全球安全倡議視域下中國參與紅海地區(qū)安全治理的必要性與路徑思考

馬小東

【內(nèi)容提要】紅海地區(qū)作為一個完整獨立的次區(qū)域概念正在學(xué)術(shù)界和國際政治實踐中被構(gòu)建起來。當前紅海地區(qū)安全形勢復(fù)雜，地區(qū)安全治理面臨治理客體多元復(fù)雜，治理目標不統(tǒng)一，治理機制不成熟及地區(qū)國家治理能力不足等問題。中國參與紅海地區(qū)安全治理的必要性在于能夠更好地保障中國在該地區(qū)的國家利益，展現(xiàn)中國負責(zé)任世界大國形象，能夠成為實踐全球安全倡議的有效途徑，也可以對接地區(qū)國家的安全戰(zhàn)略需求。中國可以通過倡導(dǎo)“共同安全”的安全理念為紅海地區(qū)國家提供更多公共產(chǎn)品，協(xié)助地區(qū)國家建立開放包容的地區(qū)安全治理機制等途徑深入?yún)⑴c紅海地區(qū)安全治理，推動地區(qū)最終實現(xiàn)共同安全和普遍安全。

紅海地區(qū)作為一個獨立的次區(qū)域概念正在學(xué)術(shù)界和國際政治實踐中被構(gòu)建起來。地理意義上的紅海指蘇伊士運河?xùn)|南端至曼德海峽之間，位于阿拉伯半島和非洲東北部之間的水域，(1)Britannica，“Red Sea”，https：//www.britannica.com/place/Red-Sea，訪問時間：2022年4月10日。沿岸有也門、約旦、沙特、以色列、埃及、蘇丹、吉布提、厄立特里亞8個國家。地緣政治概念上的紅海地區(qū)往往超越狹隘地理意義上的沿岸國家，還包括政治、經(jīng)濟和軍事上與之緊密相連的非洲之角(2)狹義的非洲之角指索馬里、埃塞俄比亞、吉布提和厄立特里亞四國，廣義的非洲之角除上述四國外還包括蘇丹、南蘇丹、肯尼亞和烏干達等國。和亞丁灣地區(qū)。紅海扼守亞非歐航道要沖，既是世界互聯(lián)互通的關(guān)鍵樞紐、全球國際貿(mào)易的重要通道，又是重要的軍事戰(zhàn)略走廊，具有重要的地緣戰(zhàn)略價值，在促進世界和平與發(fā)展等諸多方面具有重要作用。但長期以來，紅海地區(qū)卻一直是全球安全治理洼地，該地區(qū)的安全挑戰(zhàn)可能涵蓋了世界上幾乎所有能想象到的類型，從國家間沖突、內(nèi)戰(zhàn)、海盜、恐怖主義到邊境安全、糧食安全、貧困、難民、選舉暴力等，不一而足。(3)張春：《伊加特與非洲之角的安全治理》，《西亞非洲》2016年第4期，第77頁。2022年慕尼黑安全會議上，紅海地區(qū)安全治理被正式提上全球安全治理議程。(4)“Turning the Tide Unlearning Helplessness，” Munich Security Report 2022，F(xiàn)ebruary 2022，p.83.

紅海作為“全球公域”，其國際性決定了它的治理肯定是內(nèi)外共治，必然會涉及域外國家參與，中國作為重要的外部治理者不能缺席。安全治理具有供給側(cè)與需求側(cè)“兩張面孔”。一方面，紅海地區(qū)安全治理赤字嚴重，亟需新的治理理念、治理原則、治理方式和治理路徑來推動地區(qū)安全治理。另一方面，中國近年來不斷展現(xiàn)出積極參與全球治理和區(qū)域治理的愿望和能力，從新安全觀，到亞洲安全觀、總體國家安全觀，再到全球安全倡議，中國不斷創(chuàng)新安全治理理念，探索安全治理新模式。2022年4月，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇上提出全球安全倡議，倡導(dǎo)要重視各國合理安全關(guān)切，秉持安全不可分割原則。(5)《攜手迎接挑戰(zhàn)，合作開創(chuàng)未來——在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》，2022年4月22日，第2版。2023年2月，中國政府發(fā)布《全球安全倡議概念文件》，對如何實踐全球安全倡議提出了更加明確的指南。全球安全倡議為中國參與全球安全治理提供了重要指導(dǎo)，其深厚的理論內(nèi)涵和豐富的實踐途徑將為紅海安全治理提供重要的目標指引和指導(dǎo)價值，有利于在紅海地區(qū)形成共同安全的安全治理目標，形成具有包容性、動員性、規(guī)范性的合作共贏的新治理機制。相應(yīng)地，參與紅海地區(qū)等全球重要區(qū)域安全治理也是落實全球安全倡議的重要路徑。

已有文獻大多關(guān)注紅海地區(qū)安全新形勢和新特點，如世界大國和中東國家在區(qū)域內(nèi)的地緣政治競合及其影響，(6)參見張夢穎、李新烽：《中東國家對非洲之角的介入與影響》，《國際問題研究》2019年第4期；沈詩偉：《俄羅斯重返紅海的背后》，《世界知識》2021年第4期。Roberto Aliboni，The Red Sea Region：Local Actors and the Superpowers，New York：Routledge，2015.Alex de Waal and Rachel Ibreck，“A human Security Strategy for the European Union in the Horn of Africa and Red Sea”，in Mary Kaldor eds.，EU Global Strategy and Human Security，New York：Routledge，2018.以及紅海局部地區(qū)如非洲之角的安全新態(tài)勢等。(7)參見張春：《伊加特與非洲之角的安全治理》，《西亞非洲》2016年第4期；張春：《非洲之角政治轉(zhuǎn)型及中國的政策選擇》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第3期；張永蓬：《非洲之角的國際關(guān)系及安全合作新態(tài)勢》，《人民論壇》2019年第3期。Alexander Rondos，“The Horn of Africa，Its Strategic Importance for Europe，the Gulf States and Beyond”，Journal of International Relations and Sustainable Development，No.6，Global South Rising：Hope of Sustainable Development，2016，pp.150-161.較少有文獻從區(qū)域安全治理的角度分析紅海地區(qū)的安全治理狀況。全球問題區(qū)域化是近年來全球治理的重要特征，(8)姚全、鄭先武：《區(qū)域治理與全球治理互動中的大國角色》，《探索與爭鳴》2021年第11期，第58頁。同樣，全球安全治理也在發(fā)生“區(qū)域轉(zhuǎn)向”。區(qū)域安全治理介于全球安全治理與國家安全治理之間，是地區(qū)公共與私人部門以正式或非正式的機制來管理地區(qū)安全問題的過程。(9)陳翔：《新時代中國參與區(qū)域安全治理的模式探析》，《國際觀察》2022年第4期，第114頁。巴里·布贊(Barry Buzan)與奧利·維夫(Ole Waever)提出的“地區(qū)安全復(fù)合體理論”認為對安全問題的分析應(yīng)該擺脫對“國家安全”和“全球安全”兩個極端的關(guān)注，更多重視區(qū)域/次區(qū)域安全，地區(qū)層次是國家安全和全球安全兩個極端之間彼此交匯的地方，也是大多數(shù)行動發(fā)生的地方。(10)[英]巴里·布贊、[丹麥]奧利·維夫著：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，潘忠岐等譯，上海人民出版社，2010年，第42頁。所以本文在分析紅海地區(qū)安全治理面臨的主要問題基礎(chǔ)上，從全球安全倡議視角出發(fā)闡釋中國參與紅海地區(qū)安全治理的必要性，思考中國參與路徑。

一、紅海地區(qū)安全治理面臨的主要問題

冷戰(zhàn)時期，作為重要國際航道的紅海地區(qū)是美蘇爭霸的重點區(qū)域之一，紅海兩岸安全形勢緊張。冷戰(zhàn)結(jié)束后，紅海地區(qū)局勢一度相對緩和，但域外國家在2010年前后以打擊索馬里海盜之名進入紅海地區(qū)，中東國家在紅海西岸的行動也日趨活躍，紅海地區(qū)地緣政治格局被根本性重塑。(11)Alex de Waal，“Beyond the Red Sea：A New Driving Force in the Politics of the Horn，”African Arguments，July 11，2018，www.africanarguments.org/2018/07/11/beyond-red-sea-new-driving-force-politics-horn-africa，訪問時間：2022年10月12日。2015年以來，紅海兩岸國家或出現(xiàn)動蕩或進行深刻的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致紅海地區(qū)安全問題日益突出，安全治理日益緊迫。面對復(fù)雜多變的紅海安全治理問題，域內(nèi)外國家的應(yīng)激反應(yīng)多是在區(qū)域內(nèi)打造以自己為中心的小圈子，保護自己和盟友的絕對安全。紅海地區(qū)安全治理面臨治理客體多元復(fù)雜，缺乏共同的安全治理目標、治理機制不完善以及地區(qū)國家治理能力不足等問題。

(一)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織，治理客體多元復(fù)雜

紅海地區(qū)安全治理對象極為復(fù)雜，紅海西岸是世界安全形勢最復(fù)雜的地區(qū)之一。該地區(qū)長期以來經(jīng)濟發(fā)展緩慢，貧困人口多，政治動蕩，加之域外國家干涉等因素都不斷加劇紅海地區(qū)脆弱性。“如果就各地區(qū)面臨安全挑戰(zhàn)的復(fù)雜性而言，非洲之角或許能排第一?！?12)張春：《伊加特與非洲之角的安全治理》，《西亞非洲》2016年第4期，第76頁。紅海地區(qū)面臨著傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全雙重挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)安全方面，地區(qū)內(nèi)存在多國政局動蕩、國內(nèi)沖突持續(xù)、國家間沖突加劇和域內(nèi)外大國地緣政治競爭等威脅。無論是國內(nèi)沖突還是國家間沖突大部分都具有持久性、復(fù)雜性和難以根治性等特點，如達爾富爾問題、索馬里內(nèi)亂，埃塞俄比亞種族沖突等問題存在長達三十年，短期內(nèi)難以得到有效治理。也門內(nèi)戰(zhàn)、埃及和埃塞俄比亞圍繞尼羅河水資源的爭端，2023年4月以來蘇丹軍方內(nèi)亂等成為近年來威脅紅海地區(qū)安全的新威脅源。

近年來域內(nèi)外大國在紅海地區(qū)的地緣政治競爭，紅海東西兩岸互動頻繁是地區(qū)傳統(tǒng)安全威脅新的表現(xiàn)形式。土耳其、伊朗、海灣阿拉伯國家等地區(qū)國家都將紅海東岸甚至整個非洲地區(qū)視為經(jīng)濟投資、尋求軍事立足點和擴大政治影響力的“后花園”。惡性競爭使地區(qū)安全局勢更加復(fù)雜，如土耳其和阿聯(lián)酋的競爭在索馬里的體現(xiàn)就是土耳其站在索馬里中央政府一邊，而阿聯(lián)酋則支持索馬里蘭地區(qū)的分離主義。大國更看重紅海地區(qū)的戰(zhàn)略價值，紅海是世界上最重要的貿(mào)易大動脈之一，每年有近萬億美元的商品經(jīng)過此地。(13)Alex de Waal，“Africa’s $700 Billion Problem Waiting to Happen”，F(xiàn)oreign Policy，March 17，2016，https：//foreignpolicy.com/2016/03/17/africas-700-billion-problem-waiting-to-happen-ethiopia-horn-of-africa/，訪問時間：2022年10月28日。美國認為中俄在非洲地區(qū)影響力的增長對美國國家安全利益構(gòu)成重大威脅，(14)John R.Bolton，“The Trump Administration’s New Africa Strategy-Remarks by National Security Advisor Ambassador John R.Bolton”，U.S.Embassy in Senegal，December 13，2018，https：//sn.usembassy.gov/the-trump-administrations-new-africa-strategy-remarks-by-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton/，訪問時間：2022年11月2日。其在紅海地區(qū)乃至整個非洲地區(qū)的戰(zhàn)略目標之一就是遏制中俄在非洲的戰(zhàn)略影響。(15)Ryan Browne，“US Defense Secretary Visits Africa for First Time Seeking to Push Back on Russia and China”，CNN politics，September 30，2020，https：//edition.cnn.com/2020/09/30/politics/esper-africa-trip/index.html，訪問時間：2022年11月5日。域內(nèi)外國家在紅海地區(qū)展開競爭的后果之一是紅海地區(qū)的軍事存在加強，地區(qū)軍事化加劇，軍事基地等軍用設(shè)施不斷增多。紅海及周邊地區(qū)2015年之前主要有7個軍事基地，2015年之后超過15個，軍事設(shè)施大幅增加。(16)詳見Neil Melvin，“The Foreign Military Presence in the Horn of Africa Region，” SIPRI Report，April 2019.域內(nèi)沙特、埃及和以色列等國加大海軍預(yù)算，增加海軍裝備，努力增強自己在域內(nèi)的軍事力量和影響力。

紅海地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全威脅更為復(fù)雜，非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全聯(lián)動特征明顯，難民、非法移民的產(chǎn)生，恐怖主義的蔓延，海盜的殘存以及海上犯罪的根本原因在于沿岸國家動蕩，中央政府虛弱，經(jīng)濟困頓。(17)李恪坤、樓春豪：《印度洋安全治理：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與發(fā)展路徑》，《國際問題研究》2019年第1期，第90頁。民眾為了謀生或偷渡到他國，成為非法移民，或加入恐怖組織和海盜團體，或從事各類海上犯罪。從2021年到2022年，從非洲之角到阿拉伯半島的移民流動增加了64%，從26.9萬增加到44.1萬人。(18)“2022 Migrant Movements Between the Horn of Africa and the Arabian Peninsula，” IOM Report，F(xiàn)ebruary 10，2023.https：//eastandhornofafrica.iom.int/sites/g/files/tmzbdl701/files/documents/IOM_Migration_Overview_Horn-of-Africa-Arabian-Peninsula_2022.pdf，訪問時間：2022年11月5日。索馬里海域的海盜威脅雖已減弱，但殘存海盜或為非法漁船提供保護，或與其他恐怖組織合作，(19)“Red Sea Security Requires International Cooperation”，May 27，2021，https：//www.hellenicshippingnews.com/red-sea-security-requires-international-cooperation/，訪問時間：2022年11月10日。依然猖獗，過往船只仍會遭到襲擊。(20)“Russian Yacht Disappears in Red Sea after Piracy Attack”，April 28，2023，https：//safety4sea.com/russian-yacht-disappears-in-red-sea-after-piracy-attack/，訪問時間：2022年11月18日。紅海地區(qū)還面臨著嚴重的糧食危機，據(jù)聯(lián)合國2022年3月評估顯示，也門有超過1700萬人面臨嚴重的糧食短缺。(21)也門總?cè)丝诓?000萬左右。詳見The Arab Weekly，“In Famine-Threatened Yemen，F(xiàn)ears Grow over Impact of Ukraine War，” April 4，2022.https：//thearabweekly.com/famine-threatened-yemen-fears-grow-over-impact-ukraine-war，訪問時間：2022年11月20日。世界糧食計劃署也表示非洲之角日益嚴重的干旱使多達2000萬人處于饑餓的危險之中。(22)UN News，“Worsening Drought in Horn of Africa Puts up to 20 Million at Risk：WFP，” April 19，2022，https：//news.un.org/en/story/2022/04/1116442，訪問時間：2022年11月25日。造成普遍饑荒的原因有三個，一是部分國家內(nèi)部連年動亂，如也門是阿拉伯半島上氣候最適合種植的國家，但因為國家內(nèi)亂而無法生產(chǎn)足夠的糧食；二是氣候等原因造成的干旱大幅度降低了糧食產(chǎn)量；三是受烏克蘭危機的影響，糧食短缺甚至已經(jīng)波及埃及這種相對穩(wěn)定的國家。沿岸國家的動亂也為各種海上犯罪提供了空間，恐怖組織和海盜通過人口販運、毒品走私、武器販賣等海上犯罪活動籌措資金。

表1 紅海地區(qū)面臨的主要安全問題

總之，紅海地區(qū)傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全相互交織，相互聯(lián)動，互為因果，相互轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)安全涉及深層次的社會治理層面，治理的成本較高，周期長，治理效果不佳。非傳統(tǒng)安全更為復(fù)雜，難民、非法移民和海上犯罪等威脅的根源在于沿岸國家的動蕩。所以紅海地區(qū)安全治理客體極其復(fù)雜，難以治理。因此，紅海地區(qū)安全治理必須得到重視，否則可能會造成更大范圍內(nèi)全球安全治理問題。

(二)缺乏共同的安全治理目標

紅海地區(qū)安全局勢雖日益緊迫，對地區(qū)安全治理的需求日益增強，但域內(nèi)國家難以形成共同的安全治理目標，則嚴重妨礙有效治理的形成。

安全認知和安全化就是“對人們所珍視的指涉對象建構(gòu)一種存在性威脅并號召人們采取特殊的應(yīng)對方式消除威脅?！?23)[丹麥]琳娜·漢森：《非傳統(tǒng)安全研究的概念和方法：話語分析的啟示 》，《世界經(jīng)濟與政治》2010年第3期，第91頁。安全化的過程在很大程度上是由對威脅的感知和判斷來決定的。安全治理起源于治理主體感知到威脅的存在。一方面，對威脅來源的認知偏差導(dǎo)致治理主體間難以形成共同的安全治理目標。美國從地緣競爭的角度出發(fā)，認為中俄在紅海地區(qū)的“擴張”是威脅其利益的首要因素，因此美國在紅海的戰(zhàn)略目標是遏制中俄。歐盟更加關(guān)注紅海地區(qū)動亂產(chǎn)生的難民和恐怖主義問題。以色列認為紅海地區(qū)安全局勢日益惡化的根源是伊朗及其代理人胡塞武裝。而在埃塞俄比亞、蘇丹、南蘇丹和索馬里等國看來，目前最緊迫的是如何保持國內(nèi)的政治安全。埃及則更關(guān)心蘇伊士運河的正常通航，這關(guān)系到埃及的通航收入和旅游收入。對威脅來源認知的差異和多元主體間嚴重沖突的利益訴求意味著在首要治理對象的選擇上不同主體無法形成共同認知，難以形成共同的治理意愿和治理合力，影響治理主體的能動性。

另一方面，應(yīng)對安全威脅思維的碎片化也是妨礙紅海地區(qū)國家形成統(tǒng)一治理目標的重要因素。紅海地區(qū)國家間地緣政治關(guān)系復(fù)雜，歷史文化多元，社會經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，政府組織模式相異。紅海地區(qū)作為一個地緣政治意義上的區(qū)域概念也是近十年來才被逐漸構(gòu)建起來，區(qū)域一體化程度極低，遠未形成所謂的統(tǒng)一的紅海地區(qū)國家身份，是一個不成熟的區(qū)域概念。安全治理中更為突出的是紅海局部地區(qū)或突發(fā)事件，如非洲之角問題，索馬里海盜問題和也門戰(zhàn)爭等，尚未形成在“紅海地區(qū)”這一區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮各類安全問題的思路和習(xí)慣。

總之，域內(nèi)外相關(guān)國家對安全威脅來源的認知差異和缺乏應(yīng)對安全威脅的統(tǒng)一思維造成安全治理目標不統(tǒng)一。相關(guān)國家和組織只重視應(yīng)對自認為緊迫的威脅，無法從地區(qū)整體視角發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對內(nèi)外國家的“共同威脅”，無法通過各國的合作安全達到共同安全。

(三)治理主體間合作水平低，安全治理機制不成熟

治理機制是區(qū)域安全治理中最關(guān)鍵的要素，治理的實現(xiàn)形式和路徑主要依賴于治理機制的具體安排。紅海地區(qū)安全治理尚處于起步階段，治理機制具有數(shù)量少、不完善、合作化水平低以及包容性不夠等特點。目前提出紅海地區(qū)治理方案構(gòu)想或在實踐中參與紅海治理較多的國家和國際組織主要有美國、歐盟、非盟、伊加特(IGAD)(24)政府間發(fā)展組織(Intergovernmental Authority on Development)共有7個成員國，分別是埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、蘇丹、南蘇丹、索馬里和烏干達。和沿岸阿拉伯國家。

美國雖尚未提出完整的紅海安全治理方案，但仍是影響該地區(qū)安全的最大變量。美國的治理思維仍然是霸權(quán)治理，即通過武力展示和強化伙伴關(guān)系以維持美國在紅海地區(qū)的利益和影響力。紅海地區(qū)屬于美軍第五艦隊轄區(qū)，美國利用其在中東地區(qū)強大的海上軍事力量作為紅海地區(qū)安全的基本保障。近年來，美國與地區(qū)盟友合作，增加在紅海地區(qū)的各類軍演次數(shù)，(25)如美國最近一次紅海軍演在2022年2月，由中央司令部海軍牽頭，組織了號稱是中東地區(qū)規(guī)模最大的多國海軍演習(xí)。此次演習(xí)有60個國家和國際組織參與，演習(xí)涵蓋地區(qū)廣闊，包括波斯灣、阿拉伯海、阿曼灣、紅海和北印度洋等。美軍在紅海地區(qū)的軍演層次豐富，規(guī)模多元化。并成立了專門的紅海特遣部隊，以此展現(xiàn)參與紅海安全治理的實力和決心。2022年4月，美軍第五艦隊成立了一個新的國際海軍特遣部隊(CTF-153)，專門用于加強紅海地區(qū)的海上安全。(26)“America’s Navy：New International Naval Task Force to Enhance Red Sea Security，” April 17，2022.https：//www.navy.mil/Press-Office/News-Stories/Article/3001693/new-international-naval-task-force-to-enhance-red-sea-security/，訪問時間：2023年1月2日。此外，紅海西岸吉布提的萊蒙尼爾營這一美國在非洲最大的軍事基地也是其參與紅海安全治理的重要軍事依靠。不僅如此，美國正在研究租用紅海東岸沙特阿拉伯西部延布港和兩座空軍基地的可能性。(27)《美軍擬使用沙特紅海沿海港口和兩處新基地》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/world/2021-01/28/c_1210998415.htm，訪問時間：2023年1月4日。

對于歐盟而言，歐洲海洋安全是歐洲安全在地理空間和功能領(lǐng)域上的重要延伸，是歐洲整體安全的重要組成部分。(28)陳菲：《歐盟海洋安全治理論析》，《歐洲研究》2016年第4期，第79頁。歐盟對紅海地區(qū)安全的關(guān)切主要集中于三點：保持航道安全，阻截非法移民向歐洲流動和遏制恐怖主義。歐盟的治理更偏向制度治理思維，倡導(dǎo)形成以規(guī)則為基礎(chǔ)的“有效多邊主義”理念，以“創(chuàng)建一個有組織、包容性的紅海地區(qū)對話與合作論壇”。(29)Fabrizio Tassinari &Mehari Taddele Maru，“Global Rivalry in the Red Sea，” October 5，2021，https：//www.diis.dk/en/research/global-rivalry-in-the-red-sea，訪問時間：2023年1月5日。但截至目前，歐盟尚未提出一個完整的紅海安全治理方案。

非盟則安排專門的調(diào)解人牽頭商討組建紅海安全合作組織，非洲之角以埃塞俄比亞為主導(dǎo)的次區(qū)域組織伊加特本身可以看作是紅海地區(qū)安全治理的一部分。為應(yīng)對紅海安全問題，伊加特專門成立了紅海工作組——伊加特紅海和亞丁灣特別工作組(IGAD Special Task Force on the Red Sea and the Gulf of Aden)來加強對紅海地區(qū)安全的治理，伊加特等這些原本致力于經(jīng)濟合作與一體化的地區(qū)組織，在功能上不斷外溢到安全治理領(lǐng)域。

由地區(qū)內(nèi)國家牽頭成立的安全合作組織是2020年1月在利雅得成立的紅海和亞丁灣沿岸國家理事會(30)紅海和亞丁灣沿岸國家理事會(Council of Arab and African Coastal States of the Red Sea and Gulf of Aden)，成員包括紅海和亞丁灣沿岸的沙特、埃及、蘇丹、也門、約旦、厄立特里亞、吉布提和索馬里8個阿拉伯和非洲國家。。但該組織具有明顯的阿拉伯民族主義色彩，將以色列和埃塞俄比亞這兩個在紅海地區(qū)有重要影響力的國家排除在外，而且也沒有安排容納域外國家參與該組織的機制，該組織的包容性有待加強。另外，該組織成立三年以來在紅海地區(qū)安全治理上乏善可陳也表明該組織安全治理能力的局限性非常明顯。(31)Elin Hellquist and Samuel Neuman Bergenwall，“Managing Security in the Red Sea and Gulf of Aden The Red Sea Council and the Prospect of Multilateralism”，F(xiàn)OI Studies in African Security Report，F(xiàn)ebruary 2023，p.8.

域內(nèi)外國家及國際組織雖已在不同層次提出各種紅海安全治理的構(gòu)想和方案，但就制度層面而言，地區(qū)安全合作組織仍然呈現(xiàn)出低水平和碎片化的特點。阿拉伯國家的沿岸理事會成立三年以來，一直未形成聯(lián)合海上警衛(wèi)力量，安全治理承諾難以落實。域內(nèi)形成了分別以埃及和沙特為主導(dǎo)、以埃塞俄比亞為主導(dǎo)和以美國為主導(dǎo)的三個相互分裂的治理力量，尚未形成能容納各利益攸關(guān)方的整體紅海地區(qū)安全治理機構(gòu)。總之，已有治理措施碎片化嚴重，治理主體間合作水平低，協(xié)調(diào)性不足。利益攸關(guān)方都想?yún)⑴c治理進程，追求引導(dǎo)甚至主導(dǎo)治理進程，保證自己不被排除在治理進程之外，從而保障自身在紅海地區(qū)的利益。建立合作機制的過程實質(zhì)就是將部分國家權(quán)利讓渡給平臺，如果相互之間缺乏政治互信，難言能夠建立有效的合作機制。

(四)沿岸國家治理能力不足

在全球治理中，影響最終治理效果的重要因素是治理主體的治理能力和治理意愿，(32)畢海東：《全球治理的三個困境及其變革方向》，光明網(wǎng)理論版，2020年11月29日。區(qū)域治理中也是如此。所謂治理能力指行為體相互合作解決共同面臨的公共問題的能力，主要包括議程設(shè)置能力，軍事力量投射能力和應(yīng)對重大突發(fā)事件能力等方面。(33)Thi Kim Phung Dang，“A framework for Assessing Governance Capacity：An Illustration from Vietnam’s Forestry Reforms，” Environment and Planning C：Government and Policy，2016，Vol.34，No.6，p.1158.

在國內(nèi)層面，大多數(shù)紅海國家缺乏針對紅海安全治理的議程設(shè)置能力。地區(qū)國家內(nèi)部轉(zhuǎn)型和沖突極大地牽制了相關(guān)國家設(shè)置安全治理議程的意愿和能力。政府疲于應(yīng)對國內(nèi)動蕩，很可能無暇顧及優(yōu)先性和重要性排在國家政權(quán)穩(wěn)定之后的紅海安全治理問題。這些地區(qū)國家也就成為紅海地區(qū)安全治理鏈條上的薄弱環(huán)節(jié)，對整體紅海地區(qū)安全治理形成威脅。比如紅海東岸阿拉伯國家也門常年動蕩，與也門相鄰的海域成為跨海犯罪、非法移民和恐怖分子流竄的核心地帶。漂浮在也門荷臺達海域的“薩菲爾號”油輪是威脅紅海生態(tài)安全的一顆定時炸彈，該問題遲遲無法解決的根源在于也門國內(nèi)陷于分裂，政府軍和胡塞武裝爭奪船上的石油而忽視石油泄漏帶來的危害。在地區(qū)層面，地區(qū)國家同樣缺乏合作設(shè)置治理議程的能力。地區(qū)國家間矛盾阻礙了國家間的有效溝通，缺乏包容性合作機制掣肘地區(qū)合作，已有合作機制的運行成效仍尚待觀察。治理主體的分散治理發(fā)揮著更大作用，無法形成有效合力。治理議程能力缺失也意味著治理重點不突出，面對各類安全問題只能疲于應(yīng)付，無法按照輕重緩急的分類針對性解決問題。

軍事力量投射能力是安全治理所依賴的最基本和最底層的“硬能力”。紅海沿岸大多數(shù)國家如也門、蘇丹、吉布提、厄立特里亞、索馬里和約旦等國都缺乏強大的海軍部隊或海岸警衛(wèi)能力。即使擁有一定海岸警衛(wèi)能力，也因缺乏人員、裝備和必要的軍事訓(xùn)練而難以對各類安全挑戰(zhàn)形成有效打擊。(34)“Rebuilding Yemen’s Maritime Forces Hobbled by Internal and External Rivalries”，August 6，2020，https：//agsiw.org/rebuilding-yemens-maritime-forces-hobbled-by-internal-and-external-rivalries/，訪問時間：2023年1月12日。只有埃及、沙特和以色列擁有較強的海上軍事力量。三個國家都要“兵分兩路”，分別在地中?；虿ㄋ篂潮３忠欢ㄜ娛麓嬖冢诩t海地區(qū)部署的海軍力量規(guī)模非常有限。也因三國在紅海地區(qū)都擁有較強的軍事能力，所以在面對安全問題時更傾向于相互提防而非相互合作。三國更是因為蒂朗、塞納菲爾兩個紅海島嶼謹慎相處。(35)《兩個紅海小島牽動以色列與沙特關(guān)系正?；吧窠?jīng)”》，新華網(wǎng)，http：//www.news.cn/world/2022-07/16/c_1211667720.htm.，訪問時間：2023年1月20日。

紅海國家缺乏安全議題設(shè)置能力、缺乏基本軍事力量投射能力以及缺乏制度化的合作機制等都會導(dǎo)致這些國家難以應(yīng)對重大突出事件。紅海國家缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)資源也缺乏調(diào)用相關(guān)資源的手段，關(guān)鍵時刻只能依賴外部援助。如2021年3月“長賜號”巨型貨輪橫亙蘇伊士運河，導(dǎo)致紅海通航中斷超過一周，成為蘇伊士運河歷史上最嚴重的貨輪擱淺阻斷航道事故之一。該事故表明地區(qū)國家既缺乏預(yù)防重大事故發(fā)生的能力，也缺乏事后盡快解決問題的能力。再如位于也門附近海域的“薩菲爾”號油輪隨時都有石油泄漏危險，但因也門戰(zhàn)事油輪轉(zhuǎn)運遷延日久，遲遲不能轉(zhuǎn)移至安全位置。

域內(nèi)國家海洋安全治理能力不足導(dǎo)致紅海地區(qū)安全治理嚴重依賴外部力量，無法形成以域內(nèi)國家為主體的有效安全治理機制和模式。國家安全治理能力不足也會導(dǎo)致地區(qū)安全風(fēng)險外溢至鄰近區(qū)域乃至國際海域，成為全球?qū)用娴陌踩卫硖魬?zhàn)。

二、中國參與紅海地區(qū)安全治理的必要性

在中國周邊區(qū)域和次區(qū)域(36)以下統(tǒng)稱區(qū)域。安全治理問題上，中國始終是治理過程的積極參與者，治理方向的引導(dǎo)者和治理機制的創(chuàng)建者。如中國積極參與東盟地區(qū)論壇、香格里拉對話、亞洲相互協(xié)作與信任措施會議等安全合作機制，創(chuàng)建了聚焦中亞地區(qū)安全問題的上海合作組織，東南亞地區(qū)安全問題的瀾湄合作機制等。隨著紅海地區(qū)戰(zhàn)略重要性不斷凸顯，“一帶一路”倡議不斷深化，中國影響力不斷提升和參與全球安全治理的意愿和能力不斷增強，中國也愈加重視參與全球具有戰(zhàn)略重要性的區(qū)域安全治理。中國參與紅海安全治理的必要性體現(xiàn)在多個緯度。首先，中國的國家利益已經(jīng)延伸到紅海地區(qū)，中國有強烈意愿參與紅海地區(qū)安全治理。其次，作為安理會常任理事國之一，中國有義務(wù)參與紅海地區(qū)安全治理。再次，參與紅海安全治理是實踐全球安全倡議的有效途徑。最后，紅海地區(qū)國家期望中國能更充分地參與地區(qū)安全治理，在解決地區(qū)矛盾方面發(fā)揮更具建設(shè)性作用。中國參與紅海地區(qū)安全治理，成為穩(wěn)定地區(qū)局勢的力量之一，既符合紅海地區(qū)國家愿望，也符合中國的國家利益。

(一)保障中國在紅海地區(qū)的國家利益

在現(xiàn)實主義框架下，國家參與域外區(qū)域安全治理的主要出發(fā)點和落腳點是保護國家利益，安全合作是實現(xiàn)外交政策的重要工具。保障海外利益安全是總體國家安全觀中19個安全事務(wù)中的一個方面。保障中國在紅海地區(qū)的國家利益是中國參與地區(qū)安全治理的首要推動力。

連接歐亞非三大洲的紅海地區(qū)是“一帶一路”的交匯之處和關(guān)鍵節(jié)點區(qū)域，中國在紅海兩岸不僅有大量僑民，更有巨大的經(jīng)濟利益。2022年，中國與歐盟貿(mào)易額達8473億美元，(37)《中歐平均每分鐘貿(mào)易往來超160萬美元》，新華網(wǎng)，http：//www.news.cn/fortune/2023-05/05/c_1129592449.htm，訪問時間：2023年6月8日。其中約90%的貿(mào)易都需通過紅海海運完成。(38)《中歐班列逆勢而上創(chuàng)新業(yè)績》，中國服務(wù)貿(mào)易指南網(wǎng)，http：//tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/lingyu/gjhdai/202205/133523.html，訪問時間：2023年6月9日。中國需要加強對戰(zhàn)略航道的安全保障，不能只依賴美國在該地區(qū)提供安全秩序。中國在紅海地區(qū)的商業(yè)利益存量越來越大，就地區(qū)內(nèi)大國而言，中國是埃塞俄比亞最大的貿(mào)易伙伴、最大的工程承包方和最大的投資來源國。(39)中國商務(wù)部：《對外投資合作國別(地區(qū))指南—埃塞俄比亞》(2022年版)，第40頁。自2013年起，中國已連續(xù)9年穩(wěn)居埃及第一大貿(mào)易伙伴國，是近年來對埃投資最活躍、增長速度最快的國家。(40)《中國經(jīng)濟發(fā)展為世界注入正能量》，中華人民共和國駐埃及大使館網(wǎng)站，http：//eg.china-embassy.gov.cn/chn/zagx/202302/t20230220_11027572.htm，訪問時間：2023年6月15日。沙特則是中國在中東地區(qū)最大的投資接收國。此外，中國也是蘇丹最大的外國投資者。紅海地區(qū)多國動蕩，戰(zhàn)爭、恐怖襲擊等影響在該地區(qū)工作、生活的中國人的人身財產(chǎn)安全，威脅中國企業(yè)的正常經(jīng)營，中國有必要加強在紅海地區(qū)的存在，和地區(qū)經(jīng)濟體一起營造安全的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，及時響應(yīng)中國企業(yè)和公民的安全需求，保護紅海地區(qū)中國企業(yè)和公民的人身和財產(chǎn)安全，保障紅海的通航安全以及維持中國對紅海地區(qū)事務(wù)的參與。中國從利比亞和也門兩次撤僑都與紅海地區(qū)息息相關(guān)，足以證明在紅海地區(qū)有足夠的安全保障對中國海外領(lǐng)事保護工作的重要性。

從更宏觀層面來看，形成對地區(qū)及世界海洋事務(wù)強大的影響力是中國海洋安全三大戰(zhàn)略目標之一。(41)胡波：《中國海洋強國的三大權(quán)力目標》，《太平洋學(xué)報》2014年第3期，第78頁。對紅海地區(qū)這種具有戰(zhàn)略重要性陸海次區(qū)域安全治理的參與有助于促進中國參與全球海洋事務(wù)能力，實現(xiàn)中國海洋安全。

(二)中國成為負責(zé)任世界大國的必然要求

隨著2008年中國成功舉辦奧運會，中國對于自我身份認知發(fā)生變化，(42)王逸舟：《創(chuàng)造性介入：中國之全球角色的生成》，北京大學(xué)出版社，2013年，第35頁。中國不再僅僅是一個區(qū)域大國，而是正逐漸成為世界強國，中國在國際舞臺上維護國家利益的同時也要承擔(dān)起作為大國的國際責(zé)任?！耙粠б宦贰背h可以成為當代中國全面走向世界的開端，也是中國崛起必須通過的重要“考試”。(43)鄭永年：《“一帶一路”與中國大外交》，《當代世界》2016年第2期，第11頁。新時期以來，以中國為代表的新興國家不再僅僅是全球安全治理領(lǐng)域被動的跟隨者和接受者，而是開始發(fā)揮參與者、建設(shè)者和貢獻者的作用。(44)李形、彭博：《中國崛起與全球安全治理轉(zhuǎn)型》，《國際安全研究》2016年第3期，第72頁。參與全球重要區(qū)域的治理是中國作為一個負責(zé)任全球大國身份的必然要求，中國不但要作為周邊安全問題解決的重要參與者，還應(yīng)該成為全球安全機制的有力建設(shè)者以及區(qū)域安全治理理念和價值取向的引導(dǎo)者。(45)陳翔：《新時代中國參與區(qū)域安全治理的模式探析》，《國際觀察》2022年第4期，第115頁。中國積極發(fā)揮大國擔(dān)當，不斷推動全球安全治理的變革與完善，也是中國作為安理會常任理事國的重要職責(zé)。也正因此，中國提出并踐行全球安全倡議。全球安全倡議是中國應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)，消弭國際沖突根源、完善全球安全治理的中國方案。

(三)中國實踐全球安全治理的有效途徑

參與區(qū)域安全治理是實踐和完善全球安全倡議的有效途徑，全球安全倡議的目標是各國共同維護世界和平和安全，實現(xiàn)這一目標的重要途徑之一是集中關(guān)注某些沖突頻發(fā)的關(guān)鍵區(qū)域，通過關(guān)鍵區(qū)域安全治理實現(xiàn)全球安全治理。對中國而言，除亞太地區(qū)外，中東是最關(guān)鍵的區(qū)域之一，(46)Maj Ibrahim Elveren，“China’s Investments in Security Cooperation in the Middle East，” NESA Center Report，October 13，2022.熱點問題頻發(fā)、安全治理緊迫的紅海地區(qū)又是中東的關(guān)鍵次區(qū)域之一，中國參與全球安全治理無法繞開紅海地區(qū)。2023年2月，中國政府發(fā)布的《全球安全倡議概念文件》中也指出推動非洲之角問題和平解決是國際社會安全合作的重點方向之一。(47)《全球安全倡議概念文件》，外交部網(wǎng)站，https：//www.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202302/t20230221_11028322.shtml，訪問時間：2023年7月5日，

落實全球安全倡議意味著中國需要積極參與國際和地區(qū)安全議題，積極探索熱點問題的中國特色的解決之道。提供區(qū)域安全治理新模式是全球安全治理對中國提出的必然要求，也是中國展現(xiàn)其國際秩序建設(shè)意愿和能力的重要途徑。紅海地區(qū)長期以來安全赤字嚴重，應(yīng)當成為中國實踐全球安全倡議的“試驗田”。參與紅海地區(qū)安全治理，能夠充分展現(xiàn)中國區(qū)域安全治理能力，也能為中國在全球范圍內(nèi)更廣闊地參與區(qū)域治理奠定基礎(chǔ)。正如中國“勸和促談”的調(diào)停方法最終促成沙伊和解，推動中東地區(qū)走向和平。中國提出的共同安全、綜合安全、合作安全和可持續(xù)安全等理念也必定能夠引領(lǐng)紅海地區(qū)安全治理理念，推動紅海地區(qū)成為和平、發(fā)展、繁榮之海。

(四)紅海地區(qū)國家期待中國參與本地區(qū)安全治理

紅海地區(qū)國家也期待中國成為地區(qū)安全治理的主要參與者。當前紅海地區(qū)的安全治理模式仍為美國主導(dǎo)的，以軍事力量為后盾的霸權(quán)國治理模式。美國在紅海地區(qū)擁有強大的軍事存在，其在吉布提的萊蒙尼爾營地駐扎有3000名美軍，在索馬里也有數(shù)百名駐軍。此外，美國在波斯灣的軍事基地完全能夠覆蓋到紅海地區(qū)，美國在卡塔爾、阿聯(lián)酋和阿曼等地擁有數(shù)個軍事基地和數(shù)萬名駐軍。1995年美軍重建第五艦隊，統(tǒng)轄波斯灣、阿曼灣、阿拉伯海、亞丁灣、紅海地區(qū)的美國海軍部隊，受中央戰(zhàn)區(qū)司令部指揮，成為美國控制中東海域的重要力量。(48)方曉志、 胡二杰：《印度洋視域下的中東海洋安全合作研究》，《阿拉伯世界研究》2018年第1期，第104頁。

美國依靠強制力威懾地區(qū)內(nèi)可能發(fā)生的安全威脅，通過頻繁的大規(guī)模軍事演習(xí)，為地區(qū)盟友提供武器等方式主導(dǎo)地區(qū)安全局勢，包括中國在內(nèi)的許多國家都依賴美軍提供的安全保障。(49)“China in the Red Sea Arena”，US Institute of Peace Report，2020.美國霸權(quán)主導(dǎo)的紅海地區(qū)安全治理存在兩個明顯缺陷：一是美國將該地區(qū)的安全定義為美國的安全，而不是地區(qū)國家的安全，即使美國地區(qū)盟友的安全也無法得到保障。如2019年至2021年期間也門胡塞武裝頻繁襲擊美國盟友沙特的煉油廠等重要基礎(chǔ)設(shè)施，美國自始至終沒有意愿幫助沙特走出也門戰(zhàn)爭泥潭。拜登政府于2021年2月宣布停止向由沙特主導(dǎo)的軍事聯(lián)盟提供支持與軍售。同月，拜登政府宣布將胡塞武裝從恐怖組織名單中刪除。二是美國以強制力量應(yīng)對安全問題的思維無法有效應(yīng)對地區(qū)內(nèi)的非傳統(tǒng)安全?！傲愫汀钡陌踩卫硭季S促使美國在地區(qū)內(nèi)劃分敵友，如將伊朗作為地區(qū)安全威脅的主要來源，對其圍追堵截，大加制裁。而當發(fā)生“長賜號”堵塞蘇伊士運河這樣的突發(fā)安全問題時，美國的軍事力量也無能為力。解決安全問題需要綜合治理，不能單純依靠軍事手段。

地區(qū)內(nèi)大國沙特、埃及等都希望將中國引入地區(qū)安全架構(gòu)，平衡和對沖美國一家獨大的影響力，在安全事務(wù)上能有更多選擇。沙特通過中國調(diào)停與伊朗化干戈為玉帛，大大減弱了也門戰(zhàn)局對沙特國家安全的影響，不僅通過合作實現(xiàn)了安全，還降低了對美國安全提供的依賴，獲得更多與美國談判的籌碼。美國限制向沙特出售先進戰(zhàn)斗機和高端武裝無人機等軍事產(chǎn)品也促使沙特尋求軍事和安全合作伙伴多樣化。與2011-2015年相比，2016-2020年間，中國向沙特的軍售增加了386%。(50)Maj Ibrahim Elveren，“China’s Investments in Security Cooperation in the Middle East，” NESA Center Report，October 13，2022.在無人機領(lǐng)域，兩國合作密切，中國不僅向沙特提供多款高端武裝無人機，而且在沙特建立生產(chǎn)基地，幫助沙特實現(xiàn)武裝無人機生產(chǎn)本地化。埃及是美國的傳統(tǒng)盟友和美國軍援的主要接受國之一，但過去十年埃及與中國的安全合作也明顯增加，(51)賀帥、葛騰飛，《埃及“7·3”事件后美國對埃援助政策研究》，《阿拉伯世界研究》2014年第5期，第106頁。加強與中國合作已成為埃及的一個戰(zhàn)略考量，能夠幫助埃及實現(xiàn)外部伙伴關(guān)系多元化并減少對傳統(tǒng)西方盟友的依賴。兩國軍事關(guān)系通過聯(lián)合軍演、軍事訓(xùn)練、軍售等方式得到進一步加強。2021年，中國軍工重磅亮相埃及最大的國際防務(wù)博覽會，展示了坦克、火炮、戰(zhàn)機、防空導(dǎo)彈、無人機、電子戰(zhàn)系統(tǒng)等先進武器裝備。(52)Khalil Al-Anani，“Egypt’s Strategic Partnership with China：Opportunities and Implications”，January 27，2023，Arab Center Washington DC Report，https：//arabcenterdc.org/resource/egypts-strategic-partnership-with-china-opportunities-and-implications/，訪問時間：2023年7月3日。

三、中國參與紅海安全治理的路徑思考

域外大國參與區(qū)域安全治理的影響具有兩面性，既可能促進區(qū)域安全合作也可能阻礙區(qū)域安全治理。中國成功參與紅海地區(qū)安全治理的前提之一是合理界定自身在紅海地區(qū)的利益，采取合理有效的路徑進行參與。作為在紅海地區(qū)有重大利益的域外大國，一方面要保障本國利益，另一方面也要充分理解地區(qū)國家及其他域外國家在紅海的關(guān)切。中國可以通過在區(qū)域內(nèi)倡導(dǎo)共同安全的安全治理理念、積極為地區(qū)提供更多公共安全產(chǎn)品以及協(xié)助地區(qū)建立更為開放包容的地區(qū)安全機制等途徑實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)的共同安全和普遍安全。

(一)倡導(dǎo)共同安全的區(qū)域安全治理理念

紅海地區(qū)安全治理的困境之一是缺乏共同的地區(qū)安全治理理念。紅海地區(qū)各利益攸關(guān)方在安全觀、治理理念、利益需求以及治理優(yōu)先議題設(shè)置等方面存在差距，因此難以形成統(tǒng)一的紅海地區(qū)安全治理理念。

全球安全倡議蘊含著安全治理理念創(chuàng)新。習(xí)近平主席在2022年博鰲論壇上強調(diào)，“安全是發(fā)展的前提，人類是不可分割的安全共同體”。全球安全倡議與西方傳統(tǒng)安全觀念相比，從“獨享安全”到“共同安全”，從“對抗安全”到“合作安全”。(53)賈文山、孫宸：《淺析全球安全倡議的實施路徑——從全球性安全機制演變的視角》，《國家安全研究》2023年第2期，第39頁。在紅海地區(qū)安全治理上，中國應(yīng)努力成為地區(qū)安全治理的理念和價值取向的引導(dǎo)者。通過中阿合作論壇、中非合作論壇等各種溝通機制倡導(dǎo)紅海地區(qū)各國應(yīng)秉持“共同安全”的治理理念，明確紅海地區(qū)安全治理的目標應(yīng)該是實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)的普遍安全，防止紅海地區(qū)規(guī)則秩序陣營化、部落化。

共同安全理念強調(diào)尊重和保障每一個國家的安全利益，安全應(yīng)該普遍、平等、包容。強調(diào)共同安全，表明人們認識到安全不可能單方面實現(xiàn)。“安全是關(guān)系的產(chǎn)物，是以互動為形式，因此一方所得到的不被他方認可的‘安全’，不可能取得合法化，也就不可能真正消除威脅。實際上，只有各方都同意的安全，才是真正的安全?！?54)李少軍、李開勝等著：《國際安全新論》，中國社會科學(xué)出版社，2018年，第9頁。各國和各國人民應(yīng)該共同享受安全保障，各國的安全利益彼此平等且相互依賴，一國安全不能以損害他國安全為代價，地區(qū)安全更不能以強化甚至擴張軍事集團來保障。中國堅決反對霸權(quán)主義、強權(quán)政治和冷戰(zhàn)思維，堅持通過和平方式解決問題和爭端。從這個角度理解，安全不應(yīng)該是單向的，而應(yīng)該是雙向和相互的，各國應(yīng)該從關(guān)注自利性安全轉(zhuǎn)向追求共同安全。追求絕對安全的做法并不能帶來真正安全，反而會陷入嚴重的安全困境。(55)John Hertz，“Idealist Internationalism and the Security Dilemma”，World Politics，Vol.2，No.2，1950，pp.157-180.

例如，東南亞國家之間也曾普遍被認為幾乎不存在相似的文化或共有知識、共有預(yù)期。但各方面差異性較大的東南亞各國在歷史過程中仍然形成了共同的治理理念，秉持相同的治理原則，形成了共識度高，治理成效顯著的“東盟模式”。紅海安全治理目前仍然處于初期，急切需要一個共同的治理理念，中國的文化底蘊、新時代的外交思想以及全球安全倡議能夠提供區(qū)域治理的理念，并在中國參與區(qū)域治理的過程中取得地區(qū)國家對中國安全治理理念的認同。

(二)為紅海地區(qū)提供更多公共產(chǎn)品

為紅海地區(qū)提供更多公共產(chǎn)品是中國參與紅海地區(qū)安全治理另一重要途徑，公共產(chǎn)品的供給能夠幫助供給國影響地區(qū)安全及地區(qū)秩序。在國際關(guān)系領(lǐng)域，公共產(chǎn)品的觀點被羅伯特·吉爾平(Robert Gilpin)發(fā)展成“霸權(quán)穩(wěn)定論”并產(chǎn)生了巨大影響，他認為霸權(quán)國家通過為國際社會提供安全、金融、貿(mào)易和國際援助等國際公共產(chǎn)品，來獲得其他國家對國際秩序的認同，從而實現(xiàn)體系內(nèi)的穩(wěn)定和繁榮。(56)[美]羅伯特·吉爾平：《國際關(guān)系政治經(jīng)濟學(xué)》，楊宇光等譯，上海人民出版社，2006年，第35頁。一般而言，公共產(chǎn)品，尤其是“單一最大努力型”公共產(chǎn)品由有實力的大國提供，其他國家搭便車。(57)黃智虎：《公共產(chǎn)品與國際合作》，《國際政治科學(xué)》2013年第3期，第111頁。冷戰(zhàn)后，美國是紅海地區(qū)內(nèi)最主要的公共產(chǎn)品提供者。但隨著亞太再平衡戰(zhàn)略的實施，美國在包括紅海地區(qū)的整個中東地區(qū)持續(xù)戰(zhàn)略收縮，提供公共產(chǎn)品的意愿和能力都在下降，紅海地區(qū)出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足，這也是近年來紅海地區(qū)安全問題頻發(fā)的原因之一，紅海地區(qū)亟須通過其他大國或國際合作彌補公共產(chǎn)品供給不足的問題。

中國已經(jīng)在紅海地區(qū)提供包括維和、海上護航、安全援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品。未來，中國應(yīng)繼續(xù)加強已有公共產(chǎn)品的供給并探索提供新的公共產(chǎn)品。在軍事方面，首先，中國應(yīng)繼續(xù)在聯(lián)合國框架下為蘇丹等地區(qū)動蕩國家提供維和力量，同其他國家一道維護地區(qū)穩(wěn)定。其次，中國應(yīng)繼續(xù)堅持在亞丁灣地區(qū)護航，打擊海盜，為往來紅海的船只提供安全保障。再次，為中國公民及其他國家提供安全援助，維護地區(qū)安全秩序。如2015年3月，也門安全局勢惡化，中國海軍安全撤離621名中國公民和279名來自巴基斯坦、埃塞俄比亞、新加坡、意大利等15個國家的公民。(58)《新時代的中國國防》白皮書(全文)，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1660314/1660314.htm，訪問時間：2023年7月8日。最后，增加與地區(qū)國家的軍事交流，為地區(qū)國家提供軍事培訓(xùn)，與地區(qū)國家進行聯(lián)合演習(xí)，提升地區(qū)國家海上安全能力。中國的吉布提保障基地進一步增強了中國在紅海地區(qū)執(zhí)行反海盜、維護紅海海上通道安全、為各國商船提供護航服務(wù)的能力。

在推動地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，中國可以運用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)能、技術(shù)優(yōu)勢，以及高儲蓄的資金優(yōu)勢，動員國際社會資源，推動地區(qū)國家增加基礎(chǔ)設(shè)施供給，打通地區(qū)國家開展國際貿(mào)易的各種道路、設(shè)施阻塞，提升整個區(qū)域的經(jīng)濟合作水平，推動地區(qū)一體化發(fā)展。如中國港灣承建多個沙特紅海地區(qū)酒店棧橋和浮碼頭項目，埃及艾因蘇赫納港第二集裝箱碼頭，沙特吉贊經(jīng)濟城商業(yè)港，中國鐵建承建的吉布提多哈雷多功能港口項目一期工程等都極大地便利了地區(qū)內(nèi)的互聯(lián)互通，有助于地區(qū)一體化發(fā)展。

為地區(qū)安全事務(wù)提供新的安全治理理念和合作模式也是一種公共產(chǎn)品。如中國的脫貧攻堅、經(jīng)濟發(fā)展道路、現(xiàn)代化發(fā)展模式等為地區(qū)國家提供了一種異于西方的國家治理模式和新的發(fā)展思路，是值得地區(qū)國家學(xué)習(xí)的公共產(chǎn)品。中東地區(qū)國家現(xiàn)代化雖已歷二百余年，但按現(xiàn)代化的一般性規(guī)律，中東大多數(shù)國家無論是生產(chǎn)力、經(jīng)濟發(fā)展總體水準、社會治理功效以及人均收入等，均還存在明顯差距。不少國家仍未走上正常發(fā)展道路，長期徘徊在貧困線上。一些國家常年戰(zhàn)亂，即使有些經(jīng)濟發(fā)展較快的國家，社會矛盾和貧富分化依然嚴峻。可以說，多數(shù)國家的現(xiàn)代化未達到預(yù)期目標。(59)王鐵錚、閆偉：《中東國家現(xiàn)代化實踐及歷史反思》，《歷史研究》2023年第2期，第55頁。

除此之外，中國還與地區(qū)國家在人道主義援助、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應(yīng)對自然災(zāi)害、地區(qū)海洋安全環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展等問題上展開合作，提供中國經(jīng)驗。通過為地區(qū)國家提供公共產(chǎn)品，中國將與紅海地區(qū)國家一道，追求共同利益，應(yīng)對共同威脅，在利益共享和風(fēng)險共擔(dān)中實現(xiàn)合作共贏，共同維護紅海地區(qū)的長久安全。

(三)共同建立開放包容的地區(qū)安全機制

有效的區(qū)域安全治理需要公認的國際規(guī)則和程序、基于共同原則的區(qū)域行動以及國家法律框架和政策。(60)D.Pyc，“Global Ocean Governance，” The International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation，Vol.10，No.1，2016，p.159.巴里·布贊(Barry Buzan)指出，一種安全機制是“國家集團通過心照不宣地探索解決安全困境自我行為或通過其他行為體行動的假設(shè)，進而解決他們的爭端或避免戰(zhàn)爭”。(61)Barry Buzan，People，States and Fear：An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era，New York：Harvester Wheastsheaf，1991，p.218.《全球安全倡議概念文件》明確指出建立合作平臺和機制是實現(xiàn)共同安全和人類和平的重要途徑。在紅海地區(qū)安全機制問題上，中國需從三方面切入。

首先，中國要重視在聯(lián)合國這一全球最大的集體安全機制框架下的紅海安全治理。聯(lián)合國在全球安全治理中發(fā)揮著重要作用，是全球安全治理中國際行為體合法性的唯一源泉，能夠有效整合多邊行為體的安全治理平臺，擁有豐富的全球安全治理經(jīng)驗。(62)林友洪、羅安迪、梁岱桐：《在聯(lián)合國框架下中國參與全球安全治理理念、現(xiàn)狀及路徑研究》，《新疆社科論壇》2019年第5期，第45頁。如在紅海地區(qū)，為應(yīng)對索馬里海域海盜威脅，聯(lián)合國安理會先后通過多份決議案，呼吁國際社會聯(lián)手打擊索馬里海盜。根據(jù)1851號決議案，索馬里海盜問題聯(lián)絡(luò)小組(CGPCS)于2009年1月正式成立。(63)Bureau of Political-Military Affairs，“Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia，F(xiàn)act Sheet”，January 20，2017，https：//www.state.gov/t/pm/rls/fs/2017/266864.htm，訪問時間：2023年7月10日。成立至今，工作組已有近80個國家和相關(guān)國際組織參與，成為國際社會打擊索馬里海盜的重要協(xié)作平臺。2018年7月，第21屆小組全會在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行，強調(diào)“制定針對與海盜直接相關(guān)、更廣范圍威脅的中長期舉措”。(64)“Twenty-First Plenary Session of the Contact Group on Piracy off the Coast of Somalia，F(xiàn)inal Communique”，July 13，2018，http：//www.lessonsfrompiracy.net/files/2018/07/Communique-of-the-CGPCS-21st-Plenary-Session.pdf，訪問時間：2023年7月12日。

其次，中國需積極參與已經(jīng)成立的紅海地區(qū)安全治理機制，積極嵌入本地治理機制。紅海地區(qū)治理主體只能是地區(qū)國家，外部勢力無法越俎代庖。中國應(yīng)該盡早尋求與地區(qū)國家成立的安全組織(如沙特牽頭成立的紅海和亞丁灣沿岸國家理事會)建立聯(lián)系，成為其觀察員，利用在紅海地區(qū)的優(yōu)勢助力地區(qū)安全架構(gòu)搭建，防止地區(qū)局勢“海灣化”。在紅海地區(qū)安全事務(wù)上，中國也應(yīng)保持和伊加特、非盟等有影響力的地區(qū)組織的溝通聯(lián)系，理解這些組織及其背后主導(dǎo)國在紅海地區(qū)的核心利益、政策導(dǎo)向和目標追求，為中國更好參與紅海地區(qū)安全治理做鋪墊。無論是參與多邊機制還是雙邊合作，就紅海事務(wù)加強與西方國家的溝通與協(xié)作不容忽視。一方面，中國全面參與國際安全事務(wù)和區(qū)域安全事務(wù)的時間較短，在治理能力和經(jīng)驗等方面都與西方大國存在差距。另一方面，全球與地區(qū)大國在區(qū)域安全治理中仍然發(fā)揮著重要作用。中國作為新興大國，尤應(yīng)重視跨區(qū)域大國協(xié)調(diào)。跨區(qū)域大國協(xié)調(diào)作為一種國際治理途徑發(fā)揮著重要作用，可以彌補聯(lián)合國安理會在國際安全治理上的不足，成為國際治理渠道的有益補充。大國圍繞紅海安全治理體系、治理機制和治理規(guī)則的布局，提供了彼此合作與對接的可能。

最后，也應(yīng)注意到紅海地區(qū)已有安全治理機制尚不成熟，存在結(jié)構(gòu)性缺陷，地區(qū)仍然缺少一個能夠容納域內(nèi)外利益攸關(guān)者的開放包容的安全機制，中國可以依托“一帶一路”倡議創(chuàng)設(shè)新的安全合作機制。中國不僅要參與紅海地區(qū)已有本地安全組織，更要從中國安全治理理念出發(fā)，牽頭創(chuàng)設(shè)帶有中國特色的安全治理機制?！耙粠б宦贰背h本身就是一種創(chuàng)新合作機制，在“一帶一路”框架下，中國不僅要重視與地區(qū)國家的經(jīng)貿(mào)合作，也要嘗試深化安全合作。隨著“一帶一路”倡議在紅海地區(qū)國家的不斷深入，中國與相關(guān)國家的經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，隨之也就有了共同的安全需求和安全合作空間，促進紅海沿岸國家的地區(qū)身份認同，不再割裂地看待紅海東岸阿拉伯國家和西岸非洲國家，推動構(gòu)建“大紅海地區(qū)”共同體。紅海地區(qū)的安全治理最終要走向機制化，中國在積極嵌入本地治理機制，循序漸進參與紅海地區(qū)安全事務(wù)的同時，也要尋求在紅海安全治理機制建設(shè)方面的話語權(quán)，建立帶有中國理念、具有中國特色的地區(qū)安全治理機制。

結(jié) 語

紅海地區(qū)安全治理仍處于起步階段，治理主體層次多元，治理客體錯綜復(fù)雜，治理機制尚不成熟。國際社會應(yīng)共同努力在地區(qū)安全治理初期協(xié)助地區(qū)國家建立能夠包容域內(nèi)外利益相關(guān)國家的安全治理架構(gòu)。如同在海灣地區(qū)一樣，中國在紅海地區(qū)也享有獨特的優(yōu)勢——與地區(qū)國家普遍保持著良好的戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟關(guān)系，且正在深化安全聯(lián)系，這有助于中國在矛盾重重的地區(qū)國家間做一個公正的調(diào)停者，助力地區(qū)國家搭建一個具有包容性的紅海地區(qū)安全治理架構(gòu)。

未來，軍事安全和大國博弈將會成為紅海地區(qū)新的關(guān)注焦點。中國需以戰(zhàn)略眼光看待紅海地區(qū)安全問題，以建設(shè)性姿態(tài)參與紅海地區(qū)安全治理，為紅海地區(qū)提供更多公共安全服務(wù)產(chǎn)品。在全球安全倡議的指導(dǎo)下，堅持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，在紅海地區(qū)走出一條對話而不對抗、結(jié)伴而不結(jié)盟、共贏而非零和的新型安全之路，實現(xiàn)域內(nèi)外國家在紅海地區(qū)的共同安全和普遍安全。