新形勢下關(guān)于個人住房房地產(chǎn)稅改革的思考

樊春建 付榮梅

2011年滬渝開展房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革，拉開了我國房地產(chǎn)稅改革序幕。此后中央多次提出推進(jìn)房地產(chǎn)立法，進(jìn)一步加快改革進(jìn)程。然而，因疫情影響和房地產(chǎn)市場遇冷，2022年為穩(wěn)定樓市和穩(wěn)定預(yù)期，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)改革被暫停。房地產(chǎn)稅征稅范圍是否擴(kuò)大到個人住房成為房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵，這項(xiàng)改革對樓市影響深遠(yuǎn)且關(guān)系到千家萬戶的切身利益，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革需慎之又慎。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)稅改革作為未來一段時間我國影響最為廣泛和深遠(yuǎn)的稅制改革，應(yīng)擴(kuò)大個人住房房地產(chǎn)稅試點(diǎn)城市范圍，并加快立法進(jìn)程。

個人住房房地產(chǎn)稅收制度現(xiàn)狀

一、國內(nèi)個人住房房地產(chǎn)稅收制度概況

房地產(chǎn)稅改革對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和推動共同富裕具有重要意義。房地產(chǎn)稅是和地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的多項(xiàng)稅種統(tǒng)稱，依據(jù)課稅環(huán)節(jié)不同，我國房地產(chǎn)稅可分為在開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值稅和耕地占用稅，交易環(huán)節(jié)的增值稅（城建稅）、所得稅、印花稅和契稅，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)定，個人住房在保有環(huán)節(jié)除用于生產(chǎn)經(jīng)營（含出租）外，免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房地產(chǎn)稅。個人住房保有環(huán)節(jié)與開發(fā)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)相比，總體稅收負(fù)擔(dān)畸輕。此外，用于對外出租的個人住房，能夠?yàn)槌鲎夥綆斫?jīng)濟(jì)利益，屬于經(jīng)營收益，理應(yīng)繳納房地產(chǎn)稅，但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對具體出租個人房產(chǎn)的情況較難掌握及房屋出租大多不開具發(fā)票私下交易等情況，造成漏征漏管情況嚴(yán)重，這樣使得個人住房保有環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)范圍進(jìn)一步縮小。個人住房保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕，不利于抑制房地產(chǎn)市場的投資投機(jī)行為，造成房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會財富分配缺位，不利于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。

二、上海和重慶個人住房房地產(chǎn)稅試點(diǎn)情況

2011年1月27日，滬渝兩地政府公布了各自的房地產(chǎn)稅改革方案。兩地政策存在一些差異，細(xì)節(jié)對比見表1。

根據(jù)上海市個人住房房地產(chǎn)稅政策，如果家庭所有存量房和新購住房的總?cè)司ㄖ娣e不超過60平方米，則不需要繳納房地產(chǎn)稅。如果超過60平方米，則需要對超出的部分進(jìn)行計稅。采用的是二檔差額累進(jìn)稅率，稅率為0.4%和0.6%。此外，還有一些稅收優(yōu)惠政策，例如，家庭中成年子女和高層次引進(jìn)人才在擁有唯一住房的情況下，將不需要繳納房地產(chǎn)稅。同時，在購買新房后的一年內(nèi)，如果家庭將唯一住房出售，或者家庭在上海擁有居住證并在上海工作滿3年，這些情況下也可以辦理退稅。

重慶市個人住房房地產(chǎn)稅針對高檔住房，以及“三無”人員所購買的首套及以上普通住房，并且稅金的計算是以交易價格為依據(jù)，稅率為0.5%―1.2%。總體來看，重慶個人住房房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的征收對象范圍較窄，而且享受免征優(yōu)惠的房屋較多，房地產(chǎn)稅對城市稅收收入的貢獻(xiàn)較低。實(shí)施豪宅稅時，采用三檔差額累進(jìn)稅率，對高端需求有一定程度的抑制作用，而免征“三無”稅的門檻較低且難以抑制本市戶籍家庭的投資性需求釋放。

綜上所述，滬渝兩地方案均存在征收對象重增量輕存量的問題。上海方案中完全忽視存量房產(chǎn)，重慶方案中存量房產(chǎn)僅針對獨(dú)棟別墅，范圍過小，對新購房產(chǎn)居民不公平。兩地改革方案對居民收入調(diào)節(jié)和地方財政收入的影響均有限，改革效應(yīng)不明顯。

三、國外個人住房房地產(chǎn)稅稅制概況

在美國，個人住房房地產(chǎn)稅是由各個州和地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊?guī)定征收的。這種稅收通常基于房屋的市場價值，按照一定的比例計算而成。稅收的用途主要是為當(dāng)?shù)卣峁┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和社會福利等方面的資金。美國房地產(chǎn)稅收入一般占當(dāng)?shù)囟愂帐杖氲?0%以上，在財政運(yùn)作方面發(fā)揮了重要的作用。

英國也實(shí)行了個人住房房地產(chǎn)稅，被稱為“土地價值稅”（Land Value Tax），征收歷史最為悠久。這種稅收是根據(jù)土地的價值而計算的，與房屋本身的價值無關(guān)。英國住宅性房地產(chǎn)稅占其地方政府財政收入的50%以上，為地方政府財政收入的主要來源。

日本也對個人住房房地產(chǎn)征收了一種名為“固定資產(chǎn)稅”的稅收。這種稅收是根據(jù)房屋和土地的市場價值計算得出的，且其價值每3年將被重新評估。日本的固定資產(chǎn)稅具有較高的稅率，并且按照房地產(chǎn)的市值和使用情況進(jìn)行分類計算。這種稅收在許多城市和地區(qū)對房地產(chǎn)市場起到了一定的抑制作用，但也引發(fā)了一些社會爭議。

新形勢下開征個人住房房地產(chǎn)稅的必要性

一、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的需要

為了防止引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，政府的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策開始轉(zhuǎn)向支持居民自住購房和改善型需求，根據(jù)市場情況來看，這些政策并沒有達(dá)到預(yù)期效果。分析原因，一方面是由于房地產(chǎn)市場本身的周期性因素導(dǎo)致的，另一方面是個人住房房地產(chǎn)稅的“懸劍效應(yīng)”也對市場的健康發(fā)展產(chǎn)生了影響。從稅收層面開展調(diào)控，將個人住房納入房地產(chǎn)稅征稅范圍，不僅增加個人住房持有成本，而且起到穩(wěn)定居民預(yù)期的作用，有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

二、完善地方稅體系的需要

目前，我國稅收收入中間接稅的比重較高，其中增值稅是政府最主要的收入來源。然而，作為一種貨物勞務(wù)稅，增值稅具有累退性的特點(diǎn)，再分配功能有限。要推進(jìn)共同富裕，需要直接稅收如所得稅和財產(chǎn)稅發(fā)揮對高收入者的稅收調(diào)節(jié)作用。

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系”。自1992年稅制改革以來，我國地方政府主體稅種缺乏，地方政府收入嚴(yán)重依賴土地財政。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量土地被用于建房，土地財政的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)稅作為一個“稅基寬、非流動性、收入穩(wěn)定”的財產(chǎn)稅，是地方稅主體稅種的最佳選擇。

調(diào)節(jié)居民財富分配的需要

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，但也帶來了貧富差距過大這一突出問題，不利于社會的和諧穩(wěn)定。稅收作為經(jīng)濟(jì)社會的重要調(diào)節(jié)手段，在調(diào)節(jié)居民財富分配、縮小貧富差距方面應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。在我國當(dāng)前的稅收體系中，增值稅和消費(fèi)稅在消費(fèi)層面起到主要調(diào)節(jié)作用。然而，在財產(chǎn)存量層面，個人住房房地產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)長期處于缺位狀態(tài)。房產(chǎn)分配不均一直是我國財富不公平的重要體現(xiàn)。2019年，城鎮(zhèn)家庭的房產(chǎn)凈值占家庭人均財富的比重達(dá)到71.35%，這意味著擁有房產(chǎn)較多的城鎮(zhèn)居民家庭能從房價上漲中獲益更多。房地產(chǎn)稅可以直接作用于我國分配不公的房地產(chǎn)領(lǐng)域，能夠有效縮小社會的財富不均等，并更有利于發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)居民財富分配作用，讓居民家庭所擁有的住房數(shù)量、住房價值與居民家庭收入和財富相匹配。

個人住房房地產(chǎn)稅改革建議

一、合理設(shè)置個人住房房地產(chǎn)稅稅種

房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅是我國現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)有直接關(guān)系的稅種，二者曾同出一源、征收方式相似，未來的改革應(yīng)對二者進(jìn)行整合合并，統(tǒng)稱為房地產(chǎn)稅，并根據(jù)“立法先行”的原則予以立法，以確立征收個人住房房地產(chǎn)稅的法律依據(jù)。契稅和耕地占用稅分別是對房地產(chǎn)和土地在不同環(huán)節(jié)征收的稅種，契稅計稅依據(jù)是合同價格，耕地占用稅計稅依據(jù)是占地面積。這兩個稅種與房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅性質(zhì)和課稅對象均不同。因此，在改革中，我們可以選擇保留這兩種稅種。對于房地產(chǎn)企業(yè)，土地增值稅和企業(yè)所得稅在一定程度上存在重復(fù)計征的現(xiàn)象。如果房地產(chǎn)市場處于下行趨勢，房地產(chǎn)企業(yè)也將無法獲得暴利。因此，從長遠(yuǎn)來看，一旦相關(guān)的外部條件具備，我們可以考慮取消土地增值稅。

二、整體規(guī)劃個人住房房地產(chǎn)稅征稅范圍

房地產(chǎn)稅征稅范圍過于狹窄，不但制約著房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入差距、促進(jìn)財富公平分配等功能，還違背稅收公平原則。大多數(shù)國家采取的是“寬稅基、低稅率”的政策來征收房地產(chǎn)稅，實(shí)踐表明這對于確保未來穩(wěn)定地方財政收入至關(guān)重要。過去，地方政府主要依賴從土地出讓中獲得的資金來滿足地方政府的開支，但這種方式無法為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源。相反，房地產(chǎn)稅可以提供這種穩(wěn)定的收入來源?；诖?，應(yīng)按照“普遍征收”原則，整體規(guī)劃個人住房房地產(chǎn)稅征稅范圍。征稅范圍不僅要包括生產(chǎn)經(jīng)營用房，還應(yīng)包括非生產(chǎn)經(jīng)營用房，尤其是高檔個人住房。對非生產(chǎn)經(jīng)營的個人住房征稅，設(shè)置一定免征額，不僅要對商品房征稅，還要考慮對福利房、拆遷安置房等房地產(chǎn)征稅。個人住房房地產(chǎn)稅不能僅限定在城市地區(qū)征收，必要時可擴(kuò)展到對農(nóng)村地區(qū)特別是富裕農(nóng)村地區(qū)征收。

三、科學(xué)確定個人住房房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)

現(xiàn)行房地產(chǎn)稅實(shí)施方案中，房地產(chǎn)稅計稅依據(jù)為從價征收和從租征收兩種。房地產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大至個人所有的商品房后，計稅依據(jù)和計算方法的確定非常重要，建議采用計稅依據(jù)乘以稅率的方式確定房地產(chǎn)稅，按年度征收，計稅依據(jù)和稅率的確定應(yīng)科學(xué)合理、簡單易得、具有可操作性。計稅依據(jù)應(yīng)為評估價值，和二手房買賣時個稅的征收依據(jù)保持一致。二手房買賣時之所以采用評估價值作為個稅計稅依據(jù)而不是交易價格，是由于買賣雙方有動機(jī)為了避稅而做低合同價格再私下結(jié)算。二手房買賣時房地產(chǎn)的評估價值系統(tǒng)是現(xiàn)成可用的，該數(shù)據(jù)是易得的。每年由納稅人自行繳納房地產(chǎn)稅是現(xiàn)行稅款征收從來沒有過的，難度將非常大，沒有后續(xù)的強(qiáng)制約束機(jī)制是不行的。目前，同樣為財產(chǎn)稅的個稅尚且是由用人單位代扣代繳的，房地產(chǎn)稅的征收依靠納稅人自覺主動繳納是有一定難度的，應(yīng)考慮和后期的二手房買賣聯(lián)動起來，二手房過戶前必須繳清欠繳的房地產(chǎn)稅方可過戶。此外，稅率的確定應(yīng)充分考慮社會平均收入水平、社會房租水平、社會無風(fēng)險利率水平等因素，不可過高過低。

四、適當(dāng)制定個人住房房地產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠政策

制定科學(xué)合理的稅收優(yōu)惠政策對推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革是不可或缺的。個人住房房地產(chǎn)稅優(yōu)惠政策既要能保障低收入人群利益，不增加納稅負(fù)擔(dān)，又要調(diào)節(jié)高收入人群稅負(fù)，更好地創(chuàng)造公平。制定優(yōu)惠政策時，可考慮以個人或者家庭為單位設(shè)定一定的房屋居住面積作為免征額，對低收入群體、老弱病殘等弱勢群體應(yīng)給予一定的稅收減免優(yōu)惠。

綜合來看，個人住房房地產(chǎn)稅改革形勢復(fù)雜，任重道遠(yuǎn)。但結(jié)合各方面情況看，推進(jìn)個人住房房地產(chǎn)稅改革勢在必行。將個人住房納入房地產(chǎn)稅征稅范圍，對增加地方財政收入、調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場、縮小貧富差距均具有重要意義。綜上所述，須根據(jù)我國稅制和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，科學(xué)合理設(shè)置稅種，規(guī)劃征稅范圍，確定計稅依據(jù)，制定優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大征收試點(diǎn)。（作者單位：河南省稅務(wù)干部學(xué)校）