守成還是求變？權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略*

孟祥成真

【內(nèi)容提要】在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，制度競(jìng)爭(zhēng)是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要形式。霸權(quán)國(guó)隨著實(shí)力的相對(duì)衰落，制度收益受到侵蝕，需要進(jìn)行制度調(diào)適以實(shí)現(xiàn)霸權(quán)護(hù)持。既有研究以權(quán)力轉(zhuǎn)移理論和修正主義研究為基礎(chǔ)，側(cè)重于分析霸權(quán)國(guó)如何應(yīng)對(duì)崛起國(guó)的改制要求，并對(duì)霸權(quán)國(guó)“退群”這一修正主義策略進(jìn)行了剖析，但對(duì)于霸權(quán)國(guó)“不退群”時(shí)的制度調(diào)適策略關(guān)注不足。本文旨在回答霸權(quán)國(guó)何時(shí)為守成方，何時(shí)為求變方，以及霸權(quán)國(guó)分別采取何種制度調(diào)適策略。霸權(quán)國(guó)的制度目標(biāo)決定其對(duì)既有國(guó)際制度的滿意程度。當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在維護(hù)制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)時(shí)，霸權(quán)國(guó)對(duì)現(xiàn)狀總體滿意，屬于守成方；當(dāng)霸權(quán)國(guó)的目標(biāo)是逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失時(shí)，霸權(quán)國(guó)則成為求變方。制度權(quán)力維度則進(jìn)一步影響霸權(quán)國(guó)采取何種具體制度策略，霸權(quán)國(guó)的制度策略包括提供指定用途資金、應(yīng)對(duì)改制要求、威脅退出制度和排外性多邊主義四種。美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織和萬國(guó)郵政聯(lián)盟采取的制度調(diào)適策略展現(xiàn)了上述邏輯。

一、引言

歷史上霸權(quán)的更迭通常以大國(guó)間戰(zhàn)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)。鑒于核時(shí)代這種暴力方式難以為繼，國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要形式。(1)李巍：《國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2016年第1期，第31-59頁。國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)不僅涉及國(guó)家間制度權(quán)力和制度收益的分配，也是國(guó)際秩序變革和演進(jìn)的重要?jiǎng)恿?。近年來，隨著國(guó)際體系中權(quán)力流變的加速，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。美國(guó)在多數(shù)國(guó)際制度內(nèi)仍是對(duì)現(xiàn)狀滿意的守成國(guó)與美國(guó)頻繁“退群”的實(shí)踐并存表明，霸權(quán)國(guó)并非單一的守成方或求變方，應(yīng)當(dāng)以國(guó)際制度內(nèi)國(guó)家間的實(shí)際互動(dòng)為基礎(chǔ)，分析霸權(quán)國(guó)的制度策略和選擇。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，不僅崛起國(guó)為謀求提升國(guó)際制度權(quán)力需要做出制度選擇，霸權(quán)國(guó)出于霸權(quán)護(hù)持的考慮也需要進(jìn)行制度調(diào)適。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)憑借其實(shí)力優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)建立了一系列的國(guó)際制度，這些制度與美國(guó)的國(guó)家利益高度一致，實(shí)質(zhì)是將對(duì)美國(guó)有利的規(guī)則制度化。美國(guó)企圖通過一定的自我約束換取制度性權(quán)力，進(jìn)而在實(shí)力下降之后仍能夠延續(xù)和維持所享有的優(yōu)勢(shì)。(2)[美]約翰·伊肯伯里：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、策略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社，2008年。根據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論，崛起國(guó)隨著實(shí)力的上升將對(duì)既有國(guó)際制度日益不滿，并提出改革國(guó)際制度的要求。與此同時(shí)，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國(guó)只需要考慮如何回應(yīng)崛起國(guó)的改革要求。此外，特朗普任期內(nèi)美國(guó)頻繁退出國(guó)際制度的行為也受到了學(xué)界的較多關(guān)注，對(duì)其威脅退出國(guó)際制度的策略以及背后的原因進(jìn)行了深入分析。相較于美國(guó)參與的諸多國(guó)際制度，退出或者威脅退出國(guó)際制度只是少數(shù)，但既有研究卻主要關(guān)注霸權(quán)國(guó)“退群”這一非常規(guī)行為，對(duì)于“不退群”時(shí)的策略選擇關(guān)注較少。

厘清霸權(quán)國(guó)采取特定制度調(diào)適策略的原因，明晰其與國(guó)際制度互動(dòng)的機(jī)理具有重要的戰(zhàn)略意義。霸權(quán)國(guó)為維護(hù)其霸權(quán)利益和制度優(yōu)勢(shì)，在不同的國(guó)際制度內(nèi)分別采取了不同的制度調(diào)適策略，理解其制度策略選擇的邏輯有助于中國(guó)采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國(guó)何時(shí)為守成方，何時(shí)為求變方？霸權(quán)國(guó)采取了哪些制度調(diào)適策略？其制度調(diào)適策略的選擇分別遵循怎樣的邏輯？這些重要問題尚待回答。在已有研究基礎(chǔ)上，本文更系統(tǒng)地探討了霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適的策略及其影響因素，以求進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)國(guó)際制度內(nèi)霸權(quán)護(hù)持行為的學(xué)理認(rèn)知。本文分為四個(gè)部分：第一部分提出了所要研究的問題；第二部分回顧了既有文獻(xiàn)的相關(guān)研究，指出既有研究過度聚焦于霸權(quán)國(guó)應(yīng)對(duì)制度改革要求和威脅“退群”這兩類行為，對(duì)于“不退群”時(shí)策略選擇的關(guān)注不足；第三部分提出了本文的理論框架，認(rèn)為霸權(quán)國(guó)的制度目標(biāo)和權(quán)力維度是決定霸權(quán)國(guó)采取何種制度調(diào)適策略的主要因素；第四部分以聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織和萬國(guó)郵政聯(lián)盟為例驗(yàn)證相關(guān)機(jī)理；最后是總結(jié)和延伸討論。

二、既有研究與不足

學(xué)術(shù)界對(duì)于霸權(quán)國(guó)實(shí)力相對(duì)衰落時(shí)采取的制度調(diào)適策略及其邏輯進(jìn)行了研究，分別以權(quán)力轉(zhuǎn)移理論和修正主義研究為基礎(chǔ)，重點(diǎn)關(guān)注霸權(quán)國(guó)如何應(yīng)對(duì)崛起國(guó)的改制要求和“退群”這一修正主義制度策略。

(一)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論：守成方與應(yīng)對(duì)國(guó)際制度改革要求

根據(jù)權(quán)力轉(zhuǎn)移理論，霸權(quán)國(guó)被默認(rèn)為守成方，崛起國(guó)隨著實(shí)力的增長(zhǎng)會(huì)對(duì)既有國(guó)際制度日益不滿，從而提出改革國(guó)際制度的要求，而霸權(quán)國(guó)則只需考慮如何應(yīng)對(duì)崛起國(guó)的改制要求。既有研究分析了影響霸權(quán)國(guó)是否會(huì)同意國(guó)際制度改革要求的因素，其中議題領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)外部性、崛起國(guó)所采取的策略和談判空間的大小等都是影響霸權(quán)國(guó)如何應(yīng)對(duì)國(guó)際制度改革要求的因素。

首先，當(dāng)特定議題領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)外部性(3)網(wǎng)絡(luò)外部性指的是“加入一項(xiàng)活動(dòng)的邊際效用隨著參與行動(dòng)者總數(shù)的增加而增加”的程度。較低時(shí)，霸權(quán)國(guó)更可能同意國(guó)際制度的改革要求。當(dāng)議題領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)外部性較低時(shí)，崛起國(guó)另行建立新的國(guó)際制度存在的難度較小，可能會(huì)有外部選項(xiàng)對(duì)既有國(guó)際制度構(gòu)成威脅，增強(qiáng)了崛起國(guó)的討價(jià)還價(jià)能力，這時(shí)霸權(quán)國(guó)會(huì)選擇同意改革既有國(guó)際制度。伯恩哈德·贊格爾(Bernhard Zangl)指出，若崛起國(guó)有潛力削弱既有的國(guó)際機(jī)制而使其威脅可信，崛起國(guó)和守成國(guó)將能夠在制度的漸進(jìn)調(diào)整上達(dá)成共識(shí)。(4)Zangl B.et al，“Imperfect Adaptation；How the WTO and the IMF Adjust to Shifting Power Distributions among Their Members，”The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，pp.171-196.菲利普·利普斯(Phillip Y.Lipscy)認(rèn)為，外部選項(xiàng)能夠增強(qiáng)求變方退出威脅的可信度，進(jìn)而推動(dòng)其制度改革要求的實(shí)現(xiàn)。(5)Phillip L.Y.，“Explaining Institutional Change；Policy Areas，Outside Options，and the Bretton Woods Institutions，”American Journal of Political Science，Vol.59，No.2，2015，pp.341-356.約翰尼斯·烏爾佩萊寧 (Johannes Urpelainen)和塞及·范德格拉夫(Thijs Van de Graaf)認(rèn)為，若修正主義國(guó)家威脅創(chuàng)立職能類似的新制度，可能會(huì)挑戰(zhàn)既有國(guó)際制度的主導(dǎo)地位，使得既得利益方更有可能同意制度改革。但也可能由于制度捕獲(6)制度捕獲(Institutional Capture)指的是國(guó)際制度被對(duì)挑戰(zhàn)者持有分配偏見的利益集團(tuán)控制的現(xiàn)象。、國(guó)內(nèi)壓力、不滿國(guó)創(chuàng)制的意愿加強(qiáng)時(shí)，守成方無法同意制度改革。(7)Urpelainen J.and Van de Graaf T.，“Your Place or Mine？Institutional Capture and the Creation of Overlapping International Institutions，”British Journal of Political Science，Vol.45，No.4，2014，pp.1-29.劉宏松認(rèn)為，修正主義國(guó)家對(duì)既有國(guó)際制度依賴度較低、國(guó)內(nèi)支持退出國(guó)際制度的集團(tuán)勢(shì)力較強(qiáng)、制度核心成員國(guó)高度依賴該國(guó)，是制度主導(dǎo)國(guó)愿意作出妥協(xié)、同意國(guó)際制度改革的充分必要條件。(8)劉宏松、劉玲玲：《威脅退出與國(guó)際制度改革：以英國(guó)尋求減少歐共體預(yù)算攤款為例》，《世界政治研究》2019年第1期，第74-100頁。

其次，崛起國(guó)采用何種策略也影響到霸權(quán)國(guó)對(duì)其改制要求的反應(yīng)。斯泰西·戈達(dá)德(Stacie E.Goddard)指出，當(dāng)崛起國(guó)擁有制度資源，享有訴諸制度規(guī)范的權(quán)威時(shí)，崛起國(guó)可能使用原則說服(Principled Persuasion)和修辭強(qiáng)制(Rhetorical Coercion)的合法性策略。當(dāng)守成國(guó)進(jìn)行成本收益分析，若認(rèn)為同意制度改革能夠帶來物質(zhì)和象征性好處，或擔(dān)心拒絕改革導(dǎo)致既有國(guó)際制度合法性被削弱時(shí)，將同意改制要求。(9)Goddard S.E.，“Revolution from the Inside；Institutions，Legitimation Strategies，and Rhetorical Pathways of Institutional Change，”Global Policy，Vol.11，No.S3，2020，pp.83-92.劉宏松和吳桐認(rèn)為，在特定情況下當(dāng)修正主義國(guó)家使用論辯策略時(shí)，守成國(guó)可能會(huì)同意制度改革。即使修正主義國(guó)家的物質(zhì)性權(quán)力較弱，當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)或大流行病這類關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)時(shí)，觀念性權(quán)力對(duì)比可能產(chǎn)生變化。若修正主義國(guó)家使用了有說服力的論據(jù)，可以讓守成國(guó)保持沉默，爭(zhēng)取到第三方觀眾的支持，這時(shí)霸權(quán)國(guó)將被迫同意其改制訴求。(10)劉宏松、吳桐：《國(guó)家間論辯、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與國(guó)際制度改革》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第9期，第4-30頁。

再次，當(dāng)既有國(guó)際制度內(nèi)談判空間較大時(shí)，霸權(quán)國(guó)更可能同意制度改革。陳拯強(qiáng)調(diào)，談判空間的大小決定了外部選項(xiàng)能否推動(dòng)霸權(quán)國(guó)同意制度改革。改制成本決定了守成方和求變方之間談判空間的大小，當(dāng)談判空間存在時(shí)，新制度作為外部選項(xiàng)才能夠?qū)︶绕饑?guó)的改制要求起到推動(dòng)作用。只有在退出選項(xiàng)惡化，霸權(quán)國(guó)對(duì)求變方合作的需要程度較高、求變方擁有外部選項(xiàng)且退出威脅可信度較高，以及存在談判空間時(shí)，霸權(quán)國(guó)才可能同意制度改革要求。但當(dāng)霸權(quán)國(guó)的談判地位改善后，可能會(huì)違背其承諾，拖延甚至阻止改革推行。(11)陳拯：《改制與建制之間：國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)的策略選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第4期，第81-109頁。

(二)修正主義研究：求變方與美國(guó)威脅“退群”策略

關(guān)于美國(guó)緣何“退群”有兩種主要解釋，即制度收縮論和制度制衡論。制度收縮論以霸權(quán)穩(wěn)定論為基礎(chǔ)，從國(guó)家實(shí)力的視角出發(fā)，認(rèn)為霸權(quán)國(guó)實(shí)力的大小影響其對(duì)國(guó)際制度的態(tài)度。霸權(quán)國(guó)提供國(guó)際公共物品的收益不斷減少，國(guó)際公共物品的邊際供給成本遞增，因此霸權(quán)國(guó)實(shí)力必將趨于衰落，無力繼續(xù)負(fù)擔(dān)提供公共物品的責(zé)任。(12)程永林、黃亮雄：《霸權(quán)衰退、公共品供給與全球經(jīng)濟(jì)治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第5期，第131-148頁。當(dāng)霸權(quán)國(guó)實(shí)力處于相對(duì)衰落時(shí)，其將選擇進(jìn)行戰(zhàn)略收縮。(13)Kaufman J.，“The US Perspective on NATO under Trump；Lessons of the Past and Prospects for the Future，”International Affairs，Vol.93，No.2，2017，pp.252.特朗普任期內(nèi)美國(guó)頻繁“退群”的行為被視為美國(guó)進(jìn)行制度收縮的一個(gè)典型案例。杰克·沙利文認(rèn)為，由于美國(guó)與其他國(guó)家的實(shí)力差距不斷縮小，特朗普“退群”是為了調(diào)整當(dāng)前的國(guó)際秩序，將美國(guó)從主導(dǎo)者(Dominance)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者(Leadership)。(14)Sullivan J.，“The World after Trump；How the System can Endure，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.10-19.巴里·波森(Barry R.Posen)認(rèn)為，特朗普政府頻繁“退群”實(shí)質(zhì)上是反自由主義的霸權(quán)戰(zhàn)略，旨在保存美國(guó)的軍事和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。(15)Posen B.R.，“The Rise of Illiberal Hegemony；Trump’s Surprising Grand Strategy，”Foreign Affairs，Vol.97，No.2，2018，pp.20-21.汪金國(guó)和曹佳魯則認(rèn)為，特朗普時(shí)期美國(guó)頻繁退出國(guó)際制度是為了重塑國(guó)際制度，在對(duì)成本收益進(jìn)行計(jì)算后，試圖通過制度收縮實(shí)現(xiàn)降低成本和維持霸權(quán)的雙重目標(biāo)。(16)汪金國(guó)、曹佳魯：《特朗普政府的國(guó)際制度重塑戰(zhàn)略》，《美國(guó)研究》2021年第2期，第94-116頁。

制度制衡論認(rèn)為，由于國(guó)家間存在較高程度的經(jīng)濟(jì)相互依賴，國(guó)家選擇“通過發(fā)起、利用和主導(dǎo)多邊機(jī)構(gòu)”這一方式，而非傳統(tǒng)的締結(jié)軍事同盟的方式來應(yīng)對(duì)壓力或威脅。(17)He K.，“Institutional Balancing and International Relations Theory；Economic Interdependence and Balance of Power Strategies in Southeast Asia，”European Journal of International Relations，Vol.14，No.3，2008，pp.489-518.在賀凱看來，美國(guó)原來是秩序主導(dǎo)國(guó)，對(duì)崛起國(guó)實(shí)行排他性制度制衡戰(zhàn)略，而隨著美國(guó)的國(guó)家角色從“秩序維護(hù)者”(Order Defender)變成了“秩序挑戰(zhàn)者”(Order Challenger)，美國(guó)開始頻繁退出國(guó)際制度。(18)He K.，“Role Conceptions，Order Transition and Institutional Balancing in the Asia-Pacific；A New Theoretical Framework，”Australian Journal of International Affairs，Vol.72，No.2，2018，pp.92-109.汪海寶和賀凱進(jìn)一步提出了制度紅利(19)制度紅利指的是“制度在運(yùn)行過程中給國(guó)家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略上的物質(zhì)收益”，可以通過制度賦予國(guó)家的權(quán)利和國(guó)家需要承擔(dān)的責(zé)任這兩個(gè)維度進(jìn)行衡量。國(guó)家在自我和他者比較的過程中感知制度紅利的變化。的概念，認(rèn)為由于美國(guó)在國(guó)際制度中享有的制度紅利不斷下降，美國(guó)選擇退出現(xiàn)有多邊機(jī)制并建立符合其利益的新制度，實(shí)行排他性制度制衡戰(zhàn)略。(20)汪海寶、賀凱：《國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型期的中美制度競(jìng)爭(zhēng)——基于制度制衡理論的分析》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2019年第3期，第56-81頁。任琳認(rèn)為，在執(zhí)行職能的過程中，國(guó)際制度的功能屬性同時(shí)產(chǎn)生了溢出效應(yīng)和消耗效應(yīng)，功能屬性削弱了權(quán)力屬性，導(dǎo)致美國(guó)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)被削弱。美國(guó)之前選擇排他性和包容性制度制衡手段，當(dāng)前選擇了退出性制衡這一方式，以減少權(quán)力流失、降低制度約束、轉(zhuǎn)嫁成本。(21)任琳：《“退出外交”與全球治理秩序——一種制度現(xiàn)實(shí)主義的分析》，《國(guó)際政治科學(xué)》2019年第1期，第84-115頁。

與此同時(shí)，部分研究分析了霸權(quán)國(guó)退出和威脅退出國(guó)際制度兩種策略之間的關(guān)系。溫堯認(rèn)為變更成本和機(jī)會(huì)成本共同構(gòu)成了退出成本，對(duì)這一成本的權(quán)衡決定了美國(guó)最終選擇退出還是僅僅威脅退出既有國(guó)際制度。(22)溫堯：《退出的政治：美國(guó)制度收縮的邏輯》，《當(dāng)代亞太》2019年第1期，第4-37頁。王明國(guó)認(rèn)為成員國(guó)身份、條約義務(wù)偏好和后果不確定性程度共同決定霸權(quán)國(guó)對(duì)國(guó)際制度的態(tài)度。在條約義務(wù)偏好強(qiáng)烈、退出制度后果不確定的情況下，霸權(quán)國(guó)選擇威脅退出；在條約義務(wù)偏好強(qiáng)烈、退出后果確定的情況下，霸權(quán)國(guó)選擇退出國(guó)際制度。(23)王明國(guó)：《單邊與多邊之間：特朗普政府退約的國(guó)際制度邏輯》，《當(dāng)代亞太》2020年第1期，第59-85頁。凌勝利和王彥飛從國(guó)內(nèi)政治成本角度分析了美國(guó)“退群”的成本，認(rèn)為當(dāng)維系成本高、退出成本低時(shí)，特朗普政府選擇退出國(guó)際制度，維系成本和退出成本均高時(shí)，特朗普政府僅僅威脅退出。(24)凌勝利、王彥飛：《特朗普政府為何“退群”？》，《國(guó)際政治科學(xué)》2020年第4期，第74-114頁。朱光勝和劉勝湘認(rèn)為，當(dāng)國(guó)際制度損耗美國(guó)的權(quán)力時(shí)，美國(guó)選擇威脅退出或者退出策略。美國(guó)對(duì)國(guó)際制度的影響力，即“能在多大程度上以符合自身利益需求的方式改變制度”，決定了其威脅退出策略是否轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺鰢?guó)際制度。(25)朱光勝、劉勝湘：《權(quán)力與制度的張力：美國(guó)國(guó)際制度策略的選擇邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2021年第2期，第55-83頁。

陳拯認(rèn)為當(dāng)美國(guó)擁有外部選項(xiàng)能夠?qū)ζ渌麌?guó)家施壓，同時(shí)談判成本較低、改制阻力小時(shí)，美國(guó)選擇以退出選項(xiàng)推動(dòng)其改制談判。當(dāng)退出選項(xiàng)吸引力較大、改制成本較高、難度較大時(shí)，美國(guó)則選擇直接退出國(guó)際制度。當(dāng)外部選項(xiàng)吸引力有限，且存在談判空間時(shí)，美國(guó)使用某種形式的混合策略。(26)陳拯：《霸權(quán)國(guó)修正國(guó)際制度的策略選擇》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第3期，第33-67頁。楊雙梅認(rèn)為美國(guó)在國(guó)際制度中的地位優(yōu)勢(shì)和談判有效性，決定美國(guó)是否選擇釋放威脅信號(hào)以及選擇退出還是威脅退出，當(dāng)美國(guó)在國(guó)際制度中地位優(yōu)勢(shì)下降或者處于劣勢(shì)且談判有效性較低時(shí)，美國(guó)會(huì)選擇退出，否則威脅退出信號(hào)將終止，走向不退出。(27)楊雙梅：《制度地位、“退出外交”與美國(guó)的國(guó)際制度選擇》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2020年第4期，第95-123頁。李志永認(rèn)為當(dāng)美國(guó)在國(guó)際組織內(nèi)的政策自主性下降時(shí)，美國(guó)會(huì)發(fā)出退出國(guó)際制度的威脅信號(hào)，而美國(guó)政府持有單邊主義還是多邊主義的信念，以及圍繞呼吁和談判的政策自主性競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程，將進(jìn)一步?jīng)Q定美國(guó)是否退出該制度。(28)李志永：《政策自主性與美國(guó)退群外交》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022年第4期，第125-155頁。

上述研究對(duì)于理解權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略提供了一定的幫助，但仍存在一些不足之處。第一，既有研究過度關(guān)注霸權(quán)國(guó)“退群”行為以及如何應(yīng)對(duì)崛起國(guó)的改制要求，而對(duì)權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國(guó)“不退群”和“維持現(xiàn)狀”時(shí)采用的制度策略關(guān)注較少。鑒于美國(guó)在多數(shù)國(guó)際制度內(nèi)仍享有優(yōu)勢(shì)地位，“不退群”更為普遍；第二，在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，霸權(quán)國(guó)的制度權(quán)力和利益必然受到侵蝕和削弱。但這并非霸權(quán)國(guó)成為求變方的充分必要條件，霸權(quán)國(guó)并不必然釋放退出國(guó)際制度的威脅信號(hào)。以國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)為例，其投票權(quán)份額改革在一定程度上削弱了美國(guó)的制度紅利，但美國(guó)仍然是對(duì)現(xiàn)狀滿意的守成國(guó)；第三，多數(shù)研究靜態(tài)地分析了美國(guó)的制度調(diào)適策略，即主要分析在何種條件下美國(guó)會(huì)采取何種特定制度選擇，忽視了霸權(quán)國(guó)的單一制度策略不僅可能受到結(jié)構(gòu)性因素影響而保持不變，也由于現(xiàn)實(shí)發(fā)展而處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，制度策略包括一組相關(guān)行為，制度調(diào)適結(jié)果由霸權(quán)國(guó)與國(guó)際制度以及其他成員國(guó)的動(dòng)態(tài)博弈決定；第四，不同政策領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移的速度存在差異，霸權(quán)國(guó)針對(duì)不同的國(guó)際制度分別采取了不同的策略。即使在同一國(guó)際制度內(nèi)，隨著國(guó)家實(shí)力對(duì)比的變化和受其他因素的影響，霸權(quán)國(guó)也可能會(huì)采取不同的立場(chǎng)，守成方和求變方的地位并非是互斥的。尤其是，既有研究未就霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略提出一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，本文將嘗試在這些方面做出改進(jìn)。

三、霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適：一個(gè)理論框架

霸權(quán)國(guó)在國(guó)際體系中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位不可持續(xù)，其他國(guó)家的相對(duì)崛起成為必然，這對(duì)霸權(quán)國(guó)在其創(chuàng)立或推動(dòng)建立的國(guó)際制度內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位形成沖擊，影響到其制度權(quán)力和物質(zhì)利益的基礎(chǔ)，使得霸權(quán)國(guó)必然會(huì)采取一定的調(diào)適策略加以應(yīng)對(duì)。在不同政策領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)家間權(quán)力轉(zhuǎn)移的速度并非保持一致，霸權(quán)國(guó)受到?jīng)_擊的程度和機(jī)制不同，其制度取向也存在差異，而所涉及的制度權(quán)力的維度則進(jìn)一步影響到其具體策略的選擇。與既有文獻(xiàn)相比，本文的分析框架既考慮了各領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移速度的非同步性，有助于理解霸權(quán)國(guó)針對(duì)不同國(guó)際制度的不同行為，也提供了一個(gè)統(tǒng)一的框架來理解霸權(quán)國(guó)對(duì)現(xiàn)狀滿意和對(duì)現(xiàn)狀不滿意時(shí)策略選擇的差異性。

權(quán)力轉(zhuǎn)移在本文研究中屬于前置變量，本文擬從絕對(duì)物質(zhì)實(shí)力對(duì)比和國(guó)際合作重要性兩個(gè)方面來理解國(guó)際體系中的權(quán)力轉(zhuǎn)移。國(guó)家間物質(zhì)實(shí)力的消長(zhǎng)是學(xué)界對(duì)權(quán)力轉(zhuǎn)移這一概念最廣為接受的理解。無論是由于國(guó)家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率存在差異，還是霸權(quán)國(guó)因提供國(guó)際公共物品、其他國(guó)家搭便車導(dǎo)致自身實(shí)力被消耗，霸權(quán)不能永駐，霸權(quán)國(guó)實(shí)力必然下降和流散，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力對(duì)比也將隨之發(fā)生變化。同時(shí)需要指出的是，隨著物質(zhì)實(shí)力的上升，崛起國(guó)在國(guó)際合作中的重要性也日益上升，因此本文還借鑒了羅拉提出的全球治理重要性的概念(Global Governance Significance)，即“行為體在多大程度上對(duì)于國(guó)際合作具有重要性，特別是在任何特定問題上實(shí)現(xiàn)互惠或防止相互損失之時(shí)”(29)Viola L.A.，“US Strategies of Institutional Adaptation in the Face of Hegemonic Decline，”Global Policy，Vol.11，No.3，2020，pp.28-39.。

制度目標(biāo)和權(quán)力維度是影響霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適策略的兩個(gè)主要因素，是本文的兩個(gè)條件變量。國(guó)際體系中權(quán)力的流散對(duì)霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度內(nèi)的收益產(chǎn)生了影響，因此霸權(quán)國(guó)需要進(jìn)行制度調(diào)適。霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度內(nèi)的收益可分為兩類：一是制度性權(quán)力，例如國(guó)際制度能夠增強(qiáng)主導(dǎo)國(guó)的談判、實(shí)施強(qiáng)制行為、合法占據(jù)公共資源的能力以及提升其國(guó)際威望(30)李?。骸秶?guó)際秩序轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)制度主義理論的生成》，第31-59頁。，因此美國(guó)在二戰(zhàn)之后愿意建立起一系列國(guó)際制度進(jìn)行自我約束，企圖在其實(shí)力下降之后繼續(xù)延續(xù)其所享有的制度性權(quán)力。當(dāng)國(guó)際體系發(fā)生權(quán)力轉(zhuǎn)移，一方面，由于國(guó)際制度中的權(quán)力分配往往滯后于國(guó)家間實(shí)力對(duì)比的變化，霸權(quán)國(guó)即使實(shí)力相對(duì)下降但也仍能夠享有原有的制度優(yōu)勢(shì)，因此崛起國(guó)往往提出改革既有國(guó)際制度的要求；另一方面，崛起國(guó)對(duì)于實(shí)現(xiàn)和維持國(guó)際合作的重要性逐漸上升，可能在個(gè)別議題上拒絕提供必要的合作，從而間接限制了霸權(quán)國(guó)的制度性權(quán)力優(yōu)勢(shì)。

霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度中享有的另一重要收益是物質(zhì)利益，由于霸權(quán)國(guó)的實(shí)力優(yōu)勢(shì)以及國(guó)際制度的非中性特點(diǎn)，霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度中的獲益通常會(huì)比其他國(guó)家多。但是，權(quán)力轉(zhuǎn)移會(huì)導(dǎo)致霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度內(nèi)的物質(zhì)利益受損，包括絕對(duì)利益受損和相對(duì)利益受損。就絕對(duì)利益而言，由于在某領(lǐng)域內(nèi)國(guó)家實(shí)力對(duì)比和優(yōu)勢(shì)發(fā)生變化，霸權(quán)國(guó)的絕對(duì)利益可能因此受損。就相對(duì)利益而言，由于公共物品供應(yīng)邊際成本遞增、邊際收益遞減，而其他國(guó)家會(huì)選擇搭便車，或者由于制度紅利達(dá)到峰值之后霸權(quán)國(guó)享受的制度紅利開始減少，崛起國(guó)作為后發(fā)國(guó)家享受的制度紅利會(huì)相應(yīng)地處于上升期，這使得霸權(quán)國(guó)在國(guó)際制度中的相對(duì)獲益可能減少?，F(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為國(guó)家在進(jìn)行合作時(shí)不僅關(guān)注絕對(duì)獲益，還關(guān)注相對(duì)獲益。相應(yīng)地，霸權(quán)國(guó)的目標(biāo)可以分為維護(hù)制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)和逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失。當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在維護(hù)其制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)時(shí)，總體上對(duì)于既有國(guó)際制度規(guī)則感到滿意，屬于制度守成方；當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失時(shí)，總體上對(duì)于既有國(guó)際制度規(guī)則不滿，屬于制度求變方。

與此同時(shí)，霸權(quán)國(guó)所涉及的權(quán)力維度也會(huì)進(jìn)一步影響其具體制度調(diào)適策略的選擇。制度權(quán)力維度主要包括創(chuàng)議權(quán)和否決權(quán)，否決權(quán)是一種消極權(quán)力，霸權(quán)國(guó)可以通過行使否決權(quán)阻撓其反對(duì)的決議或決策，也可以利用其否決權(quán)破壞制度運(yùn)作。相比之下，創(chuàng)議權(quán)是一種積極權(quán)力，主要指的是國(guó)家對(duì)國(guó)際制度議程產(chǎn)生影響的能力。霸權(quán)國(guó)可以通過行使創(chuàng)議權(quán)使新的議題上升為制度議程，制定新的制度規(guī)則。雖然國(guó)際制度在其創(chuàng)始文件中已經(jīng)對(duì)制度的核心職能領(lǐng)域做出了規(guī)定，但同一政策領(lǐng)域內(nèi)包括多個(gè)相關(guān)的子議題。由于資源約束，國(guó)際制度在一定時(shí)期內(nèi)只能處理有限數(shù)量的議題，不同議題涉及不同國(guó)家的利益關(guān)切。有效地設(shè)置議程可以使本國(guó)偏好的議題成為各方進(jìn)行制度合作的潛在基點(diǎn)，進(jìn)而有效地延伸和實(shí)現(xiàn)一國(guó)的利益訴求。在制度建立之初，霸權(quán)國(guó)憑借其實(shí)力優(yōu)勢(shì)而享有結(jié)構(gòu)性權(quán)力。鑒于實(shí)力差距較大，其他國(guó)家為了獲得制度合作收益，通常支持霸權(quán)國(guó)提出的議程。霸權(quán)國(guó)原本在制度內(nèi)享有的創(chuàng)議權(quán)優(yōu)勢(shì)并非體現(xiàn)為明文的制度規(guī)則，大多通過施加非正式影響力而實(shí)現(xiàn)。當(dāng)霸權(quán)國(guó)的權(quán)力流散后，崛起國(guó)對(duì)于實(shí)現(xiàn)和維持國(guó)際合作的重要性逐漸上升。無論是霸權(quán)國(guó)試圖將新的議題納入制度議程，還是制定新的制度規(guī)則，都離不開崛起國(guó)的配合。當(dāng)崛起國(guó)因國(guó)家利益差異而在個(gè)別議題上拒絕提供必要的合作時(shí)，霸權(quán)國(guó)的創(chuàng)議權(quán)就會(huì)間接地受到限制。

否決權(quán)指的是，如果一國(guó)不同意某項(xiàng)決議或者決策，后者就無法在制度內(nèi)獲得通過，從而上升為集體意志。根據(jù)霸權(quán)穩(wěn)定論，國(guó)際制度的建立需要付出較高成本，只有霸權(quán)國(guó)兼具承擔(dān)這一成本的意愿和能力。霸權(quán)國(guó)之所以愿意承擔(dān)較多的制度建立成本，是為了獲得更多的制度權(quán)力和收益，其中一項(xiàng)重要的制度權(quán)力是否決權(quán)，否決權(quán)包括加權(quán)否決權(quán)和實(shí)質(zhì)否決權(quán)。一方面，在加權(quán)投票權(quán)下，國(guó)家的投票權(quán)份額根據(jù)特定公式加權(quán)計(jì)算，各國(guó)的投票權(quán)大小不同。若一國(guó)的投票權(quán)份額較大，該國(guó)如果不同意某項(xiàng)決策或者決議，就無法達(dá)到通過決策的最低票數(shù)要求。在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，崛起國(guó)要求獲得更多制度權(quán)力的行為可能對(duì)霸權(quán)國(guó)的否決權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)；另一方面，即使在實(shí)行一國(guó)一票制的國(guó)際制度內(nèi)，霸權(quán)國(guó)通常在諸多議題領(lǐng)域具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)力優(yōu)勢(shì)賦予其實(shí)質(zhì)性否決權(quán)，即若霸權(quán)國(guó)退出國(guó)際合作，將給其他成員國(guó)造成損失。否決權(quán)維度涉及使用和維護(hù)否決權(quán)兩個(gè)方面。

霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略是本文研究的結(jié)果變量。霸權(quán)國(guó)進(jìn)行制度調(diào)適是為了實(shí)現(xiàn)特定制度目標(biāo)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家圍繞制度權(quán)力開展的博弈，而“博弈的根本特征是博弈策略的依存性”(31)陳偉光等：《融合還是分立：全球經(jīng)濟(jì)治理制度變遷的邏輯》，《東北亞論壇》2022年第3期，第29-43頁。，因此制度調(diào)適策略具有動(dòng)態(tài)性和策略性的特點(diǎn)，其結(jié)果以及能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)取決于霸權(quán)國(guó)與國(guó)際制度和其他成員國(guó)的互動(dòng)。因此，本文認(rèn)為霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略包括一組相關(guān)的制度行為，而非單一制度行為。霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略主要包括應(yīng)對(duì)改制要求、提供指定用途資金、威脅退出國(guó)際制度和排外性多邊主義四種(圖1所示)。

圖1 權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適策略的邏輯

假設(shè)1：當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在維護(hù)制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)且試圖行使創(chuàng)議權(quán)時(shí)，霸權(quán)國(guó)將采取提供指定用途資金這一制度調(diào)適策略。

崛起國(guó)隨著其對(duì)國(guó)際合作重要性的上升，將對(duì)霸權(quán)國(guó)的創(chuàng)議權(quán)構(gòu)成限制。國(guó)際制度融資規(guī)則規(guī)定了其資金來源，國(guó)家出資通常與其制度權(quán)力之間存在正相關(guān)關(guān)系。一方面，隨著全球治理復(fù)雜性的增加以及客觀存在的議題間聯(lián)系，國(guó)際制度不斷拓展其核心職能，僅僅依靠核心捐資已日益無法滿足其實(shí)現(xiàn)組織職能和目標(biāo)的需要。國(guó)際制度融資規(guī)則發(fā)生了變化，制度資金來源經(jīng)歷了從完全依靠成員國(guó)會(huì)費(fèi)向同時(shí)接受會(huì)費(fèi)與自愿捐款(Voluntary Contributions)的轉(zhuǎn)變，后者逐漸成為國(guó)際制度的重要資金來源之一(32)絕大多數(shù)聯(lián)合國(guó)下屬的發(fā)展組織和多邊開發(fā)銀行均接受指定用途資金，包括世界貿(mào)易組織、萬國(guó)郵政聯(lián)盟、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界糧食署、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)際電信聯(lián)盟等。，分為指定資金用途的非核心自愿捐款(Voluntary Non-core Contributions)和未指定資金用途的核心自愿捐款(Voluntary Core Contributions)。指定用途自愿捐款允許出資國(guó)在資金用途上具有更大話語權(quán)(33)對(duì)國(guó)際制度施加更大影響力是國(guó)家為國(guó)際制度提供額外的自愿捐款的主要?jiǎng)訖C(jī)之一，參見Reinsberg，B.，Michaelowa，K.，&Eichenauer，V.Z.，“The Proliferation of Trust Funds and Other Multi-bi Aid，”in M.Arvin and B.Lew，eds.，Handbook on the Economics of Foreign Aid，Cheltenham；Edward Elgar Publishing，2015，pp.527-554.Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”Global Policy，Vol.8，No.5，2017，pp.85-95.Graham E.R.，“The Institutional Design of Funding Rules at International Organizations；Explaining the Transformation in Financing the United Nations，”European Journal of International Relations，Vol.23，No.2，2016，pp.365-390.Sridhar D.and Woods N.，“Trojan Multilateralism；Global Cooperation in Health，”Global Policy，Vol.4，No.4，2013，pp.325-335.Bayram A.B.and Graham E.R.，“Financing the United Nations；Explaining Variation in How Donors Provide Funding to the UN，”The Review of International Organizations，Vol.12，No.3，2017，pp.421-459.Eichenauer V.Z.and Hug S.，“The Politics of Special Purpose Trust Funds，”Economics &Politics，Vol.30，No.2，2018，pp.211-255.Michaelowa K.et al，“Multi-bi Aid in European Development Assistance；The Role of Capacity Constraints and Member State Politics，”Development Policy Review，Vol.35，No.4，2017，pp.513-530.，在宏觀的規(guī)劃層面(Programmatic Level)乃至具體的項(xiàng)目層面(Project Level)做出具體規(guī)定。(34)Graham E.R.and Serdaru A.，“Power，Control，and the Logic of Substitution in Institutional Design；The Case of International Climate Finance，”International Organization，Vol.74，No.4，2020，pp.671-706.例如，要求用于氣候變化等特定議題或用于某個(gè)國(guó)家的具體項(xiàng)目。另一方面，當(dāng)國(guó)際制度內(nèi)平等規(guī)范過強(qiáng)、推行一國(guó)一票制時(shí)，霸權(quán)國(guó)通常遵循一種替代性邏輯，即通過影響國(guó)際制度融資規(guī)則、提供指定用途資金對(duì)制度施加影響，以“利用金融資源改變多邊組織的政策”。(35)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.

通過提供指定用途資金，霸權(quán)國(guó)可以繞開崛起國(guó)對(duì)其創(chuàng)議權(quán)的限制，將符合本國(guó)國(guó)家利益和外交戰(zhàn)略的議題納入國(guó)際制度的議程，使之獲得優(yōu)先關(guān)注。不過，雖然國(guó)際制度希望擴(kuò)大其資源池，增加可支配資金數(shù)量并擴(kuò)大制度影響力，但是并非對(duì)指定用途資金不加篩選的全盤接受。為維護(hù)制度合法性，防止完全淪為個(gè)別國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，國(guó)際制度官員會(huì)對(duì)出資國(guó)指定的資金用途進(jìn)行審查，接受那些與制度目標(biāo)和職能相符的指定用途自愿捐款，拒絕接受那些與本組織利益不符的自愿捐款。(36)筆者于2022年9月25日對(duì)聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室專家進(jìn)行訪談。專家表示，對(duì)于那些與組織目標(biāo)和職能相悖的指定用途資金提議，國(guó)際組織將會(huì)拒絕接受其資助。因此，這一策略通常包括提出指定用途自愿捐款建議-提供資金-項(xiàng)目執(zhí)行三個(gè)子階段。

假設(shè)2：當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在維護(hù)制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)且試圖維護(hù)否決權(quán)時(shí)，霸權(quán)國(guó)將采取應(yīng)對(duì)改制要求這一制度調(diào)適策略。

由于制度粘性和路徑依賴等因素，國(guó)際制度權(quán)力分配的調(diào)整通常滯后于國(guó)家間實(shí)力對(duì)比的變化。崛起國(guó)隨著實(shí)力的增長(zhǎng)，將日益不滿于現(xiàn)存的國(guó)際制度安排，要求獲得與其實(shí)力相匹配的制度權(quán)力，主要體現(xiàn)為希望通過增加對(duì)國(guó)際制度的出資等方式，獲得更大投票權(quán)份額。這時(shí)霸權(quán)國(guó)在制度內(nèi)享有否決權(quán)，仍占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)于國(guó)際制度規(guī)則總體滿意，其制度調(diào)適策略只需要考慮如何回應(yīng)崛起國(guó)的改制要求。崛起國(guó)在實(shí)力明顯增強(qiáng)后，將采取實(shí)際行動(dòng)，付出呼吁成本，提出改革既有國(guó)際制度的要求。這時(shí)，霸權(quán)國(guó)需要對(duì)崛起國(guó)的改制要求做出回應(yīng)。

一方面，崛起國(guó)可能具備另起爐灶、建立起新制度的能力，其另行建制的能力和意愿(乃至建立了新的國(guó)際制度的行為)相當(dāng)于為其提供了外部選項(xiàng)，有助于改善其在既有制度改革談判中的地位。若同一領(lǐng)域內(nèi)同時(shí)存在多個(gè)職能類似的國(guó)際制度，制度間將形成競(jìng)爭(zhēng)，可能間接削弱既有國(guó)際制度的合法性和霸權(quán)國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位；另一方面，國(guó)際制度實(shí)現(xiàn)其特定職能需要崛起國(guó)的支持和配合，若無法完成這一任務(wù)，國(guó)際制度的合法性將遭到削弱。因此，為維護(hù)其否決權(quán)優(yōu)勢(shì)，霸權(quán)國(guó)將適度考慮崛起國(guó)的利益，同意對(duì)既有國(guó)際制度進(jìn)行有限改革，從而在既有制度內(nèi)鎖定自己的領(lǐng)導(dǎo)地位。但既有制度改革并非一蹴而就，霸權(quán)國(guó)不愿看到崛起國(guó)制度權(quán)力提升，很可能以國(guó)內(nèi)政治為由，延遲國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)際制度改革方案的審批。因此，這一策略包括改制談判-拖延-同意制度改革三個(gè)子階段。

假設(shè)3：當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失且試圖使用否決權(quán)時(shí)，霸權(quán)國(guó)將采取威脅退出國(guó)際制度這一制度調(diào)適策略。

在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，一方面，即使在原制度規(guī)則保持不變的情況下，其分配效應(yīng)也可能發(fā)生改變，轉(zhuǎn)而對(duì)霸權(quán)國(guó)不利，造成其絕對(duì)物質(zhì)利益受損；另一方面，霸權(quán)國(guó)對(duì)于制度合作的相對(duì)收益損失更為敏感。這時(shí)霸權(quán)國(guó)試圖通過改革既有國(guó)際制度規(guī)則，逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失的趨勢(shì)。由于制度依賴和制度粘性，即使是占主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位的霸權(quán)國(guó)作為求變方采取行動(dòng)時(shí)也處于不利地位。鑒于霸權(quán)國(guó)在主導(dǎo)或者推動(dòng)建立現(xiàn)有國(guó)際制度時(shí)，往往付出一定的成本，放棄現(xiàn)有的國(guó)際制度、另行建立新的國(guó)際制度不僅面臨較高的成本，同時(shí)隨著霸權(quán)國(guó)實(shí)力的相對(duì)下降，能否成功聚集起足夠多的國(guó)家加入其建立的新制度尚存變數(shù)，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，因此通過創(chuàng)建可信的外部選項(xiàng)(如建立新制度)為國(guó)際制度改革提供支持的作用較為有限。迫切的改革要求以及缺乏可靠的外部選項(xiàng)進(jìn)一步惡化了其談判地位。(37)陳拯：《改制與建制之間：國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)的策略選擇》，第86頁。

“除非求變方能有所行動(dòng)，守成方在面對(duì)求變方的呼吁時(shí)可以選擇無視而同時(shí)不會(huì)有所損失?！?38)同上，第81-109頁。否則，霸權(quán)國(guó)為了增強(qiáng)其改制要求的可信度、改善談判地位，會(huì)采取破壞性行為，且通過使用否決權(quán)，釋放“退群”信號(hào)，干擾國(guó)際制度的正常運(yùn)作。但是霸權(quán)國(guó)的最終目的在于以退出威脅推動(dòng)其改制要求，而非退出國(guó)際制度合作，即使是如特朗普一樣的反建制派，“在聲明退出或威脅退出國(guó)際制度時(shí)仍然表示會(huì)推動(dòng)新的國(guó)際談判的開展，或者要求相關(guān)國(guó)際制度進(jìn)行重大改革?！?39)溫堯：《退出的政治：美國(guó)制度收縮的邏輯》，第 4-37 頁。因此，這一策略包括釋放“退群”信號(hào)-改制談判-放棄退出(回歸)三個(gè)子階段。

假設(shè)4：當(dāng)霸權(quán)國(guó)旨在逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失，且試圖行使創(chuàng)議權(quán)時(shí)，霸權(quán)國(guó)將采取排外性多邊主義這一制度調(diào)適策略。

隨著崛起國(guó)與霸權(quán)國(guó)實(shí)力差距的縮小，霸權(quán)國(guó)試圖通過行使創(chuàng)議權(quán)、制定新的制度規(guī)則，限制崛起國(guó)從既有國(guó)際制度中獲益，逆轉(zhuǎn)其相對(duì)利益受損的情況，進(jìn)而延緩權(quán)力轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。指定用途自愿捐款能夠增強(qiáng)霸權(quán)國(guó)的議程設(shè)置能力，但無法幫助其繞過其他成員國(guó)，制定新的制度規(guī)則，這時(shí)霸權(quán)國(guó)將選擇排外性多邊主義這一策略。如此，國(guó)際制度內(nèi)的一個(gè)重要特點(diǎn)在于，國(guó)家利益和偏好的多樣性增加，霸權(quán)國(guó)實(shí)力的下降削弱了其使用脅迫和引誘手段的能力，霸權(quán)國(guó)想要將自己偏好的結(jié)果強(qiáng)加給整個(gè)集體的難度和成本大大提高。但同時(shí)霸權(quán)國(guó)在該領(lǐng)域仍具有重要性，可以選擇先與持相近看法、利益一致的國(guó)家組成小團(tuán)體，通過諸邊主義談判的方式達(dá)成協(xié)議，降低在包含更多成員的國(guó)際制度中通過議題聯(lián)系(Issue Linkage)和補(bǔ)償收益(Side Payments)等方式達(dá)成全體一致的成本和難度。但是霸權(quán)國(guó)旨在獲得更多制度收益，將其他國(guó)家排除在外并非其最終目的，因此，后續(xù)將利用這些國(guó)家在該議題領(lǐng)域內(nèi)的重要性和優(yōu)勢(shì)地位，給被排除在外的其他國(guó)家造成損失，最終迫使其或者選擇加入這一團(tuán)體并接受其制定的規(guī)則或決定，或者繼續(xù)遭受損失。因此這一策略包括既有制度談判僵局-諸邊主義協(xié)定-嘗試推廣至多邊這三個(gè)子階段。

此外，判斷霸權(quán)國(guó)享有的制度權(quán)力和物質(zhì)利益是否面臨挑戰(zhàn)既與現(xiàn)實(shí)中的變化有關(guān)，也與霸權(quán)國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和民眾對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知有密切聯(lián)系，國(guó)內(nèi)政治和戰(zhàn)略焦慮也發(fā)揮了作用。除了理性的利益考量外，國(guó)內(nèi)政治因素和霸權(quán)國(guó)的戰(zhàn)略焦慮可能作為干預(yù)變量對(duì)霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略產(chǎn)生一定的影響。為了贏得選民的支持，領(lǐng)導(dǎo)人可能迫切希望阻止崛起國(guó)要求調(diào)整制度內(nèi)權(quán)力分配的改革，采取拖延改革的措施，或者企圖加快按照自己的利益和意愿改革國(guó)際制度的步伐、維護(hù)本國(guó)民眾利益，將之作為政績(jī)，甚至不惜使用更高強(qiáng)度的策略以威逼方式謀求國(guó)際制度改革，從而導(dǎo)致霸權(quán)國(guó)出現(xiàn)行為和策略上的反復(fù)。同時(shí)，戰(zhàn)略焦慮影響著霸權(quán)國(guó)對(duì)利益受損的容忍度和對(duì)相對(duì)獲益減少的敏感度，在權(quán)力轉(zhuǎn)移背景下，霸權(quán)國(guó)更愿意采取冒險(xiǎn)行為，提高為推動(dòng)國(guó)際制度按自己利益和意愿改革所使用的手段的烈度。國(guó)內(nèi)政治和戰(zhàn)略焦慮影響到霸權(quán)國(guó)何時(shí)采取措施進(jìn)行制度調(diào)適，也對(duì)其措施的強(qiáng)度具有一定影響。但是這兩個(gè)因素在霸權(quán)國(guó)的制度調(diào)適策略的選擇中并不是主要的因素，因此可以作為干預(yù)變量納入考慮。

四、霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適策略的驗(yàn)證：案例分析

本文選取了不同議題領(lǐng)域的多個(gè)國(guó)際制度對(duì)理論假設(shè)進(jìn)行了一般性檢驗(yàn)(表1)，符合理論預(yù)期，并選擇了4個(gè)具體案例進(jìn)行深入分析，以對(duì)本文觀點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證。

表1 美國(guó)的制度調(diào)適策略的一般性檢驗(yàn)

表格中的分析極大地簡(jiǎn)化了影響霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適策略的因素以及具體的制度結(jié)果，實(shí)際情況會(huì)更為復(fù)雜。例如，美國(guó)在特朗普時(shí)期就退出了TPP談判，隨后TPP改名為CPTPP，拜登執(zhí)政后也并未重返該制度，但美國(guó)在奧巴馬政府時(shí)期主導(dǎo)推動(dòng)TPP談判的主要目的是在世界貿(mào)易組織之外在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域制定更高標(biāo)準(zhǔn)，并通過轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法的方式對(duì)其他未參與TPP談判的國(guó)家產(chǎn)生影響，本質(zhì)上是排外性多邊主義策略，因而仍可被用作案例。

(一)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織：提供指定用途資金

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO)最初源于1943年5月美國(guó)在時(shí)任總統(tǒng)羅斯福倡議下召開的糧農(nóng)會(huì)議，正式成立于1945年10月，是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)最早的常設(shè)專門機(jī)構(gòu)，成員國(guó)可以在這一制度平臺(tái)內(nèi)討論農(nóng)業(yè)和糧食問題。理事會(huì)是FAO的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由大會(huì)選舉理事國(guó)和理事會(huì)獨(dú)立主席，理事會(huì)下面包括漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、世界糧食安全等9個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。鑒于聯(lián)合國(guó)內(nèi)平等規(guī)范較強(qiáng)，F(xiàn)AO的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)行一國(guó)一票制，美國(guó)對(duì)制度議程的影響主要依靠非正式的結(jié)構(gòu)性權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。無論是核心捐資還是自愿捐款，美國(guó)都是FAO的最大出資國(guó)。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，新興國(guó)家也開始利用FAO的融資規(guī)則影響制度議程。中國(guó)是FAO中南南合作的重要支持者，2008-2022年間與FAO共同成立了三期南南合作信托基金，共提供了1.3億美元的自愿捐款，該基金下合作項(xiàng)目的主題大多與中國(guó)具有優(yōu)勢(shì)和成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的議題相一致。(40)FAO，“Program Guidelines for Projects under the FAO-China South-South Cooperation Program，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CA1803EN，訪問時(shí)間：2022年3月28日。由于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織內(nèi)實(shí)行高度等級(jí)化的組織結(jié)構(gòu)(41)Knill C.et al.，“Bureaucratic Influence and Administrative Styles in International Organizations，”The Review of International Organizations，Vol.14，No.1，2019，pp.83-106.，高級(jí)職位官員能夠?qū)M織產(chǎn)生更大影響。雖然美國(guó)高級(jí)官員強(qiáng)調(diào)擊敗中方候選人是美國(guó)關(guān)鍵的外交政策目標(biāo)(42)“Outfoxed and Outgunned；How China Routed the U.S.in a U.N.Agency，”https：//foreignpolicy.com/2019/10/23/china-united-states-fao-kevin-moley/，訪問時(shí)間：2022年8月11日。，但2019年中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)屈冬玉仍以108票高票當(dāng)選FAO首位中國(guó)籍總干事，這被認(rèn)為是美國(guó)在該制度內(nèi)外交干涉的失敗，也凸顯出美國(guó)在該制度內(nèi)的影響力受到削弱和限制。

盡管如此，這時(shí)美國(guó)對(duì)FAO的制度規(guī)則仍然總體較為滿意，試圖利用其融資規(guī)則行使創(chuàng)議權(quán)，影響FAO制度內(nèi)的合作議程，維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益，因而選擇了提供指定用途資金這一策略。不同的議題分別符合不同國(guó)家的利益關(guān)切，美國(guó)通過指定提供的自愿捐款的用途，將符合本國(guó)國(guó)家利益的議題上升為制度議程，通過包括美國(guó)國(guó)際開發(fā)署、美國(guó)農(nóng)業(yè)部、美國(guó)國(guó)防部下屬的國(guó)防威脅降低局、美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局以及國(guó)際毒品暨強(qiáng)制法事務(wù)局在內(nèi)的各種國(guó)家渠道實(shí)現(xiàn)這一合作。具體來說，美國(guó)與FAO合作的主要領(lǐng)域包括全球作物預(yù)測(cè)、食品安全、災(zāi)難援助、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性和復(fù)原力建設(shè)，旨在促進(jìn)糧食安全、確保全球穩(wěn)定以及促進(jìn)貿(mào)易。(43)相比之下，中國(guó)-FAO南南合作信托基金下項(xiàng)目主要集中于灌溉、食品加工、糧食安全和減貧等領(lǐng)域。美國(guó)2017-2021年全球糧食安全戰(zhàn)略將農(nóng)業(yè)投資視為幫助農(nóng)民脫貧和擺脫饑餓的重要方式，這與FAO的戰(zhàn)略框架相一致。2015-2020年，美國(guó)在“迎接營(yíng)養(yǎng)不良的挑戰(zhàn)”(Meeting the Undernutrition Challenge，MUCH)項(xiàng)目下，向孟加拉國(guó)提供了970萬美元援助，以幫助該國(guó)制定、實(shí)施和監(jiān)測(cè)部門和跨部門政策、戰(zhàn)略和投資計(jì)劃，以消除糧食不安全和營(yíng)養(yǎng)不良。此外，美國(guó)還與FAO合作，2016-2017年為索馬里提供人道主義援助，應(yīng)對(duì)其歷史上最嚴(yán)重的干旱，2018年幫助南蘇丹糧食無保障和流離失所的1萬多個(gè)家庭在緊急情況下維持生計(jì)。(44)FAO，“FAO+the United States of America；Enhancing Food Security.Protecting Global Stability.Promoting Trade(Second Version)，”https：//www.fao.org/publications/card/en/c/CB7114EN/，訪問時(shí)間：2022年10月26日。通過提供指定用途資金，美國(guó)“啟動(dòng)新項(xiàng)目和控制多邊資源分配”，在主題(Programmatic Level)和項(xiàng)目(Project Level)層面(45)Reinsberg B.，“Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations，”pp.85-95.對(duì)FAO議程施加更大影響，進(jìn)而在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下更好地維護(hù)其國(guó)家利益。

(二)國(guó)際貨幣基金組織：應(yīng)對(duì)改制要求

1997年亞洲金融危機(jī)中，國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)反應(yīng)遲緩，應(yīng)對(duì)危機(jī)不力。(46)李?。骸栋詸?quán)國(guó)與國(guó)際公共物品—美國(guó)在地區(qū)金融危機(jī)中的選擇性援助行為》，《國(guó)際政治研究》2007年第3期，第164-186頁。此后，隨著發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，要求IMF進(jìn)行改革的呼聲日益高漲。新世紀(jì)以來，新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展。2007年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)了全球性金融危機(jī)，IMF指出2008年全球經(jīng)濟(jì)陷入了二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的衰退。(47)“Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30，2009，”https：//www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2009/eng/，訪問時(shí)間：2022年10月25日。即使受到金融危機(jī)的沖擊，2008年新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率仍超過發(fā)達(dá)國(guó)家。根據(jù)IMF估計(jì)，2008年世界經(jīng)濟(jì)增速平均為3.7%，其中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)率為1.4%，而新興國(guó)家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體卻增長(zhǎng)了6.6%，遠(yuǎn)高于前者。(48)中華人民共和國(guó)中央政府，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)2008年對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過20%，”https：//www. baidu.com/link？url=bx9pna3BRlmN6V2rnJtCvx-CHzbzPGSMkyj36G_-dfKcotacPczE7P9Vu-GHuvITLv 8O4xo7OicFQIirCN4V4pWEVzfci1ZcDj_oWWBIZky&wd=&eqid=c50373920004257 b000000066359044d，訪問時(shí)間：2022年10月26日。隨著實(shí)力的增長(zhǎng)，中國(guó)等新興國(guó)家呼吁IMF進(jìn)行改革。在多次金融危機(jī)中，美國(guó)頻繁利用其優(yōu)勢(shì)地位，選擇性地向成員國(guó)提供國(guó)際公共物品，迫使成員國(guó)執(zhí)行其偏好的改革措施。美國(guó)在IMF內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，擁有17.4%的投票權(quán)，加之根據(jù)IMF的制度規(guī)定，重大改革和決策需要85%的份額同意，美國(guó)相當(dāng)于具有一票否決權(quán)。因此美國(guó)對(duì)該國(guó)際制度總體滿意，屬于守成方，面對(duì)崛起國(guó)的改制要求，試圖維護(hù)其制度否決權(quán)。

IMF因應(yīng)對(duì)危機(jī)不力、新興國(guó)家代表性不足等問題長(zhǎng)期受到詬病。由于中國(guó)等新興國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)，美國(guó)為首的西方國(guó)家迫切需要前者的合作，以共同應(yīng)對(duì)這一危機(jī)。新興國(guó)家的配合不僅對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家走出金融危機(jī)較為重要，也對(duì)于IMF實(shí)現(xiàn)組織職能、維護(hù)合法性，進(jìn)而維護(hù)美國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)地位至關(guān)重要。在此背景下，IMF于2008年和2010年分別通過了兩份制度改革決議。2008年4月IMF理事會(huì)通過了第63-2號(hào)決議，據(jù)此，發(fā)達(dá)國(guó)家份額向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移1.2個(gè)百分點(diǎn)，使后者比重達(dá)到39.6%。2009年9月，二十國(guó)集團(tuán)匹茲堡峰會(huì)上各國(guó)就IMF“份額分配”改革問題達(dá)成一致，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾將把部分份額轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國(guó)家，美國(guó)在這次峰會(huì)上也表示支持IMF份額權(quán)改革。(49)新京報(bào)，“IMF應(yīng)增加發(fā)展中國(guó)家發(fā)言權(quán)，”https：//www.baidu.com/link？url=2GpB1xOTmyduqnoC_cvhz5QsIwqFjRUHlmz04xKdg-TG67jra19SeEoJguVxcxI9od9haYfyIGsCcXJuiuVgU_&wd=&eqid=f1f7c8e100000 7700000000663580ac6，訪問時(shí)間：2022年10月25日。2010年IMF理事會(huì)又通過了第66-2號(hào)決議，進(jìn)一步將發(fā)展中國(guó)家的份額比例提高到42.4%，而美國(guó)仍擁有16.7%的投票否決權(quán)。

IMF改革需要得到占總投票權(quán)85%的成員國(guó)批準(zhǔn)后才能生效。2008年的改革方案于2011年3月3日正式生效。2010年改革方案原計(jì)劃于2012年10月前完成份額調(diào)整，但由于擁有否決權(quán)的美國(guó)遲遲未完成國(guó)內(nèi)審批，一直未能生效。在達(dá)成改革協(xié)議后，隨著金融危機(jī)逐漸退潮，新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速放緩，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)也逐漸復(fù)蘇，對(duì)于新興國(guó)家的合作需求下降。國(guó)內(nèi)政治考慮和對(duì)于美國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域權(quán)力流散的戰(zhàn)略焦慮使得美國(guó)在談判地位改善后調(diào)整了其制度策略，從積極參與改革談判向拖延制度改革轉(zhuǎn)變。這份改革方案不僅涉及份額轉(zhuǎn)移，還要求美國(guó)向IMF增加650億美元的出資，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)這兩項(xiàng)內(nèi)容均存在不滿。共和黨兩次提交反對(duì)份額改革的提案(50)歐明剛：《IMF改革：進(jìn)展與前景》，《銀行家》2013年第12期，第82-85頁。，認(rèn)為美國(guó)對(duì)IMF的出資已經(jīng)夠多了，部分美國(guó)國(guó)會(huì)議員也擔(dān)心批準(zhǔn)改革將導(dǎo)致與美國(guó)國(guó)家利益不一致的國(guó)家獲得更大的影響力。鑒于美國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政緊張，以及2012年為美國(guó)大選年，奧巴馬政府想要爭(zhēng)取第二個(gè)任期，美國(guó)國(guó)內(nèi)執(zhí)政的民主黨始終未向國(guó)會(huì)提交批準(zhǔn)IMF份額改革的提案。2013年3月，美國(guó)參議院撥款委員會(huì)拒絕了奧巴馬政府的提案，拒絕增加對(duì)IMF的永久性出資。由于部分共和黨議員的阻撓，這項(xiàng)改革方案在國(guó)會(huì)也未能進(jìn)入2013財(cái)年下半年的聯(lián)邦政府預(yù)算臨時(shí)撥款案和2014財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算案(51)新浪財(cái)經(jīng)，“IMF份額改革沖刺中國(guó)將成第三大份額國(guó)，”http：//finance.sina.com.cn/world/20130416/011115155714.shtml，訪問時(shí)間：2022年10月26日。，最終2010年IMF份額權(quán)改革在美國(guó)國(guó)會(huì)擱置了長(zhǎng)達(dá)5年之久。

新興國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，另行建立新制度的能力和意愿均大大提升。面對(duì)美國(guó)拖延IMF改革的策略，2012年金磚國(guó)家提出建立新開發(fā)銀行，2013年中國(guó)提議成立亞投行，兩個(gè)銀行于2015年先后正式成立。這兩個(gè)新的國(guó)際制度的成立相當(dāng)于為新興國(guó)家提供了外部選項(xiàng)，可能對(duì)既有國(guó)際制度構(gòu)成挑戰(zhàn)，極大地改善了新興國(guó)家的談判地位。最終2015年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了IMF份額權(quán)改革。對(duì)國(guó)際貨幣基金份額改革遲遲未通過的不滿被認(rèn)為是促使中國(guó)建立亞投行的原因之一，而美國(guó)未能阻止中國(guó)成功建立起亞投行則被認(rèn)為是促使美國(guó)國(guó)內(nèi)最終批準(zhǔn)改革的直接因素之一。(52)G.John Ikenberry，Darren Lim，“China’s Emerging Institutional Statecraft The Asian Infrastructure Investment Bank and the Prospects for Counter-hegemony，”https：//www.brookings.edu/research/chinas-emerging-institutional-statecraft/.2017，訪問時(shí)間：2022年10月25日。

(三)世界貿(mào)易組織服務(wù)協(xié)定(TiSA)：排外性多邊主義

2000年以來服務(wù)貿(mào)易在全球貿(mào)易中的比重穩(wěn)步增加，2019年服務(wù)貿(mào)易占全球貿(mào)易的五分之一。(53)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，訪問時(shí)間：2022年10月25日。美國(guó)是全球最大的服務(wù)進(jìn)出口國(guó)，(54)The Office of the United States Trade Representative，https：//ustr.gov/about-us/benefits-trade，訪問時(shí)間：2022年10月25日。服務(wù)貿(mào)易占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的四分之三和出口的三分之一以上。(55)U.S.International Trade Commission，“Recent Trends in US Services Trade；2019 Annual Report，Publication 4975，Investigation No.332-345，”https：//www.usitc.gov/publications/332/pub4975.pdf，訪問時(shí)間：2022年10月25日。美國(guó)在商品貿(mào)易上存在經(jīng)常賬戶赤字，但在服務(wù)業(yè)貿(mào)易上享有巨額順差，在服務(wù)業(yè)具有較大優(yōu)勢(shì)。開放國(guó)際服務(wù)市場(chǎng)符合美國(guó)的國(guó)家利益，因而美國(guó)一直積極推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易的自由化。鑒于服務(wù)貿(mào)易主要是通過“邊境后”壁壘(56)例如許可法規(guī)、勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)和數(shù)據(jù)保護(hù)法。進(jìn)行監(jiān)管的，國(guó)家試圖通過簽署服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，建立共同標(biāo)準(zhǔn)，或相互承認(rèn)對(duì)方標(biāo)準(zhǔn)，以降低服務(wù)貿(mào)易成本。當(dāng)時(shí)唯一的服務(wù)業(yè)協(xié)議是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合下達(dá)成的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(The General Agreement on Trade in Services，GATS)，1995年開始生效，協(xié)定中包含保護(hù)發(fā)展中國(guó)家的條款。例如，第十九條規(guī)定，“對(duì)個(gè)別發(fā)展中國(guó)家成員，特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)撵`活性，開放較少的部門，放開較少類型的交易，根據(jù)其發(fā)展情況擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，并附加旨在加強(qiáng)其國(guó)內(nèi)服務(wù)能力和競(jìng)爭(zhēng)力的條件”。(57)WTO，General Agreement on Trade in Services ，1995，https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm#articleXIX，訪問時(shí)間：2022年10月26日。根據(jù)協(xié)定要求，成員國(guó)于2000年開始繼續(xù)在世界貿(mào)易組織內(nèi)開展談判，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的進(jìn)一步自由化。

2005-2017年間，發(fā)展中國(guó)家服務(wù)貿(mào)易所占比例提高了10%(58)WTO，“World Trade Report 2019 The Future of Services Trade，”https：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/03_wtr19_2_e.pdf，訪問時(shí)間：2022年10月25日。，而且由于新興經(jīng)濟(jì)體正處于向服務(wù)貿(mào)易的轉(zhuǎn)型，其服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)潛力很大。隨著新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力的增長(zhǎng)，制度內(nèi)國(guó)家利益和合作收益分配上偏好的異質(zhì)性大大加強(qiáng)，發(fā)展中國(guó)家尋求延續(xù)這些保護(hù)措施，而美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為這些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)，要求“公平競(jìng)爭(zhēng)”，多哈回合下服務(wù)貿(mào)易談判陷入僵局。這時(shí)美國(guó)對(duì)于既有的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定不滿，為求變方，旨在通過行使創(chuàng)議權(quán)，創(chuàng)新制度規(guī)則。2012年美國(guó)宣布打算在世界貿(mào)易組織框架外開展諸邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定談判。2013年4月美國(guó)與澳大利亞等16個(gè)在服務(wù)貿(mào)易自由化方面具有相似利益的國(guó)家組建了服務(wù)業(yè)摯友集團(tuán)(Really Good Friends of Services’，RGF)，定期舉行會(huì)議，秘密開展談判(59)2015年，維基解密首次披露了關(guān)于這項(xiàng)談判的信息。Wikileaks，“2015 TiSA Publication”，https：//wikileaks.org/tisa/#June%203，%202015%20TiSA%20Publication，訪問時(shí)間：2022年10月26日。，致力于達(dá)成更為全面的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定。原則上，其他世界貿(mào)易組織成員國(guó)如果愿意接受談判中已經(jīng)達(dá)成的條款，就可以加入談判。2013年中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)高虎城向美國(guó)貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼(Michael Froman)提出申請(qǐng)加入談判(60)Donnan，S.，“China in Push to Join US-led $4tn Services Trade Talks，”https：//www.ft.com/content/864744ec-21eb-11e3-bb64-00144feab7de，訪問時(shí)間：2022年10月26日。，表示愿意接受已經(jīng)達(dá)成的成員國(guó)義務(wù)，歐盟國(guó)家認(rèn)為中國(guó)的加入能夠帶來物質(zhì)收益，同意中國(guó)加入談判。(61)European Commission，“EU Backs China Joining Talks on Trade in Services Agreement (TiSA)，”https：//ec. europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_352，訪問時(shí)間：2022年10月26日。但考慮到利益分歧，將中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體排除在外有助于以更低的成本達(dá)成更接近美國(guó)偏好的服務(wù)貿(mào)易協(xié)議，因此美國(guó)拒絕中國(guó)加入談判。

排他性并非美國(guó)推動(dòng)TiSA談判的主要目的，而是致力于在世界貿(mào)易組織內(nèi)將其“多邊化”。(62)Fefer，R.，“Trade in Services Agreement (TiSA)Negotiations；Overview and Issues for Congress，”Congressional Research Service Report，R44354，2017，pp.1-17.歐盟委員會(huì)的一位消息人士表示，“一旦協(xié)議生效，我們希望將其融入世界貿(mào)易組織，換句話說，其規(guī)則被所有162個(gè)世貿(mào)組織成員接受，并成為全球服務(wù)貿(mào)易的基準(zhǔn)”。(63)Mucci，A，“The Most Important Free Trade Agreement You’ve Never Heard of，”https：//www.politico.eu/article/the-most-important-free-trade-agreement-youve-never-heard-of/，訪問時(shí)間：2022年10月26日。正如一位談判代表所說，“中國(guó)是一個(gè)重量級(jí)的國(guó)家。如果它被包括在談判過程中，美國(guó)將不得不考慮與自己非常不同的立場(chǎng)進(jìn)行談判……美國(guó)希望決定規(guī)則，然后讓每個(gè)希望加入TiSA的國(guó)家簡(jiǎn)單地遵守它們?！?64)Ibid.由于諸邊主義協(xié)定具有排他性，只向成員國(guó)提供優(yōu)惠條款，實(shí)際上具有歧視性，加上該協(xié)定的成員國(guó)在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域具有實(shí)力優(yōu)勢(shì)，占全球服務(wù)貿(mào)易的70%，被排除在協(xié)定之外將產(chǎn)生一定的代價(jià)。其他國(guó)家如果想要獲得這個(gè)世界上最大的共同服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入，將不得不接受已經(jīng)達(dá)成的條款，霸權(quán)國(guó)可以借此作為談判籌碼，向其他成員國(guó)施壓，實(shí)現(xiàn)在世貿(mào)組織內(nèi)包括全體成員國(guó)的談判中難以達(dá)到的目標(biāo)。鑒于被允許加入談判的希望渺茫，2013年中國(guó)開始推動(dòng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，開啟了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)的談判。2020年11月，15個(gè)國(guó)家簽署了包括服務(wù)貿(mào)易規(guī)定在內(nèi)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，世界上經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q(mào)易區(qū)正式成立。而美國(guó)和歐盟由于國(guó)內(nèi)政治生態(tài)轉(zhuǎn)向，背離了自由化貿(mào)易，TiSA協(xié)定自此停滯不前，并且未在世界貿(mào)易組織內(nèi)獲得多數(shù)支持，遭到了巴西、印度等國(guó)的明確反對(duì)(65)Hoekman，B.，“Plurilateral Agreements，Variable Geometry，and the WTO，”in A.Dür and M.Elsig(eds.)，Trade Cooperation，Cambridge；Cambridge University Press，2015，pp.533-554.，美國(guó)在服務(wù)貿(mào)易協(xié)定領(lǐng)域的排外性多邊主義實(shí)踐未能成功。

(四)萬國(guó)郵政聯(lián)盟：威脅退出制度

萬國(guó)郵政聯(lián)盟(Universal Postal Union，UPU)成立于1874年，1948年成為聯(lián)合國(guó)下屬的負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員國(guó)郵政事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，眾多歐洲國(guó)家的前殖民地取得獨(dú)立，以獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家身份加入了UPU，國(guó)家間郵件流量的不平衡問題更加尖銳。UPU規(guī)定，為了補(bǔ)償寄達(dá)國(guó)處理所接收函件的成本，由原寄國(guó)支付一定的費(fèi)用，信件和2公斤以下的小型包裹都適用這一終端費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。UPU根據(jù)發(fā)展水平將成員國(guó)分成四組，終端費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在每五年召開一次的大會(huì)上由成員國(guó)共同商定。在這一階段，許多發(fā)展中國(guó)家和包括英美在內(nèi)的低成本工業(yè)化國(guó)家是郵件凈出口國(guó)，能夠從這一規(guī)定中受益。(66)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”Pacific Standard，December 14，2015.2010年美國(guó)郵政服務(wù)在國(guó)際郵件方面的盈余高達(dá)2.75億美元(67)“The Postal Illuminati，”https：//www.npr.org/transcripts/634732388，訪問時(shí)間：2022年10月26日。，為了保護(hù)其在發(fā)送國(guó)際郵件上的利潤(rùn)，美國(guó)與發(fā)展中國(guó)家在投票上保持一致，同意將終端費(fèi)維持在較低水平。(68)“The International Postal System is Profoundly Broken—And Nobody is Paying Attention，”December 14，2015.

然而郵件流量的變化使得低終端費(fèi)對(duì)美國(guó)不利。電子商務(wù)的發(fā)展導(dǎo)致美國(guó)開始通過郵件進(jìn)口更多商品，隨著中國(guó)等崛起國(guó)電子商務(wù)的興起，大量的服裝、家用電器、電子產(chǎn)品等商品也能夠通過“包裹”的形式以較低的費(fèi)率價(jià)格運(yùn)往美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，導(dǎo)致這些國(guó)家需要大量補(bǔ)貼他們國(guó)家的郵政系統(tǒng)，長(zhǎng)期遭受利益損失。2015年美國(guó)郵政系統(tǒng)發(fā)布的報(bào)告顯示萬國(guó)郵政聯(lián)盟的規(guī)定造成美國(guó)郵政服務(wù)業(yè)在2010—2014年損失了3億多美元。(69)Office of Inspector General of United States Postal Service，“Terminal Dues in the Age of Ecommerce，”https：//www.uspsoig.gov/document/terminal-dues-age-ecommerce，訪問時(shí)間：2022年10月26日。美國(guó)郵政監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布的《美國(guó)郵政2018財(cái)年審計(jì)報(bào)告》顯示，2018年美國(guó)郵政進(jìn)口函件終端費(fèi)成本覆蓋率高達(dá)83.85%。特朗普政府抱怨稱，美國(guó)政府“被迫為進(jìn)入美國(guó)的小包裹提供大量補(bǔ)貼”。(70)“Pexit？US Prepares to Pull Out of Universal Postal Union，”https：//www.dw.com/en/pexit-us-prepares-to-pull-out-of-universal-postal-union/a-50569818，訪問時(shí)間：2022年10月26日。這時(shí)，美國(guó)的制度調(diào)適策略旨在逆轉(zhuǎn)美國(guó)遭受的絕對(duì)物質(zhì)利益損失，屬于求變方。UPU實(shí)行一國(guó)一票制，但鑒于統(tǒng)一的國(guó)際郵件結(jié)算資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展至關(guān)重要，自定義終端費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)市場(chǎng)造成沖擊，美國(guó)在該議題領(lǐng)域的重要性賦予其實(shí)質(zhì)性否決權(quán)，因此美國(guó)選擇了威脅退出制度的策略。

2018年10月17日，美國(guó)政府釋放了“退群”信號(hào)，白宮宣布正式啟動(dòng)退出UPU的相關(guān)程序。白宮的兩名匿名高級(jí)官員在記者吹風(fēng)會(huì)上表示，“當(dāng)前的終端費(fèi)政策對(duì)美國(guó)不公平，全球多國(guó)都在國(guó)際郵件計(jì)費(fèi)問題上‘占美國(guó)的便宜’”。在隨后的聲明中，美國(guó)國(guó)務(wù)院表示將發(fā)函通知UPU美國(guó)的這一決定。(71)“美國(guó)宣布啟動(dòng)退出萬國(guó)郵政聯(lián)盟程序，”http：//www.xinhuanet.com/world/2018-10/18/c_1123574430. htm，訪問日期：2022 年10 月26 日。但退出制度并非美國(guó)的主要目標(biāo)，美國(guó)的制度調(diào)適策略旨在以威脅退出國(guó)際制度作為其討價(jià)還價(jià)的籌碼，進(jìn)而推動(dòng)制度改革。美國(guó)表示如果一年內(nèi)未能與UPU達(dá)成新協(xié)議，將會(huì)正式退出這一制度。同時(shí)，美國(guó)也利用其實(shí)質(zhì)性否決權(quán)進(jìn)行威脅，表示無論談判結(jié)果如何，不晚于2020年1月1日，美國(guó)將在條件允許時(shí)盡早實(shí)行美國(guó)自行制定的終端費(fèi)費(fèi)率。(72)同上。面對(duì)美國(guó)的退出威脅，10月26日，UPU行政理事會(huì)做出決定，試圖加快終端費(fèi)改革談判的進(jìn)程。2019年7月，UPU三分之二的成員國(guó)舉行投票，同意于2019年9月24日至26日召開第三次特別大會(huì)，討論終端費(fèi)改革問題。9月25日大會(huì)審議通過了國(guó)際終端費(fèi)改革方案，通過了融合方案V，逐漸取消現(xiàn)行的終端費(fèi)組別劃分，第2、3、4組國(guó)家支付的終端費(fèi)最終將與第1組國(guó)家拉平。隨后美國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)納瓦羅表示美國(guó)將繼續(xù)留在該制度內(nèi)。

五、基本結(jié)論

隨著國(guó)際體系中權(quán)力的流變，國(guó)際制度競(jìng)爭(zhēng)的重要性不斷提升，不僅是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)形式，還關(guān)系到國(guó)際秩序的演進(jìn)與變革，各類制度間的博弈及其結(jié)果將決定未來全球治理秩序的發(fā)展方向。(73)任琳、孟思宇：《霸權(quán)護(hù)持、復(fù)邊主義與全球治理秩序的危機(jī)》，《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2022年第5期，第53-77頁。國(guó)際體系中的權(quán)力轉(zhuǎn)移不僅對(duì)崛起國(guó)的制度訴求產(chǎn)生影響，也會(huì)對(duì)霸權(quán)國(guó)的制度權(quán)力和制度收益產(chǎn)生影響，后者同樣需要采取一定的措施進(jìn)行制度調(diào)適，相較于“退群”這類較為明顯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，美國(guó)“不退群”時(shí)的制度策略選擇更為多樣。本文的研究具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。就理論價(jià)值而言，本文提出了理解霸權(quán)國(guó)制度調(diào)適策略的統(tǒng)一理論分析框架。首先，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，霸權(quán)國(guó)并非完全符合權(quán)力轉(zhuǎn)移理論的預(yù)期，一直是對(duì)現(xiàn)狀滿意的守成方，也并非因制度收益下降便釋放退出國(guó)際制度的威脅信號(hào)，成為求變方。霸權(quán)國(guó)的制度目標(biāo)是維護(hù)制度權(quán)力優(yōu)勢(shì)還是逆轉(zhuǎn)物質(zhì)利益損失，決定了霸權(quán)國(guó)對(duì)國(guó)際制度的滿意程度，進(jìn)而決定了其守成還是求變的立場(chǎng)。其次，霸權(quán)國(guó)試圖通過行使否決權(quán)還是創(chuàng)議權(quán)來實(shí)現(xiàn)前述制度目標(biāo)則進(jìn)一步影響到霸權(quán)國(guó)具體制度調(diào)適策略的選擇。相較于否決權(quán)，其行使創(chuàng)議權(quán)時(shí)采取的提供指定用途資金和排外性多邊主義策略更值得關(guān)注。

就現(xiàn)實(shí)意義而言，本文的研究有助于理解霸權(quán)國(guó)采取特定制度調(diào)適策略的機(jī)理，進(jìn)而有助于中國(guó)做出應(yīng)對(duì)。當(dāng)前中國(guó)主要聚焦于霸權(quán)國(guó)行使和維護(hù)否決權(quán)時(shí)采取的制度策略，對(duì)其行使創(chuàng)議權(quán)時(shí)采取的制度策略關(guān)注不足。雖然中國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的躍升，通過改制和建制等手段提升了在國(guó)際制度中所享有的制度權(quán)力，但不可忽視的現(xiàn)實(shí)是，在多數(shù)全球性國(guó)際制度內(nèi)，美國(guó)仍然因影響制度建立時(shí)的制度特征而享有優(yōu)勢(shì)地位，并采取了相應(yīng)的制度調(diào)適策略以延續(xù)這一優(yōu)勢(shì)。如何應(yīng)對(duì)霸權(quán)國(guó)的這類制度調(diào)適行為，提升中國(guó)在這類國(guó)際制度內(nèi)的權(quán)力和地位值得進(jìn)一步思考。同時(shí)，本文指出制度策略具有動(dòng)態(tài)性特征。霸權(quán)國(guó)進(jìn)行制度調(diào)適目的在于霸權(quán)護(hù)持，其制度行為并非表現(xiàn)為單一的、一次性的制度選擇，而是在與國(guó)際制度和其他國(guó)家的互動(dòng)中不斷調(diào)整其制度策略。至于制度結(jié)果，即使是在國(guó)際制度中占據(jù)主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位的霸權(quán)國(guó)，旨在維護(hù)制度利益和權(quán)力的調(diào)適策略也未必都能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。這表明制度和權(quán)力之間存在一定的張力，中國(guó)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注美國(guó)的制度調(diào)適策略動(dòng)態(tài)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展而采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，以更好地維護(hù)國(guó)家利益。