《評估辦法》中的細(xì)化計分方式，對已有過程下的自身工作進行精準(zhǔn)量化反饋，以為后續(xù)的實施調(diào)整提供有效的參考。第三，處理暴露問題，調(diào)整后續(xù)實施。針對量化指標(biāo)不達標(biāo)或得分低的相關(guān)工作，組建內(nèi)部工作組督促調(diào)整，同時歸納所有量化指標(biāo)所反映的總體工作開展情況與進程，以為后續(xù)階段的工作部署進行宏觀引導(dǎo)。

黃琥（中原油田分公司檔案管理中心）：做好中期評估，有三點事項需注意：一是優(yōu)秀經(jīng)驗和做法需要梳理。今年是“十四五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，這個時候開展實施情況評估，可對后半程工作起到很好的糾偏斧正作用，時機可謂正當(dāng)其時，恰逢其勢。二是瓶頸問題需要集中攻堅。新時期檔案工作面臨翻天覆地的變化，仔細(xì)研讀“十四五”規(guī)劃，大數(shù)據(jù)、電子檔案、信息共享利用體系、數(shù)字檔案館建設(shè)，隨便哪一項工作拿出來都是一個全新且艱巨的命題，怎么做、如何設(shè)計流程、做到何種程度，需要逐步摸索和解構(gòu)，否則就無法適應(yīng)新時期檔案工作的需求。但也有部分檔案部門工作開展到一定程度時，出現(xiàn)問題卡了殼，在某一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)掉了鏈子，難以再往下走。面對這些卡脖子難題，檔案部門可以立項攻關(guān)、揭榜掛帥，將檔案專家和骨干人才隊伍組織起來集中攻堅，在理論和實踐上進行創(chuàng)新突破，找到破解問題的對策，讓各項工作得以順利推進，確?！笆奈濉币?guī)劃在收官之年無缺項。三是下步工作需要落實到位。評估的目的不是出具一份報告就萬事大吉，而是從評估中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而在下步工作中更好地堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，扎實完成各項任務(wù)。

王旭（湖北民族大學(xué)檔案館）：我認(rèn)為中期評估，應(yīng)注意以下三點：一是宏觀政策與微觀實務(wù)相互關(guān)照。宏觀層面，評估情況實施辦法已出臺，起管總作用，省、縣兩級還要在實施辦法基礎(chǔ)上制定出符合自己所轄區(qū)域的實施細(xì)則，以便有效實施，抓好轄區(qū)域內(nèi)的檔案工作，直至檔案室層面的檔案工作，支撐本縣、本省乃至全國檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的最終實現(xiàn)。二是線上線下互補。中期評估的實施，能夠通過線上獲取進展數(shù)據(jù)指標(biāo)或有關(guān)信息的，要通過搭平臺、用技術(shù)等方式實現(xiàn)，減少檢查、報告頻次。對于難以在線上獲得的信息，要到檔案管理實踐中進行走訪、查閱、交流獲得。三是評估動態(tài)及有關(guān)信息的披露。中期評估方式是由上及下的，不用于排位，目的在于控制“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的達成。因此，評估經(jīng)驗、教訓(xùn)要總結(jié)和反思，評估中發(fā)現(xiàn)的檔案工作好模式、好做法要推廣，存在的問題要及時指出，同類問題、代表性問題、全域性問題要找出問題癥結(jié)，及時化解，各層級應(yīng)出臺對應(yīng)的措施避免再次出現(xiàn)。

劉東斌（濮陽市檔案館）：對檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施情況進行評估，其意義很明確，當(dāng)然，要做好評估工作，并起到評估的真正作用，還需要下一番功夫。一是要正確認(rèn)識評估的意義和作用，避免走樣。對于規(guī)劃中期評估，國家檔案局明確指出“對此不作排名，不計等次，主要是為檔案主管部門提供檔案工作決策參考”。但是，由于這次規(guī)劃中期評估，采取的是“逐級評估”的原則，那么基層在操作時，就有可能將評估變成評比，從而失去評估意義和作用。因此，上級檔案主管部門要做好對下級檔案主管部門的監(jiān)督工作，要堅決貫徹國家檔案局“不排名次”的政策。二是評估標(biāo)準(zhǔn)需將國家規(guī)劃與當(dāng)?shù)匾?guī)劃相結(jié)合。對于規(guī)劃評估，國家檔案局制定了《〈“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《評估標(biāo)準(zhǔn)》），并有詳細(xì)的分值。雖然，在制定《評估標(biāo)準(zhǔn)》時也考慮到各地的差異，但是，其對于龐大又差異很大的各地基層檔案部門，《評估標(biāo)準(zhǔn)》即使考慮到各地的差異，還是顯得比較粗。而且，各地基層檔案部門都編制有符合當(dāng)?shù)貦n案事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，因此，基層檔案主管部門在對當(dāng)?shù)叵录墮n案部門進行評估時，應(yīng)當(dāng)將《評估標(biāo)準(zhǔn)》與當(dāng)?shù)氐臋n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，根據(jù)基層不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況，實事求是地制定不同的評估標(biāo)準(zhǔn)。最好是將當(dāng)?shù)氐摹拔迥暌?guī)劃”作為評估依據(jù)，制定評估標(biāo)準(zhǔn)，一地一標(biāo)準(zhǔn)。因為，以往不少地方在制定完五年規(guī)劃后就“束之高閣”，使得五年規(guī)劃很難得到完全的落實。而將國家與當(dāng)?shù)氐臋n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合進行評估，不僅可以促進地方規(guī)劃的落實，也利于當(dāng)?shù)貦n案事業(yè)健康發(fā)展。

王鳳珍（臺前縣檔案館）：我認(rèn)為在對《規(guī)劃》進行中期評估時應(yīng)注意三點：一是加強對自評結(jié)果的監(jiān)督檢查。就基層檔案館來說，采取檔案館自評和上級檔案行政主管部門實地評估相結(jié)合的方式進行最為恰當(dāng)。從以往的經(jīng)驗來看，如果上級檔案行政主管部門不對檔案館自評結(jié)果及時進行檢查督導(dǎo)，沒有對未完成的目標(biāo)任務(wù)及時跟進，即便是各基層檔案館自評再細(xì)致入微，自評發(fā)現(xiàn)的問題事后往往也會不了了之，這樣就失去了進行中期評估的意義。二是在了解摸底的基礎(chǔ)上突出重點抓落實。大部分基層檔案館檔案資源種類單一，信息化水平普遍較低，落實《規(guī)劃》過程中應(yīng)該在“檔案資源體系建設(shè)”“檔案信息化建設(shè)”上下功夫，對發(fā)現(xiàn)的問題，分析原因，研究解決問題的辦法。這樣既保證了對檔案工作情況的全面掌握，又補齊了短板，從而推動了檔案事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。三是要以中期評估為契機，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委的大力支持。基層檔案館大都受工作經(jīng)費和人員因素的制約，數(shù)字檔案館建設(shè)進展緩慢。檔案館應(yīng)及時把自查發(fā)現(xiàn)的問題向當(dāng)?shù)攸h委匯報，爭取加大對檔案信息化工作的經(jīng)費投入，加強信息化工作人員培養(yǎng)力度，確保各項任務(wù)順利完成、發(fā)展目標(biāo)如期實現(xiàn)，避免使中期評估工作流于形式。

郭東升（臨清市檔案館）：規(guī)劃重在落實，規(guī)劃進程重在檢查監(jiān)督。國家檔案局辦公室印發(fā)《評估辦法》就是為了指導(dǎo)各級地方對規(guī)劃的貫徹實施，統(tǒng)一各級地方貫徹落實規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，借以推進規(guī)劃的貫徹實施。以往規(guī)劃的收場經(jīng)驗教訓(xùn)，就是有的地方對規(guī)劃貫徹實施多于應(yīng)付，疏于實際工作。結(jié)果是被評估者工作不行也能應(yīng)付過去，實施評估者不好真瞪眼，盡量體諒下情，睜一只眼閉一只眼讓其過去。這情況在縣市級表現(xiàn)尤為嚴(yán)重。這表面上對下對上都有好處，實際是對下對上都沒好處。因此，我認(rèn)為抓中期評估必須注重以下兩點。其一是加強對黨委管規(guī)劃制定貫徹落實實施領(lǐng)導(dǎo)的評估。預(yù)先告知，黨委分管領(lǐng)導(dǎo)必須當(dāng)面向評估組講述本黨委管規(guī)劃制定貫徹落實實施具體干了哪些工作，并親自拿出依據(jù)來，評估組全程錄像備考不含糊。其二是對檔案局館的檢查評估，重點查其2021年以來檔案資源體系、利用體系、安全體系建設(shè)，檔案信息化建設(shè)，科技創(chuàng)新等五項。這些是局館業(yè)務(wù)建設(shè)內(nèi)容的核心。其考核分值占100分制的63分。特別是檔案資源體系、利用體系、檔案信息化建設(shè)這42分，最能看局館工作的成色，尤其必須像評估黨委領(lǐng)導(dǎo)項一樣一項一項地評查，并一一錄像，把分值與業(yè)務(wù)成果一一對應(yīng)地在錄像中非常明晰地表現(xiàn)出來?？傊u估的意義在動真格、在公開，這樣才能達到評估目的。通過評估必然會發(fā)現(xiàn)貫徹落實《規(guī)劃》的先進典型和后進典型，對其先進應(yīng)大張旗鼓地表揚表彰獎勵，對其落后應(yīng)毫不留情地批評懲戒，如此實干方能實現(xiàn)檔案文化強國。

劉艷茹（濮陽市檔案館）：“十四五”規(guī)劃中期評估，我認(rèn)為主要應(yīng)做好三個方面的工作：一是思想高度重視。把評估工作作為年度工作重點安排布置，成立評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織全體人員積極參與并重視與支持。二是認(rèn)真組織實施。根據(jù)評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，制定詳細(xì)的評估方案，細(xì)化工作項目，明確人員分工，對9個部分27個評估指標(biāo)項逐條逐項對照前期工作取得的成績和效果如實總結(jié)，對存在的失誤與不足加以修正與彌補，加大軟硬件設(shè)施設(shè)備的投入力度，做好評估專家實地查看的準(zhǔn)備工作。三是撰寫自查報告。應(yīng)本著實事求是的原則自查自糾，達到發(fā)現(xiàn)問題、改正問題、補齊短板、推進工作的目的。

吳雁平（開封市檔案館）：通常情況，大家會將評估視為一次總結(jié)，對已經(jīng)完成的工作進行回顧，總結(jié)經(jīng)驗，揚長避短，進而推動后續(xù)工作不斷進展。這種方法簡單有效，使用廣泛。但這種方法，卻容易導(dǎo)致“幸存者偏差”（又稱“生存者偏差”或“存活者偏差”）?！靶掖嬲咂睢笔怯蓛?yōu)勝劣汰之后自然選擇出的一個道理：“未幸存（成功或完成）者已無法發(fā)聲”。因為“人們只看到經(jīng)過某種篩選而產(chǎn)生的結(jié)果，而沒有意識到篩選的過程，因此忽略了被篩選掉的關(guān)鍵信息”。只從成功中總結(jié)經(jīng)驗，就會忽略那些“失敗”中包含的信息，從而使成功經(jīng)驗中得來的信息產(chǎn)生一定程度的偏差。為貫徹落實《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》等文件精神，解決各類型電子文件歸檔和電子檔案長期保存難題，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，國家檔案局、國家發(fā)展改革委自2016年起，先后分兩批選定了60家單位進行試點。歷時6年，到2021年10月，共有47家試點單位通過驗收?！霸圏c工作圓滿收官”。在試點成果的基礎(chǔ)上，國家檔案局組織出版了《企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點案例集》管理系統(tǒng)卷、技術(shù)系統(tǒng)卷、電子會計檔案卷等書籍，用于項目成果應(yīng)用與推廣。但是，如果細(xì)細(xì)梳理比較試點工作整個過程先后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息，卻可以發(fā)現(xiàn)值得仔細(xì)品味的地方。比如：項目確定的試點單位數(shù)量與最后通過驗收單位數(shù)量不一致，通過驗收單位名稱與起初確定的試點單位名稱不同，部分通過驗收單位項目與確定試點時的項目名稱有所不同。這些信息意味著什么、對日后成果推廣應(yīng)用會不會產(chǎn)生影響、可能產(chǎn)生什么影響、影響的程度……這些等等。這些問題，試點組織方?jīng)]有提及，從驗收單位的成功經(jīng)驗中找不到直接答案，產(chǎn)生這些情況的項目承擔(dān)單位又沒有機會說明。這便具有了較為典型的“幸存者偏差”特征。比如60家試點單位有13家沒有通過驗收，占比21.67%。而試點經(jīng)驗中卻沒有這部分，占比超過五分之一試點單位的相關(guān)信息，顯然存在偏差，進而會對后來者產(chǎn)生影響，造成“選擇偏差”。因此，評估時仔細(xì)梳理現(xiàn)有規(guī)劃實施中已經(jīng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息，對那些明顯存在變化與差異的信息，從“幸存者偏差”的視角，仔細(xì)進行對比分析，從中發(fā)現(xiàn)問題，將有助于消減規(guī)劃后續(xù)實施中，解決問題時可能出現(xiàn)的“選擇偏差”。