量質(zhì)兼顧下新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升:思路與舉措

鄭風(fēng)田 普蓂喆

2022年中央農(nóng)村工作會議和2023年中央一號文件都提出“實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)”。糧食安全對穩(wěn)定“三農(nóng)”基本盤、維護(hù)國家安全至關(guān)重要,不容有失。早在2009年,我國出臺《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》,部署10年糧食產(chǎn)能提升計(jì)劃,為全面建成小康社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在國際上,全球進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期,局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā),世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,外部打壓遏止可能隨時(shí)升級。在國內(nèi),我國仍處在社會主義初級階段,正在經(jīng)歷廣泛而深刻的社會變革,需要攻克不少深層次矛盾。戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存,不確定難預(yù)料因素增多,更加要求我們牢牢守住糧食安全底線,以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性,來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。新增千億斤糧食產(chǎn)能,是今后一個(gè)時(shí)期我國保持長期穩(wěn)定發(fā)展的必然要求,也是滿足人民對美好生活向往的努力方向。我國有數(shù)十年保證糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的歷史經(jīng)驗(yàn),但目前糧食產(chǎn)能進(jìn)一步增加面臨“天花板”,無法依靠傳統(tǒng)路徑,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能的突破性提升。要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,依托我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展其他方面的積累,科學(xué)布局和系統(tǒng)規(guī)劃,創(chuàng)新糧食產(chǎn)能提升的思路和舉措。

一、上一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升的基本路徑

2009年11月,我國出臺《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》。當(dāng)時(shí)我國糧食產(chǎn)能約為1萬億斤,規(guī)劃明確用10年時(shí)間,再新增1000億斤產(chǎn)能,以滿足我國不斷增長的糧食消費(fèi)需求。2015年以來,我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上,以1.3萬億斤產(chǎn)能計(jì),此輪糧食產(chǎn)能提升超出計(jì)劃目標(biāo)值2倍,有力夯實(shí)了糧食安全根基。回顧規(guī)劃的具體路徑,采取的提升措施可以歸納為以下5個(gè)方面。

1.保護(hù)耕地,嚴(yán)格監(jiān)管

糧食播種面積是決定糧食產(chǎn)量的關(guān)鍵因素。第一輪糧食產(chǎn)能提升的推進(jìn)時(shí)期,也是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期,糧食生產(chǎn)空間承受較大壓力。第一輪糧食產(chǎn)能提升工程,明確要保持糧食播種面積穩(wěn)定,牢牢守住18億畝耕地紅線,糧食播種面積穩(wěn)定在15.8億畝以上。要求堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,落實(shí)省級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模,嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡、先補(bǔ)后占制度。把耕地保護(hù),尤其是將基本農(nóng)田保護(hù)作為地方政府考核中一票否決的指標(biāo),完善耕地保護(hù)監(jiān)督和懲罰機(jī)制。同時(shí),統(tǒng)籌糧食和經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展,確保糧食播種面積穩(wěn)定。到2020年,守住了18億畝耕地紅線,糧食實(shí)際播種面積17.52億畝,有力保護(hù)了糧食生產(chǎn)的基本載體。

2.基礎(chǔ)設(shè)施,全鏈提檔

第一輪糧食產(chǎn)能提升的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈,關(guān)鍵在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。一是水利骨干工程建設(shè),配套完善、改造提升大中型灌區(qū)、大中型排灌設(shè)施,加強(qiáng)新建水源、應(yīng)急水源工程建設(shè)。二是基本農(nóng)田建設(shè)工程,以糧食生產(chǎn)核心區(qū)的存量田為建設(shè)重點(diǎn),打造規(guī)模化、區(qū)域化、集中連片的商品糧生產(chǎn)基地,采取土壤改良措施。三是倉儲物流和糧食加工能力建設(shè),加強(qiáng)倉儲能力建設(shè),開展糧食流通“四散化”運(yùn)輸建設(shè),促進(jìn)糧食加工提檔升級,減少糧食產(chǎn)后損失等。其中,對糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)影響最大的綜合開發(fā)工程是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。自2013年國務(wù)院批準(zhǔn)《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》后,每年穩(wěn)定新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝左右。至2020年年底,全國建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,畝均糧食產(chǎn)能一般增加10%—20%,可確保約8000億斤的糧食生產(chǎn)能力①。

3.技術(shù)挖掘,提質(zhì)增效

第一輪糧食產(chǎn)能提升工程本著“依靠科技,主攻單產(chǎn)”原則,從“六個(gè)方面,五大工程”深入挖掘技術(shù)進(jìn)步潛力。其中,技術(shù)路線包括六個(gè)方面:改善灌溉條件,完善配套和改造水利基礎(chǔ)設(shè)施,大幅改造中低產(chǎn)田;選育推廣優(yōu)良品種,主攻高產(chǎn)、高抗、廣適特性,加快優(yōu)良品種推廣,提高商品化程度和規(guī)?；N植水平;改進(jìn)耕作方式,調(diào)整與本地相適應(yīng)的耕作制度和種植方式,提高土地產(chǎn)出率;培育和推廣重大技術(shù),強(qiáng)化測土配方、水肥耦合等普適性技術(shù)的應(yīng)用,提高技術(shù)到位率,提高資源利用率;針對主要作物的關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié),進(jìn)行機(jī)械化改造,提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平;加大病蟲害防控,強(qiáng)化病蟲害預(yù)報(bào)和統(tǒng)防統(tǒng)治,科學(xué)合理用藥,以減少病蟲害損失。與此相對應(yīng)的五大工程包括:糧食科研創(chuàng)新能力建設(shè)工程、良種繁育和技術(shù)推廣體系建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械化體系建設(shè)工程、防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)工程和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)工程。依托科技進(jìn)步,從2009年到2020年,單產(chǎn)提高對糧食總產(chǎn)增加的貢獻(xiàn)率約達(dá)71%②。

4.分區(qū)施策,核心帶動(dòng)

第一輪產(chǎn)能提升根據(jù)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)、資源環(huán)境條件,分四大區(qū)域制定產(chǎn)能提升目標(biāo)和方案?；舅悸肥?以核心區(qū)輻射帶動(dòng)周邊區(qū),采取差別化增產(chǎn)措施。核心區(qū)包括13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))內(nèi)的680個(gè)重點(diǎn)縣(市、區(qū)、場),分布在東北、黃淮海和長江流域。該區(qū)承擔(dān)新增產(chǎn)能指標(biāo)的74.2%,共計(jì)371億公斤。增產(chǎn)路徑主要是,東北區(qū)增產(chǎn)主要依靠完善灌溉設(shè)施、合理密植、全程機(jī)械化,黃淮海區(qū)域主要依靠發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、推廣耐寒品種、種植晚收晚播品種,長江流域主要依靠完善灌溉排澇、提升育秧拋秧和機(jī)插秧作業(yè)、增加復(fù)種指數(shù)等。非主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣包括11個(gè)非糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的120個(gè)糧食生產(chǎn)大縣(市、區(qū)),分布在華東、華南、西南和西北地區(qū)。其承擔(dān)新增產(chǎn)能指標(biāo)的4.5%,合22.5億公斤。后備區(qū)主要是糧食生產(chǎn)后備資源,重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)榧质∥鞑康纫宿r(nóng)荒地。其承擔(dān)新增產(chǎn)能指標(biāo)的4.5%,合22.5億公斤。其他地區(qū)主要是非以上三個(gè)區(qū)域的產(chǎn)糧縣,其承擔(dān)新增產(chǎn)能指標(biāo)的16.8%,合84億公斤③。

5.政策保障,軟硬結(jié)合

第一輪產(chǎn)能提升強(qiáng)調(diào)“軟硬結(jié)合”,除了技術(shù)裝備等“硬件”,還提出政策調(diào)控“軟件”支撐。其一,充分調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”。在農(nóng)戶層面,進(jìn)一步完善當(dāng)時(shí)的種糧直補(bǔ)政策、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼,逐年增加補(bǔ)貼資金,擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍;完善農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,擴(kuò)大生產(chǎn)技術(shù)性補(bǔ)貼規(guī)模。在地方政府層面,根據(jù)產(chǎn)糧大縣貢獻(xiàn)程度,增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金,建立產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償制度;在金融方面增加糧食生產(chǎn)信貸資金規(guī)模,健全農(nóng)村金融體系,增加政策性金融對糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食規(guī)模經(jīng)營的中長期信貸支持。其二,加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控,穩(wěn)定市場預(yù)期?！度珖略?000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》提出,要加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口、儲運(yùn)、質(zhì)量等監(jiān)測,并推進(jìn)糧食信息化工作,及時(shí)準(zhǔn)確地收集、掌握動(dòng)態(tài)情況。充分利用最低收購價(jià)等政策,加強(qiáng)對市場的調(diào)節(jié)作用,調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。加強(qiáng)糧食進(jìn)出口、儲備和加工調(diào)控,利用多重調(diào)控手段,穩(wěn)定國內(nèi)市場,為糧食增產(chǎn)提供穩(wěn)定的國內(nèi)環(huán)境。

二、新一輪新增千億斤糧食產(chǎn)能的提出背景:糧食增產(chǎn)面臨“天花板”

經(jīng)過10年持續(xù)投入,我國糧食產(chǎn)量、產(chǎn)能已進(jìn)入高位區(qū)間。要在產(chǎn)能高位實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步突破,任務(wù)十分艱巨。尤其是,我國糧食生產(chǎn)的內(nèi)部條件和外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化,傳統(tǒng)要素或受客觀條件制約無法繼續(xù)投入,或已達(dá)到邊際投入回報(bào)上限。

1.產(chǎn)量穩(wěn)定增長“天花板”

我國糧食產(chǎn)量進(jìn)入歷史高位區(qū)間,但增速放緩。新中國成立至今,我國糧食產(chǎn)量經(jīng)歷了低位快速增長、高位增速逐漸放緩的演變過程。1949年全國糧食產(chǎn)量僅2263.68億斤,到1952年突破3000億斤,用時(shí)3年;到1966年突破4000億斤,用時(shí)14年;到1971年進(jìn)一步突破5000億斤,用時(shí)5年;到1978年突破6000億斤,用時(shí)7年。改革開放極大解放了生產(chǎn)力,僅6年糧食產(chǎn)量就連續(xù)登上兩個(gè)千億斤臺階。1982年突破7000億斤,用時(shí)僅4年;1984年進(jìn)一步突破8000億斤,用時(shí)僅2年。隨后糧食產(chǎn)量開始徘徊,到1993年突破9000億斤,用時(shí)9年;到1996年突破1萬億斤,用時(shí)3年。之后我國糧食產(chǎn)量上下浮動(dòng),直到2010年,才進(jìn)一步突破1.1萬億斤,用時(shí)14年。此后,我國糧食產(chǎn)量快速增加,2012年就突破1.2萬億斤,用時(shí)僅2年;2015年突破1.3萬億斤,用時(shí)3年。2015年至今,我國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年在1.3萬億斤以上。以2003年的相對低點(diǎn)為基準(zhǔn),糧食產(chǎn)量年度增速逐漸放緩[1],2004—2009年相比上一年的平均增速為3.86%,2010—2015年為3.44%,2016—2020年為0.27%④。

糧食產(chǎn)量的短期增長不等于長期穩(wěn)定產(chǎn)能,以往糧食產(chǎn)量提升過程中存在5次明顯波動(dòng)。第一次在突破3000億斤后,1960年全國糧食產(chǎn)量降至877.14億斤,1962年才重回3000億斤臺階。第二次在突破5000億斤后,次年即1972年全國糧食產(chǎn)量降至4809.60億斤,1973年重回5000億斤臺階。第三次在突破8000億斤后,糧食產(chǎn)量波動(dòng)加劇。在1985—1989年的5年間,有3年產(chǎn)量不足8000億斤。第四次在突破9000億斤后,次年即1994年糧食產(chǎn)量短暫降至8902.02億斤,隨后回升。第五次是突破1萬億斤后,糧食產(chǎn)量經(jīng)歷了10年波動(dòng)徘徊。1997年糧食產(chǎn)量短暫跌破1萬億斤。進(jìn)入2000年,糧食產(chǎn)量再次跌破1萬億斤,甚至到2003年下降到9000億斤臺階之下。直到2004年才再次回到9000億斤,到2007年才回到1萬億斤?？梢?2015年以后我國才實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)能高位穩(wěn)定。

2.物質(zhì)要素投入“天花板”

保證要素投入,是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的前提。糧食產(chǎn)量增速放緩的表現(xiàn)背后,可能的原因在于要素投入數(shù)量接近上限,或要素投入回報(bào)率接近上限。具體到糧食生產(chǎn)過程,關(guān)鍵的要素投入包括土地、勞動(dòng)、化肥、機(jī)械等。

第一,糧食播種面積下降,可利用耕地面積減少。耕地是糧食生產(chǎn)的載體,2015年以前,播種面積增長是推動(dòng)糧食增產(chǎn)的重要因素[2]。近年來,我國糧食播種面積呈下降趨勢,2016年是糧食播種面積的階段性高點(diǎn),為11923萬公頃。到2021年全國糧食播種面積為11763萬公頃,5年內(nèi)平均每年減少0.27%。隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),全國耕地?cái)?shù)量也明顯減少。根據(jù)全國第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù),全國耕地面積共19.18億畝,比2009年第二次國土調(diào)查數(shù)據(jù)減少1.13億畝。人均耕地面積下降到1.33畝,不到世界平均水平的四成[3]。此外,由于糧食種植效益較低,撂荒耕地面積據(jù)推算可能達(dá)到4000萬畝[4]。而我國后備耕地?cái)?shù)量僅有8029.15萬畝,其中集中連片面積僅占35.3%[5],且多位于西北地區(qū),短期開發(fā)利用難度大。

第二,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力存量減少,質(zhì)量不高。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn),我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移將繼續(xù)轉(zhuǎn)向非農(nóng)部門,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力存量規(guī)模將繼續(xù)減少。2021年我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員約1.71億人,比2000年的3.60億人減少了1.89億人⑤。相比世界主要國家,我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占全國人口比重還有下降空間。但要注意到,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口存量中,直接從事糧食生產(chǎn)的比例也在下降。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化趨勢中,還伴隨非糧化趨勢,實(shí)際從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力存量在快速下降。勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)出的主力是青壯年,早在2016年,全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中55歲及以上比重就高達(dá)33.6%[6],近年來種糧老齡化問題更加突出。糧食生產(chǎn)新模式、新農(nóng)人的出現(xiàn)確實(shí)能給糧食生產(chǎn)帶來新動(dòng)能,但在新動(dòng)能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的穩(wěn)定產(chǎn)能以前,高素質(zhì)勞動(dòng)力缺乏將是糧食生產(chǎn)面臨的長期問題[7]。沒有高素質(zhì)勞動(dòng)力群體,新的生產(chǎn)技術(shù)難以找到有效載體,機(jī)械替代勞動(dòng)的轉(zhuǎn)換路徑不暢通,也會制約未來糧食生產(chǎn)能力提升。

第三,資源環(huán)境開發(fā)利用,接近環(huán)境消納上限。以化肥替代傳統(tǒng)要素投入,是我國糧食產(chǎn)量增長的又一重要因素。在很長一段時(shí)間內(nèi),化肥施用量與糧食產(chǎn)量之間存在很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。據(jù)研究測算,從改革開放到2006年,我國化肥投入對糧食產(chǎn)量增長的彈性值為0.20,貢獻(xiàn)率高達(dá)56.81%[8]。到2015年,我國化肥施用量達(dá)到每公頃446.4公斤,遠(yuǎn)超國際公認(rèn)化肥施用安全上限每公頃225公斤[9]?；蚀罅渴┯媒o農(nóng)業(yè)資源環(huán)境帶來較大壓力,水體富營養(yǎng)化、土壤板結(jié)等環(huán)境退化問題與食品安全問題日益突出。2015年我國出臺《到2020年化肥使用量零增長行動(dòng)》,隨后全國化肥施用量逐步下降[10]。但農(nóng)業(yè)面源污染問題沒有徹底改觀[11],由于化肥過量施用導(dǎo)致總氮、總磷排放在地表水污染總負(fù)荷中的占比高達(dá)46.5%和67.2%[12]。實(shí)際上,化肥投入帶來的產(chǎn)量增加已非常有限,削減20%—55%的化肥投入仍可以維持產(chǎn)量不變[13-14]。無論從投入回報(bào)率,還是從資源環(huán)境承載力來看,依靠化學(xué)投入促進(jìn)糧食增產(chǎn)的路徑都已不可持續(xù)。

3.政策激勵(lì)效果“天花板”

普惠補(bǔ)貼和價(jià)格支持,越來越難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。2004年糧食購銷全面放開,政府出臺糧食直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼政策,補(bǔ)貼金額共計(jì)144.50億元。2006年政府增加農(nóng)資綜合補(bǔ)貼,三項(xiàng)補(bǔ)貼共計(jì)303.50億元。2016年三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼,共計(jì)1442.40億元,此后基本維持在1204.85億元⑥。同期,國家還出臺了最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策,發(fā)揮價(jià)格支持功能,目前只在稻谷、小麥上保留最低收購價(jià)框架。新冠肺炎疫情以后,稻谷和小麥最低收購價(jià)相繼提高。以小麥為例,從2019年的每50公斤112元,提高到2020年和2021年的每50公斤113元、2022年每50公斤115元。政策扶持種糧農(nóng)民的導(dǎo)向明顯、力度增加,但生產(chǎn)成本持續(xù)攀升,農(nóng)民種糧收益大幅壓縮,農(nóng)民種糧積極性仍未明顯提升[15]。

對產(chǎn)糧大縣的政策傾斜,未能徹底扭轉(zhuǎn)產(chǎn)糧吃虧局面。產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣小縣的問題由來已久,為鼓勵(lì)產(chǎn)糧大縣承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任,中央從2005年起專門安排產(chǎn)糧(油)大縣常規(guī)獎(jiǎng)勵(lì)資金。后來針對全國前100位的大縣,進(jìn)一步出臺超級產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金。獎(jiǎng)勵(lì)資金從2005年的55億元增長到2020年的466.7億元,年均增長23.84%。此外,中央還對主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金進(jìn)行減免優(yōu)惠[16]。然而,獎(jiǎng)勵(lì)資金的增加,并不能改變糧食主產(chǎn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上的全面落后。主產(chǎn)區(qū)承壓加重,甚至難以保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生,而非主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性減弱,糧食生產(chǎn)動(dòng)能不足,產(chǎn)需缺口持續(xù)增加[17]。

與此同時(shí),一些新的糧食支持措施尚未有力補(bǔ)位。受多邊貿(mào)易規(guī)則制約,現(xiàn)行補(bǔ)貼政策、最低收購價(jià)政策的支持總量受限。針對重要糧食品種,近年來政府出臺了生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策,開展完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。從具體實(shí)踐來看,生產(chǎn)者補(bǔ)貼每年金額不定,難以有效穩(wěn)定種植預(yù)期。以黑龍江省的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼為例,2016年為每畝153.92元,2017年為每畝133.46元,2018年下降到每畝25元,到2021年也僅為每畝38元,2022年又進(jìn)一步減少到每畝28元,支持力度十分有限。完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)仍在試點(diǎn),其生產(chǎn)支持效果也存在收入預(yù)期鎖定不精準(zhǔn)問題[18],且不能完全規(guī)避“黃箱”限制[19]。

三、新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升的思路

兩輪提升計(jì)劃,都突出“產(chǎn)能”而非“產(chǎn)量”。糧食產(chǎn)能即糧食生產(chǎn)能力,是指由資源狀況和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件所決定的,各種生產(chǎn)要素綜合投入所形成的,可以相對穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力[20]。從這一界定可以提煉出提升糧食產(chǎn)能的三個(gè)重要方面:第一,產(chǎn)能提升的基本條件是所處發(fā)展階段的資源狀況、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件。這些條件決定了糧食產(chǎn)能要素投入的能力,進(jìn)而決定提升路徑和方向。第二,產(chǎn)能提升的投入要素是影響糧食生產(chǎn)的各種要素。要素投入不僅受到外部條件的制約,而且要素組合比例和組合方式也會影響產(chǎn)能的前沿面邊界。第三,產(chǎn)能提升的目標(biāo)是達(dá)到一定的糧食產(chǎn)出能力,且是“相對穩(wěn)定”的產(chǎn)出能力。這與我國糧食產(chǎn)量提升過程相呼應(yīng),從過去5次歷史波動(dòng)可以看出,短期的產(chǎn)量提高和突破,不等于擁有長期的穩(wěn)定產(chǎn)能。產(chǎn)能提升并不等于產(chǎn)量提升,不是對糧食產(chǎn)出數(shù)量的簡單要求。產(chǎn)能的培育和獲取是以長期的要素投入、要素累積為基礎(chǔ)的,以量的積累形成質(zhì)的飛躍。

上一輪糧食產(chǎn)能提升已積累了10年寶貴經(jīng)驗(yàn),新發(fā)展階段下的進(jìn)一步提升,需要守正創(chuàng)新。新發(fā)展階段下,糧食產(chǎn)能要夯實(shí)過去的發(fā)展基礎(chǔ),以新的經(jīng)濟(jì)社會條件為約束,依托過去10年新的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)成就和積累,主動(dòng)融入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,明確產(chǎn)能提升的基本思路。尤其要處理好“量”與“質(zhì)”的關(guān)系,統(tǒng)籌質(zhì)的有效提升和量的合理增長,堅(jiān)持以質(zhì)取勝,以量變的積累實(shí)現(xiàn)質(zhì)變,實(shí)現(xiàn)糧食高質(zhì)量發(fā)展,更好地維護(hù)國家糧食安全。

1.集約提升:從依靠單要素到多要素集成

從過去主要依靠土地、化肥投入,轉(zhuǎn)向挖掘勞動(dòng)、資本潛力。過去10年,依靠單要素投入帶來的糧食生產(chǎn)潛力已充分挖掘。需要轉(zhuǎn)變思路,挖掘多要素綜合潛力。依靠擴(kuò)大種植面積、增加化肥投入,是最簡單的糧食增產(chǎn)路徑。未來糧食產(chǎn)能提升,不能再走捷徑,需要挖掘其他要素投入潛力。勞動(dòng)力和資本也是糧食生產(chǎn)的重要投入要素,而我國缺乏高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口、高質(zhì)量的機(jī)械裝備投入以及資本下鄉(xiāng)種地的良性模式。這些與勞動(dòng)、資本相關(guān)的高質(zhì)量要素,以及要素投入方式,都有進(jìn)一步拓展的空間。

多要素的組合方式需進(jìn)一步優(yōu)化,以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)增產(chǎn)的“配置效應(yīng)”。配置效應(yīng)就是要優(yōu)化要素投入組合,以與過去相同的投入成本實(shí)現(xiàn)更高的產(chǎn)出。糧食生產(chǎn)技術(shù)重大突破需要較長研發(fā)時(shí)間,因此短時(shí)間內(nèi),糧食生產(chǎn)技術(shù)條件相對固定,意味著糧食生產(chǎn)前沿面也相對穩(wěn)定。配置效應(yīng)的發(fā)揮,并不改變生產(chǎn)前沿面,而是通過要素間的優(yōu)化組合,使得糧食生產(chǎn)在前沿面上移動(dòng),使其達(dá)到帕累托最優(yōu)點(diǎn)。新一輪糧食產(chǎn)能提升,需要矯正過去強(qiáng)調(diào)單一要素的資源配置方式,提高各類要素間協(xié)調(diào)配合的可能性。

2.精準(zhǔn)提升:聚焦核心技術(shù)、薄弱短板地區(qū)

以重大核心技術(shù),突破糧食生產(chǎn)前沿面。糧食產(chǎn)能提升,短期靠優(yōu)化要素投入的“配置效應(yīng)”,長期靠突破性技術(shù)的“技術(shù)效應(yīng)”。我國糧食生產(chǎn)的要素投入,受資源環(huán)境條件的制約較大。在要素投入配置已經(jīng)優(yōu)化的基礎(chǔ)上,還需要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提升,這只能依靠生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)一步突破。目前生物育種、智慧農(nóng)業(yè)等已成為引領(lǐng)全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的新引擎。我國糧食生產(chǎn)應(yīng)主動(dòng)把握新發(fā)展方向,充分利用我國在生物技術(shù)、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)優(yōu)勢,與糧食生產(chǎn)技術(shù)深度融合,搶占核心技術(shù)戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。

聚焦生產(chǎn)薄弱地區(qū),補(bǔ)牢糧食生產(chǎn)短板。上一輪產(chǎn)能提升規(guī)劃的重要經(jīng)驗(yàn)之一,是分區(qū)施策、重點(diǎn)提升。主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力已經(jīng)在過去得到充分挖掘,現(xiàn)在糧食生產(chǎn)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)主要集中在非主產(chǎn)區(qū)。尤其在糧食單產(chǎn)上,不少非主產(chǎn)區(qū)離主產(chǎn)區(qū)平均水平甚至全國平均水平都有差距[21]。非主產(chǎn)區(qū)是糧食供需缺口較大的地區(qū),供需趨緊風(fēng)險(xiǎn)較大。很多糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)位于西部,自然條件相對惡劣,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差,運(yùn)輸條件差,糧食生產(chǎn)不確定性大,穩(wěn)定安全供給壓力大。因此,下一階段應(yīng)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)提升非主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)能,一方面確保本地區(qū)糧食安全,另一方面為主產(chǎn)區(qū)減壓。

3.綠色提升:走資源環(huán)境友好、減損節(jié)糧之路

未來糧食產(chǎn)能提升,要堅(jiān)持走資源環(huán)境友好之路。良好的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境是糧食高質(zhì)量發(fā)展的前提。我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束不斷收窄,加上要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),決定了我國糧食安全要統(tǒng)籌好穩(wěn)產(chǎn)保供與減排增匯之間的關(guān)系[22]。我國是人均資源小國,人均耕地面積僅為世界平均水平的27.7%,人均水資源僅為世界平均水平的25%,每公頃耕地所占有的徑流量也僅為全球均值的80%。先天資源條件的約束,以及后天可持續(xù)發(fā)展的要求,決定了我國糧食需要走綠色高效的增長路線。

未來糧食產(chǎn)能提升,要向“無形良田”要產(chǎn)能。我國糧食損失浪費(fèi)問題比較突出,糧食全鏈條損失率為8%,糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中,儲存和運(yùn)輸環(huán)節(jié)損失率占比最大,為33%;消費(fèi)環(huán)節(jié)其次,占31%;生產(chǎn)和收獲環(huán)節(jié)占27%;加工和包裝環(huán)節(jié)僅占9%[23]。以現(xiàn)有1.3萬億斤產(chǎn)能計(jì)算,損失產(chǎn)能高達(dá)1040億斤。具體到三大主糧,根據(jù)已有實(shí)地調(diào)研和測量數(shù)據(jù)[24],三大主糧的綜合損失浪費(fèi)率高達(dá)20.02%,其中加工環(huán)節(jié)損失率最高,為6.03%,稻谷的綜合損失率最大,超過30%。按照這一比例計(jì)算,糧食損失浪費(fèi)數(shù)量高達(dá)2434億斤,是新一輪產(chǎn)能提升目標(biāo)的兩倍多。不同研究估算的損失率有差異,但共性在于,通過節(jié)糧減損提高糧食產(chǎn)能的潛力巨大[25],做好節(jié)糧減損,就可以不完全依賴生產(chǎn)技術(shù)重大突破,實(shí)現(xiàn)“反向”增加糧食產(chǎn)能。

4.機(jī)制提升:積極發(fā)掘新的支持政策空間

除了在生產(chǎn)技術(shù)上突破之外,還要強(qiáng)化支持糧食生產(chǎn)的“軟實(shí)力”,建立穩(wěn)定糧食產(chǎn)能的政策機(jī)制。主要思路是,創(chuàng)新糧食生產(chǎn)支持措施,挖掘新的支持空間。保護(hù)農(nóng)民種糧積極性,要盡快建設(shè)覆蓋全面、支持有力的政策體系。延續(xù)我國糧食支持政策的傳統(tǒng),穩(wěn)定和完善政策存量,創(chuàng)新增量支持。對傳統(tǒng)支持手段,例如最低收購價(jià)、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、生產(chǎn)者補(bǔ)貼等,應(yīng)當(dāng)充分評估其政策效應(yīng)。同時(shí),對生產(chǎn)者補(bǔ)貼、完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)等,要繼續(xù)開展試點(diǎn),跟蹤政策效果。此外,根據(jù)我國糧食生產(chǎn)主體的實(shí)際訴求,從補(bǔ)貼內(nèi)容、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼對象上,繼續(xù)創(chuàng)新生產(chǎn)支持措施。深入研究不同支持工具的優(yōu)劣勢,明確各類支持工具的實(shí)施條件,促進(jìn)形成各類政策多維互補(bǔ)、分層支撐的基本格局,守牢農(nóng)民種糧的底線。

保護(hù)地方政府抓糧積極性,要加快建立促進(jìn)地方擔(dān)責(zé)盡義的政策體系。要從全國一盤棋的高度,通盤統(tǒng)籌各地區(qū)地方政府在確保糧食安全上的責(zé)任和義務(wù)。合理劃分主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食產(chǎn)能提升任務(wù),設(shè)置差異化的增產(chǎn)目標(biāo)。從行政激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩個(gè)方面,繼續(xù)完善地方政府抓糧的支持政策。行政激勵(lì)方面,將糧食生產(chǎn)責(zé)任納入地方政府政績考核體系,分區(qū)域設(shè)定差異化考核指標(biāo),完善糧食生產(chǎn)責(zé)任問責(zé)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面,繼續(xù)加大對糧食生產(chǎn)核心區(qū)的中央轉(zhuǎn)移支付,適度增大對非主產(chǎn)區(qū)內(nèi)部、重點(diǎn)生產(chǎn)區(qū)域的財(cái)政支持力度和稅收優(yōu)惠力度。協(xié)調(diào)好主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)的關(guān)系,探索糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的機(jī)會成本估算方式,在新一輪產(chǎn)能提升過程中,切實(shí)建立起區(qū)域間糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制。

四、新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升的舉措

新一輪糧食產(chǎn)能提升,不僅是糧食生產(chǎn)“數(shù)量”的增長,而且是糧食生產(chǎn)“質(zhì)量”的提升,以及糧食生產(chǎn)方式“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。未來在糧食領(lǐng)域,生產(chǎn)力會迎來質(zhì)的變革,新的生產(chǎn)力將對生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求,解放生產(chǎn)關(guān)系也反過來進(jìn)一步釋放生產(chǎn)力。要引導(dǎo)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系互動(dòng),達(dá)到新的、更高水平的平衡,建議從以下幾方面入手。

1.在較長時(shí)間尺度下規(guī)劃短期和長期目標(biāo)

我國糧食生產(chǎn)能力要在高位實(shí)現(xiàn)新突破,是對既有生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的深度改造,要啃生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的“硬骨頭”,不能急于求成。從規(guī)劃的時(shí)間尺度上來看,應(yīng)當(dāng)考慮到量變積累過程,適當(dāng)放寬時(shí)間尺度,在15年內(nèi)形成穩(wěn)定產(chǎn)能。其中,短期目標(biāo)主要是設(shè)施、技術(shù)和政策的短期積累與調(diào)整,可以考慮在10年內(nèi),完成基礎(chǔ)設(shè)施改造升級、基礎(chǔ)技術(shù)積累。這一階段,主要側(cè)重于完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù),開展基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、試錯(cuò)和積累,同時(shí)根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境動(dòng)態(tài)調(diào)整科技研發(fā)制度、支持政策等,探索開展新政策試點(diǎn)、推廣與評估工作。長期目標(biāo)主要是明確形成新動(dòng)能與新生產(chǎn)關(guān)系,在量變穩(wěn)定積累的基礎(chǔ)上,推動(dòng)產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。這一階段,技術(shù)與機(jī)制的積累,已經(jīng)夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ),可以為轉(zhuǎn)換增長動(dòng)能和生產(chǎn)關(guān)系提供安全保障;新技術(shù)與新機(jī)制的探索試點(diǎn),也已基本完成,可以勾勒出未來發(fā)展模式,讓變革有據(jù)可依。長期目標(biāo),可在5年左右完成,應(yīng)主要側(cè)重于糧食產(chǎn)能提升動(dòng)能轉(zhuǎn)檔、重大突破性技術(shù)應(yīng)用、新型支持政策體系形成,并將新發(fā)展方式轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的生產(chǎn)能力。

2.在全國一盤棋全局觀下規(guī)劃分區(qū)提升任務(wù)

我國國土幅員遼闊,各地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r差異較大,必須根據(jù)各地實(shí)際情況,分區(qū)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃發(fā)展任務(wù),不能簡單一刀切。糧食產(chǎn)能提升任務(wù),應(yīng)當(dāng)從全國一盤棋的戰(zhàn)略高度加以考慮。要改變過去主要依靠糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)能提升模式,對主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)也提出要求,三個(gè)區(qū)域都要保面積、保產(chǎn)量、穩(wěn)預(yù)期。區(qū)域劃分可繼續(xù)沿用上一輪的四類區(qū)域設(shè)定,即核心區(qū)、非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣、后備區(qū)和其他地區(qū),根據(jù)當(dāng)前情況調(diào)整各區(qū)地理范圍,并重新劃分新增產(chǎn)能的承擔(dān)比例。

核心區(qū)地理范圍擴(kuò)展到13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))內(nèi)的所有區(qū)縣,適度降低新增產(chǎn)能的承擔(dān)比例,而且應(yīng)當(dāng)主要依靠糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、全鏈條糧食減損,來實(shí)現(xiàn)新增產(chǎn)能。非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣地理范圍維持不變,按照規(guī)劃時(shí)間梯次,逐漸提高新增產(chǎn)能承擔(dān)比例,主攻單產(chǎn)提升來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能新增,要從加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、加快本地特色高產(chǎn)高效品種研發(fā)、完善非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣扶持政策等方面全面發(fā)力。后備地區(qū)不能再放在東北地區(qū),應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向后備耕地資源更豐富、環(huán)境承載壓力相對較小的西北地區(qū),開展后備資源開發(fā)建設(shè)評估。同時(shí),充分預(yù)判氣候變化、糧食生產(chǎn)帶北移給糧食生產(chǎn)區(qū)劃帶來的影響,提前規(guī)劃潛在新增耕地,并有針對性地開展技術(shù)儲備。其他地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、居民和飼料行業(yè)消費(fèi)需求,促進(jìn)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效。

3.兼顧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保有數(shù)量與建設(shè)質(zhì)量

依托糧食安全區(qū)域發(fā)展的各類規(guī)劃,推進(jìn)糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)面提檔。黨的二十大報(bào)告指出,要把永久基本農(nóng)田全部建設(shè)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是新一輪糧食產(chǎn)能提升的重點(diǎn)建設(shè)工程,要認(rèn)真組織實(shí)施《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》,到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,改造提升現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2.8億畝,確保1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為基礎(chǔ),選取水土資源條件較好、地勢較為平坦、集中連片地區(qū),連點(diǎn)成線、連線成面,全力推進(jìn)建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。把農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施與重大水利設(shè)施、灌區(qū)改造、糧食流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)結(jié)合起來,統(tǒng)籌規(guī)劃,避免規(guī)劃“打架”,確保糧食生產(chǎn)要素流入和流出順暢。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施底子較好的地區(qū),要進(jìn)一步提檔升級,改造老舊基礎(chǔ)設(shè)施,建立完善的管護(hù)機(jī)制。有條件的地區(qū)可引入新基建、智慧農(nóng)業(yè)等設(shè)施建設(shè),為創(chuàng)新糧食生產(chǎn)方式、提高生產(chǎn)效率奠定基礎(chǔ)。底子較弱的西部地區(qū)要因地制宜制定建設(shè)規(guī)劃,努力擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施存量,打牢西部地區(qū)糧食發(fā)展基礎(chǔ)。同時(shí),完善監(jiān)測預(yù)警觀測網(wǎng)點(diǎn)布局,開展新一輪農(nóng)業(yè)氣候資源普查和農(nóng)業(yè)氣候區(qū)劃工作,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。

4.注重關(guān)鍵核心戰(zhàn)略技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用集成

要加快推動(dòng)糧食關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān),以單產(chǎn)提升、綠色高效為目標(biāo),推動(dòng)前沿技術(shù)突破。以種業(yè)振興行動(dòng)為依托,給糧食生產(chǎn)注入新動(dòng)能,搶占生物育種研發(fā)的戰(zhàn)略高地。保持種業(yè)在稻谷、小麥上的領(lǐng)先優(yōu)勢,下大力氣縮小玉米、大豆單產(chǎn)與世界先進(jìn)水平的差距。突出綠色生態(tài)、減肥減藥、耐寒耐旱等優(yōu)良性狀開發(fā),提高種業(yè)研發(fā)與資源環(huán)境約束、氣候變化趨勢的適應(yīng)度。加快先進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā),掌握農(nóng)機(jī)裝備的核心研發(fā)能力,提升國產(chǎn)農(nóng)機(jī)工作效率和建造質(zhì)量。尤其要加大大型智能農(nóng)機(jī)裝備、丘陵山區(qū)適用小型機(jī)械的研發(fā)力度,補(bǔ)齊我國農(nóng)機(jī)應(yīng)用短板,進(jìn)一步提升機(jī)械化水平。促進(jìn)種業(yè)研發(fā)與農(nóng)機(jī)研發(fā)相配套,降低新品種落地的應(yīng)用壁壘,形成機(jī)械化、輕簡化耕作技術(shù)。對重大關(guān)鍵技術(shù),要形成“種子—農(nóng)藝—農(nóng)機(jī)—支持政策”協(xié)同的集成技術(shù)和支持體系,把研發(fā)實(shí)力轉(zhuǎn)化為切實(shí)穩(wěn)定的糧食產(chǎn)能。

5.強(qiáng)化糧食全產(chǎn)業(yè)鏈減損與消費(fèi)端節(jié)約引導(dǎo)

節(jié)糧減損涉及產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)多、主體多,不僅是產(chǎn)業(yè)政策,還與制度背景、思想文化、生產(chǎn)習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣等相關(guān),需要進(jìn)行全面引導(dǎo)。在政府層面,應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)糧食損耗浪費(fèi)的行為約束,通過出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)示范引領(lǐng),加大社會引導(dǎo)。在產(chǎn)業(yè)鏈層面,要從生產(chǎn)、收獲、儲存、運(yùn)輸、加工環(huán)節(jié),開展有針對性的技術(shù)改造和升級。研發(fā)籽粒不易破碎品種,提高農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)配套程度,減少作業(yè)損失,加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào),減少受災(zāi)損失。以新型經(jīng)營主體為依托,完善產(chǎn)后烘干存儲服務(wù),增加儲糧培訓(xùn)和技術(shù)支持傾斜,加大產(chǎn)后服務(wù)補(bǔ)貼力度。優(yōu)化糧食流通布局,建設(shè)現(xiàn)代化、智能化的糧食運(yùn)輸流通體系,推動(dòng)散糧運(yùn)輸線路與設(shè)備無縫銜接。加工和消費(fèi)方面,引導(dǎo)合理膳食觀念,避免過度加工,開展米糠、麩皮等精深加工,提高糧食資源利用效率。加強(qiáng)農(nóng)食教育,遏制餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)浪費(fèi)。

6.以主要品種關(guān)鍵技術(shù)帶動(dòng)支持政策創(chuàng)新

未來糧食支持政策的基本思路是:完善支持存量,即穩(wěn)定支持資金規(guī)模、優(yōu)化支持方式;擴(kuò)大支持增量,即增加支持資金投入、出臺新的支持措施。其關(guān)鍵難點(diǎn)在于,選擇怎樣的支持方式,既能保證較強(qiáng)的支持力度,又能提高支持精準(zhǔn)度,還不受多元貿(mào)易規(guī)則限制。突破口在糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù),聚焦主要糧食品種的關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計(jì)增量補(bǔ)貼體系,不僅可以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),還能服務(wù)于糧食生產(chǎn)技術(shù)動(dòng)能轉(zhuǎn)換,培育新生產(chǎn)力。

在糧食生產(chǎn)主體層面,設(shè)立綠色高效生產(chǎn)技術(shù)、良種良法等專項(xiàng)補(bǔ)貼,根據(jù)技術(shù)應(yīng)用實(shí)際主體,設(shè)立規(guī)模經(jīng)營主體、社會化服務(wù)主體專屬補(bǔ)貼項(xiàng)目。這樣的設(shè)置方式,不僅有利于規(guī)避“黃箱”限制,緩解補(bǔ)貼與土地租金的聯(lián)動(dòng)關(guān)系,而且能夠促進(jìn)糧食生產(chǎn)新技術(shù)落地,推動(dòng)生產(chǎn)效率進(jìn)一步提高。在地方政府層面,將更多重大病蟲害防控納入國家專項(xiàng),在防控期間加大對防控地區(qū)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)我國重大病蟲害發(fā)生態(tài)勢,選擇若干影響較大的病蟲害類別,開展集中攻關(guān),擴(kuò)大統(tǒng)防統(tǒng)治范圍。建立全國跨區(qū)域協(xié)作防控機(jī)制,實(shí)時(shí)開展病蟲害監(jiān)測預(yù)報(bào)、信息共享工作。根據(jù)病蟲害發(fā)生程度,及時(shí)調(diào)撥資金和物資,降低地方配套比例,減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān),提高地方政府抓糧積極性。

注釋

①此處數(shù)據(jù)由筆者在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站(http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/mtbd_28775/mtbd/202109/t20210917_6376630.htm?ivk_sa=1021577i)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。②④⑤此處數(shù)據(jù)由筆者在國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)查詢相關(guān)數(shù)據(jù)并整理計(jì)算所得。③此處數(shù)據(jù)來源于《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)》,中國政府網(wǎng),http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/03/content_1455493.htm,2009年11月3日。⑥此處數(shù)據(jù)由筆者整理計(jì)算所得,初始數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國農(nóng)業(yè)部編:《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告》,中國農(nóng)業(yè)出版社,2006—2017年版;中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編:《中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》,中國農(nóng)業(yè)出版社,2018—2019年版。